De toeslagenaffaire is in veel opzichten een ijkpunt in de verhouding tussen overheid en burgers. Allereerst bleek dat delen van de overheid meer rigide waren en meer persisteerden in fouten dan velen ooit voor mogelijk hadden gehouden. Ambtelijke checks and balances en allerlei vormen van rechtspraak konden dat blijkbaar niet keren. De affaire is ook een ijkpunt als het gaat om het zelfreinigend en lerend vermogen van de overheid. Worden er serieuze lessen getrokken, en worden die ook echt geëffectueerd? Wij hebben onze ernstige twijfels. De regeringsreactie op de affaire bevatte vooral enkele zalvende woorden als het over de werking van de rijksdienst gaat. Het regeerakkoord voegt er daar enkele aan toe. Er is echter geen sprake van een stevige en consistente aanpak die gevestigde tradities en belangen niet uit de weg gaat.
Wat zou er gedaan kunnen worden om die nieuwe cultuur dichterbij te brengen? Onderstaand een aantal suggesties voor een bestuurscultuur die Den Haag ‘ontHaagst’. Dat is geen volledige opsomming, wel een lijst van kansrijke paden die ervoor zorgen dat we niet blijven pappen en nathouden. We putten daarbij uit onze ervaringen in en met de rijksdienst.
Maandelijks vergadert de ministerraad in een provincie en houden ministers daaraan voorafgaand spreekuur
‘We leven in een gaaf land’ is een gevleugelde uitspraak van onze premier. Een schrale troost wanneer je al jaren op zoek bent naar een woning, woont in een gestut huis in Groningen, voor je boodschappen afhankelijk bent van de voedselbank, wordt gelabeld als fraudeur omdat je recht hebt op een toeslag, of een jaar of langer op een wachtlijst staat voor jeugdzorg of psychiatrische hulp. Ergens dringen die signalen niet helemaal door bij de Haagse besluitvormers.
Bewindslieden reizen stad en land af om te overleggen met werkgevers- en werknemersorganisaties en koepel- en brancheorganisaties. En bij werkbezoeken zetten de uitverkorenen hun beste beentje voor. Maar als kabinet het land in gaan om te horen wat er leeft onder burgers is een niet georganiseerde bezigheid.
Om te ‘ontHaagsen’ is het wellicht mogelijk maandelijks een kabinetsvergadering in een provincie te houden en daaraan voorafgaand een spreekuur door alle bewindspersonen (en mocht in verband met de vereiste beveiliging vergaderen in de provincie te ingewikkeld zijn, dan komen de burgers graag met de koninklijke bus naar het Catshuis). Geen spreekuur voor vertegenwoordigers van organisaties of bedrijven, maar individuele burgers. Spreekuren door ministers en een medewerker die de gesprekken en eventuele afspraken vastlegt – geen verdere ambtelijke ondersteuning.
De zo noodzakelijke feedback van burgers op het beleid geldt niet alleen het rijksniveau, maar ook het provinciale en lokale niveau. Het opleggen van de plicht aan iedere bestuurder om ten minste één dag per maand in de agenda te blokkeren voor het gesprek met burgers zou een minimumvereiste moeten zijn.
Structurele expertise van buitenaf waarborgen en meer onafhankelijke adviesorganen
In de achter ons liggende decennia heeft de rijksoverheid op veel gebieden een einde gemaakt aan structureel geregelde inbreng in beleid en uitvoering. Adviesraden werden door bundeling veroordeeld tot terreinbreedtes die nauwelijks samenhangen en dat geldt ook voor het toezicht. Bovendien werd de samenstelling gewijzigd: vertegenwoordiging van de uitvoeringspraktijk had geen plek meer aan tafel. Op een vergelijkbare manier werden de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties – organisaties op traditioneel sterke terreinen als de economie en de landbouw en de detailhandel die een schakel vormden tussen private ondernemers en het beleid – opgeheven. De adviesfunctie heeft niet alleen de banden met de uitvoering losgelaten, maar is zelf ook verzwakt. Adviezen uitbrengen is een Haags ritueel geworden waarvan de betekenis meestal beperkt is, ook doordat de adviseurs door de te adviseren (bewinds)persoon worden benoemd en aangetrokken uit de kleine bekende coterie. Daarvoor in de plaats is overleg met brancheorganisaties gekomen, maar die hebben hun brede taak als maatschappelijk intermediair en doorgeefluik ingeruild voor die van beperkte belangenbehartiger en zijn meer en meer aan het ‘verHaagsen’. Een mechanisme dat nog versterkt wordt doordat tegenwoordig de voorzitters van dergelijke organen niet meer mensen uit de praktijk zijn, maar oud-politici die niet aangetrokken zijn voor hun inhoudelijk gezag, maar voor hun Haagse balboekje.
Topambtenaren hebben weer verstand van onderwerpen, en hebben in de tien jaren voorafgaand aan hun benoeming tenminste vijf jaar buiten Den Haag gewerkt
Voor het overheidsbeleid is de rijksdienst onmisbaar. Ministeries bereiden beleid en plannen voor en een minister is zonder ‘zijn’ ambtenaren als een generaal zonder leger. De hoogste in rang – de secretaris-generaal – is de ambtelijke baas en de directeuren-generaal zijn verantwoordelijk voor ‘hun’ beleidsterrein. Om de mobiliteit van topambtenaren tussen departementen te bevorderen en het zitvlees te beperken is in 1995 de Algemene Bestuursdienst (ABD) ingesteld. Nu, meer dan twintig jaar later, is de roulatie gelukt, maar dit ‘voordeel’ heeft vooral nadelen: inhoudelijke kennis telt steeds minder en benoemen is bijna een exclusief Haagse aangelegenheid geworden.
Een quickscan van ABD-gegevens over de ongeveer zestig topambtenaren geeft een aardig inkijkje in de staat van dienst van de leiding van de departementen. Een kwart heeft een deel van zijn carrière buiten de rijksdienst doorgebracht en een enkeling op het beleidsterrein waarvoor hij of zij beleidsmatig verantwoordelijk is. Meestal is begin en eind van de loopbaan de Haagse bureaucratie. En is er sprake van een overstap naar een ander departement, dan is het te behartigen beleidsterrein onbekend terrein. Een functie bij het ministerie van Financiën of een financiële directie draagt ook bij aan een kwalificatie voor een topfunctie. Ook bij de leiding van uitvoerende diensten en inspecties is kennis, kunde en ervaring van het veld dat wordt bediend uitzondering geworden. Alleen planbureaus worden geleid door bestuurders die expert zijn in het betreffende domein.
Dat alles leidt tot een in zichzelf gekeerde rijksdienst. De ABD heeft de rijksdienst ‘verHaagst’, de verantwoordelijkheid van de minister voor ‘zijn’ ministerie overschaduwd en het kritisch vermogen binnen collegiale overleggen (college van secretarissen-generaal) sterk verminderd: ‘ons kent ons’ – niets menselijks is ambtenaren vreemd – is het begin van een doofpot.
Het wordt tijd de bakens te verzetten bij het benoemingsbeleid van de ambtelijke toppen van de ministeries. Een vereiste zou moeten zijn dat topambtenaren een substantieel deel van hun loopbaan – tenminste vijf jaren van de tien voorafgaand aan hun benoeming – hebben gewerkt in de samenleving op het beleidsterrein waarvoor zij ambtelijk verantwoordelijk zijn. Rouleren na een aantal jaren is niet verkeerd, maar dan niet tussen departementen maar met maatschappelijke organisaties/het bedrijfsleven. De ABD heeft zijn tijd gehad.
Ministeries zijn geen bedrijfsverzamelgebouwen
Het kabinet-Rutte I maakte in 2010 een einde aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als ‘moederdepartement’. BZK afficheerde zich tot die tijd met de kerntaken ‘bestuur, personeel en veiligheid’. In 2010 werd veiligheid overgeheveld naar het ministerie van Veiligheid en Justitie – inmiddels Justitie en Veiligheid – en werden wonen en ruimte van het opgeheven ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu toegevoegd aan Binnenlandse Zaken. En de ‘rest’ van de VROM-boedel werd verdeeld over andere departementen.
Departementale herindelingen zijn van alle tijden en kabinetsformaties zijn bij uitstek de momenten om dat te regelen. Ook zijn bij het samenbrengen van beleidsterreinen in één departement verschillende keuzes te verdedigen, maar sommige keuzes knellen wel erg. Om wonen en ruimte onder te brengen bij een bestuursdepartement lijkt erg veel op het verenigen van het onverenigbare. En het onderbrengen van de politie bij Justitie is een inbreuk op het systeem van checks and balances: Justitie heeft tot taak de politie te controleren en dat verdraagt zich niet met de verantwoordelijkheid van een en dezelfde minister voor beide – nog los van het feit dat het ministerie van J&V een organisatorisch veelkoppig monster is geworden. Landbouw onderbrengen bij Economische Zaken en het bij een volgende kabinetsformatie weer verzelfstandigen is nog een voorbeeld van een weinig doordacht plan voor de organisatie van de rijksdienst.
Tijd voor een visie op de organisatie van de rijksdienst waarin duidelijke ordeningsprincipes worden gehanteerd. Vakdepartementen, zoals Binnenlandse Zaken, Financiën, Justitie en Buitenlandse Zaken niet belasten met de behartiging van beleidsterreinen en de organisatieomvang van ministeries behapbaar houden en niet te veel van elkaar laten afwijken. De formule van een ministerie als bedrijfsverzamelgebouw is niet bruikbaar voor de organisatie van de rijksdienst.
Instrumenten (financieel, juridisch, communicatie) integreren in primair proces
De incentives in de rijksdienst staan vaak verkeerd. De effecten van beleid zijn pas na jaren zichtbaar, en dan is de verantwoordelijke bewindspersoon weg en de ambtenaar die verantwoordelijk was voor het dossier met behulp van de ABD al lang overgeplaatst naar een ander departement. In de ambtelijke praktijk van alledag staat niet het effect van beleid maar de beoordeling aan de hand van formele criteria centraal. Zo zou wanneer een aangenomen wet in de uitvoering de verkeerde kant op gaat direct gezocht moeten worden naar juridische alternatieven. In de kinderopvangtoeslagzaak voelden de hoogste beleidsambtenaren jarenlang ‘ongemak’ en hadden ze ‘buikpijn’ van de gevolgen van de wetstoepassing, maar lieten na juridisch te laten onderzoeken welke uitvoeringsalternatieven er waren en negeerden beschikbare informatie waaruit bleek dat het anders kon en moest.
Beleid dat ‘geregeld’ moet worden, behoeft een integrale benadering in het primair proces en niet – zoals nu vaak het geval is – een ketenbenadering, waarin eerst het beleid en vervolgens de staffuncties aan zet zijn met als gevolg concurrentie tussen beleid en staf. Concurrentie die manifest wordt in veel overleg, en na het departementale circuit volgt dan nog de interdepartementale afstemming. De tijd die dat kost had beter besteed kunnen worden. Door de juridische functie in een departement te bundelen in één directie kan de kwaliteit worden verbeterd.
De financiële functie springt er extra uit. De financiën kennen een dubbele bewakingsstructuur die sterk sturend is voor het gedrag van de beleidsambtenaar. Het ministerie van Financiën bemoeit zich niet alleen met alles wat los en vast zit in het beleid, maar heeft ook nog een stem in het benoemen van directeuren van departementale financiële directies.
De ketenbenadering in het beleidsproces leidt tot stapeling van de juridische en de financiële functie, en inmiddels ook de communicatiefunctie. Voor de kwaliteit van het beleid zijn de functies onmisbaar, maar de meerwaarde komt het best tot zijn recht door de expertise in het primaire proces te benutten en niet vanuit een controletoren. En door bundeling van de expertise kan ook het aantal stafeenheden worden beperkt.
Eerlijk duurt het langst staat in het geheugen van iedere communicatieadviseur gegrift
Communicatie is een staffunctie die groeit als kool. De wedloop tussen de (nieuwe) media en de communicatieafdelingen van de ministeries is structureel en kost de rijksdienst handen vol geld. In die wedloop behoort framing tot het standaard repertoire. Wat krijgt extra accent en wat wordt onderbelicht? Wat komt goed uit en wat is niet welgevallig? Het algemene beeld is al lang dat zaken mooier worden voorgesteld dan ze zijn. Beleid kan op veel manieren verkocht worden. De werkelijke inhoud moet bepalend zijn voor de communicatie en niet de gewenste beeldvorming rond het beleid casu quo het imago van de bewindspersoon los van zijn/haar werkelijke beleidsdaden.
Het ‘kleuren’ van de informatie roept veel vragen op en het voedt het wantrouwen. Beter is het de media toe te laten in de keuken van beleid en uitvoering. Ook bij fouten zal het eerder tot begrip leiden. Voor fouten die herleidbaar zijn tot competentiestrijd kan een pottenkijker heilzaam werken. En maximale openheid voorkomt eindeloze vragenstellerij en Wob-verzoeken. Het spreekwoord ‘Eerlijk duurt het langst’ in de communicatie tot norm verheffen, kan behulpzaam zijn, net als het beperken van de wedloop tussen media en overheid en het beperken van het aantal communicatieadviseurs.
Meer kennis en kunde in ‘eigen’ huis
In 2010 stelde het kabinet de zogenaamde Roemernorm – maximaal tien procent van de personeelskosten voor inhuur van externen – vast. Een paar jaar had de norm een gunstig effect op de uitgaven voor externen, maar vanaf 2014 steeg het bedrag weer tot in 2019 1,7 miljard euro. Niet alleen het financieel beslag, maar ook de impact van externe inzet is relevant.
Een van de overwegingen voor de inhuur van externen is het compenseren van bezuinigingen op het personeelsbudget, maar het lijkt er ook op dat het mijden van risico’s een belangrijke reden is. De inzet van externen voor uiteenlopende activiteiten – variërend van strategisch advies tot ICT-programma’s en van interim-management tot uitvoering – draagt bij aan de afstand tussen de rijksdienst en de burger. Gevolg is ook dat de overheid geen expertise opbouwt en voor de noodzakelijke kennis en kunde afhankelijk wordt van de externen. Uitzonderingen daargelaten is de inhuur van externen duurkoop. Fors bezuinigen op het budget creëert financiële ruimte voor kennis en kunde in eigen huis.
Beleid met vierkante wielen kan in de uitvoering niet op rolletjes lopen: feedback vanuit de uitvoering is nodig
In de Haagse hiërarchie staat de uitvoering onderaan in de pikorde. Beleid wordt meestal ontwikkeld in een politiek bestuurlijke context en dan is het al ingewikkeld genoeg om verschillende partijen tevreden te stellen. Partijen – niet alleen politieke maar ook het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties en niet te vergeten de departementen – willen hun opvattingen en belangen gehonoreerd zien. Het besluitvormingsproces neemt door het ‘gepolder’ vaak meer tijd in beslag dan voorzien. Het resultaat is veelal een compromis met vierkante wielen en de tijd om te implementeren is minimaal. En vervolgens moet de uitvoering op rolletjes lopen. En dat lukt dan weer niet.
Wat structureel ontbreekt, is een goede feedbackloop. Er is bijna geen terugkoppeling vanuit de uitvoering van beleid naar de bijstelling daarvan. Die schakels ontbreken op twee manieren. Allereerst ontbreekt er een verbinding tussen burgers en de diensten die voor hen werken. De wachttijd aan de telefoon is regelmatig onacceptabel en wanneer er contact is, is succes niet verzekerd. Kees – of welke voornaam dan ook – doet zijn best, maar vaak is doorverwijzing nodig en dat mag of lukt dan weer niet. Kortom, van het kastje naar de muur. Face to face contact met een medewerker van landelijke uitvoeringsorganisaties is nauwelijks meer mogelijk.
Daar komt bij: moderne ICT die op grote schaal is ingezet. Voor velen prettig en laagdrempelig, maar ICT functioneert ook als een grote gelijkmaker: iedereen moet passen in de vakjes, en niemand kan terugpraten of een situatie voorleggen. Voor maatwerk en dienstverlening is een individuele benadering geboden, en dat is mensenwerk in de front- en niet in de backoffice. De kosten hiervoor gaan voor de baat uit.
Tegelijkertijd kennen organisaties vaak geen manier om de ervaringen vanuit ‘de uitvoering’ terug te koppelen naar de top. De top gaat er meestal stilzwijgend vanuit dat het óf goed gaat, óf dat er in de uitvoering wel oplossingen gevonden worden. Systematisch leren van de uitvoering is een uitzondering in veel organisaties.
Om te voorkomen dat de uitvoering opgezadeld wordt met onuitvoerbare Haagse compromissen moeten mensen van de uitvoering van meet af aan aan tafel zitten. En in het verlengde daarvan ligt de noodzaak niet langer te beknibbelen op de uitvoeringskosten. Of daarvoor het terugdraaien van de organisatorische scheiding tussen beleid en uitvoering, zoals die de afgelopen decennia heeft plaatsgevonden, de oplossing is, is de vraag. Niet zozeer de verzelfstandiging maar de ondergeschiktheid van de uitvoering aan het beleid en het financieel kort houden ervan zijn de belangrijkste obstakels.
Wellicht is het doeltreffend in het kader van de besluitvorming, dus voor de invoering, te oefenen met panels bestaande uit vertegenwoordigers uit verschillende lagen en categorieën van de bevolking, zodat deze ervaringen kunnen worden betrokken bij het definitieve besluit. En bij twijfel niet invoeren.
In volgorde van maatschappelijke relevantie
Voormalig AFM-topvrouw Merel van Vroonhoven, die de overstap maakte naar het speciaal onderwijs, constateert in een interview in Het Parool dat de mensen die de regels bedenken op heel grote afstand staan van de mensen die ze moeten uitvoeren. Bij de marktwerking hoort – zo zegt Van Vroonhoven – een doctrine van verantwoording waardoor een bureaucratie is gecreëerd van protocollen, want er mag niets misgaan. Van professionals, de leerkrachten, hebben we uitvoerders gemaakt.
Dat is een gevaarlijke strategie. Onderwijs, zorg, veiligheid, woningbouw: het zijn sectoren waar ze handen te kort komen om al het voorhanden werk te doen. En in de komende jaren neemt dat probleem toe. Wervingscampagnes leveren niet veel op en over meer salaris wordt in de politiek getwist. De uitstroom die de instroom overtreft, hangt samen met de werkdruk en de bureaucratie. Protocollen verdringen het vakmanschap.
Dat toont zich ook in de honorering. Hoewel honorering niet alles bepalend is voor de beroepskeuze is het een relevante factor voor het carrièreperspectief. En het salaris voor een onderwijzer, een verpleegkundige, een bouwvakker of een agent staat niet op zichzelf maar verhoudt zich tot dat van andere beroepen. Het salaris van een verpleegkundige of een agent is lager dan dat van een beleidsambtenaar en een onderwijzer verdient minder dan een accountant. Zou het geen aanbeveling verdienen bij het vaststellen van salarissen de maatschappelijke relevantie van een beroep mee te wegen? Dat handen – je moet je hoofd er wel bij houden – aan het bed, het onderwijzen van de jeugd, het blauw op straat en het op de steigers staan maatschappelijk relevant zijn, is onomstreden. Een betere honorering is in de vergelijking met verschillende beleids- en staffuncties zeker verdedigbaar, maar misschien is het nog beter de functie voor deze laatstgenoemde categorieën te herwaarderen in directe relatie met het niveau van de zorg, het onderwijs en de veiligheid, zodat de prikkel van de hogere salarissen bij de beroepskeuze vervalt. Dat is vermoedelijk de meest effectieve wervingsactie voor meer mensen in die sectoren.
Direct daarmee verbonden is de noodzaak van een herwaardering van de professie ten opzichte van de bureaucratie. Een goed voorbeeld zijn de protocollen. Gaat het bij een protocol over ondersteuning van de professional of om een dictaat dat blindelings moet worden opgevolgd? Beperkt het protocol de handelingsvrijheid of draagt het bij aan verbreding van kennis en kunde? Het gaat erom dat zorgverleners niet volgens maar met een protocol werken. Het protocol moet onderwerp van implementatie zijn, niet de zorgverlener.
Professionaliteit moet ook goed geborgd worden. Een beperkt aantal beroepen – onder meer medische, verpleegkundige, educatieve en juridische – heeft nog een beschermde status. Beroepskwalificaties zijn nodig voor de uitoefening ervan. In de jaren negentig van de vorige eeuw zijn voor veel beroepen de vestigingseisen vervallen. Makelaar, opticien, elektricien, schilder, masseur, aannemer, et cetera – iedereen kan het worden en via aanlokkelijke websites bij mensen binnenkomen die vaak letterlijk niet weten wie ze voor hun goede geld in huis halen. Beter dan na te denken over een titel voor vakmensen bij het afronden van hun opleiding is het om hun vakbekwaamheid te waarderen met vestigingseisen. Waarom hebben een advocaat en een accountant een beschermd beroep en geldt dat niet voor een loodgieter of een automonteur? Hier geen pleidooi voor het loslaten van de bescherming van het beroep van advocaat en accountant, maar gelijke behandeling voor de loodgieter en de automonteur. En naast de uit het oogpunt van kwaliteit en veiligheid noodzakelijke vestigingseisen is het ook een waarborg voor redelijke arbeidsomstandigheden en loon naar werken.
Liever kwijt dan rijk
Burgers meer betrekken bij beleid heeft ook te maken met schaal. De vraag welke schaal dat is, blijft echter onbeantwoord. ‘Hadden we de deelraden maar nooit afgeschaft’, zo verzuchtte Job Cohen in zijn afscheidsrede als hoogleraar in Leiden. Decentraliseren en privatiseren zijn in de 21ste eeuw in het rijksbeleid populair. Het met een zekere regelmaat de vraag stellen of taken publiekrechtelijk of privaat georganiseerd moeten worden, is ook een goede zaak.
In de sfeer van de sociale zekerheid, welzijn en zorg werden door Rutte II veel rijkstaken grotendeels overgeheveld naar gemeenten. Aan deze overdrachtsoperaties werd de vorming van grote (100.000+) gemeenten als voorwaarde verbonden, maar daar is weinig van terechtgekomen. De decentralisatie ging echter vrolijk door. De gedachte dat niet de inhoudelijke argumenten, maar de bezuinigingen de belangrijkste inspiratiebron voor het over de schutting gooien van het sociale domein waren, werd hierdoor extra gevoed. De indruk bestaat dat bij decentralisatie ‘liever kwijt dan rijk’ op rijksniveau leidend is. Voor de burger is versnippering, meer loketten en veelal minder ondersteuning het resultaat. Of, erger nog, het geheel verdwijnen van een belangrijk terrein. Volkshuisvesting is door het rijk bewust buiten de deur gezet. De trots in 2017 van minister Blok van Wonen – ‘Ik ben de eerste VVD’er die een heel ministerie heeft doen verdwijnen’ – is uitgelopen op het herstel van ‘Volksvijand nummer 1’.
Dat de genoemde vorming van grote gemeenten zelfs de tekentafel niet haalde, was geen verrassing. En met recht kan ook de vraag gesteld worden of de vorming van 100.000+ gemeenten de oplossing is. Al decennialang loopt de politiek met een grote boog om de organisatie van het binnenlands bestuur heen. Gevolg is vooral dat heel veel zaken, van veiligheidsbeleid tot beroepsonderwijs, nu vorm krijgen op het niveau van een regio, zonder dat daar een adequate democratische structuur voor geschapen is. In plaats van de gemeenten een heldere plaats te geven, is er een diffuse structuur tussen provincies en gemeenten in ontstaan. Dat bevordert betrokkenheid niet.
De eerste opgave luidt om weer meer ruimte te vinden voor variëteit. De vaststelling dat ‘dé Nederlander niet bestaat’ geldt ook voor ‘dé gemeente’. En dat wreekt zich bij toedeling van taken en verantwoordelijkheden. In Renswoude met vijfduizend, Mook en Middelaar met achtduizend en Zoeterwoude met negenduizend inwoners is het gemeentehuis naast de deur en de ambtenaar direct aanspreekbaar, maar voor die ambtenaar is kennisnemen van de circulaire-stroom van rijkswege onbegonnen werk. In de grote steden wordt die stroom over vele diensten en ambtenaren gespreid en is het zoeken naar de ‘behandelend’ ambtenaar onbegonnen werk. Grote steden en provincies hebben waarschijnlijk meer met elkaar gemeen en dat geldt – wel in mindere mate – ook voor kleine gemeenten en stadsdelen. Zolang een visie op en ordening van het binnenlands bestuur een no-go area is, is het verstandig bij decentralisatie te differentiëren naar schaalgrootte.
De tweede opgave is om te bezien hoe betrokkenheid van burgers bij de verschillende vormen van dienstverlening op een betekenisvolle wijze georganiseerd kan worden: voor een deel zal dat vorm moeten krijgen door weer terug te gaan naar deelraden en andere vormen van herkenbare betrokkenheid. Het feit dat in Amsterdam de deelraden ooit ten onder gingen omdat ze meer bezig waren met het voeren van oorlog met de centrale diensten dan met wat burgers nodig hadden, is geen argument om het traject van decentrale besluitvorming stil te leggen.
Redeneer vanuit burgers en hun situatie
Het draagkrachtbeginsel is een belangrijke pijler onder de directe belastingen en de indirecte belastingen steunen op het profijtbeginsel. Belastingen zijn een groot goed en geen noodzakelijk kwaad. De bewijslast voor deze stelling ligt in een verantwoord uitgavenbeleid en onkreukbare uitvoering door de Belastingdienst. Vanaf 2006 is deze dienst niet alleen ontvangst- maar ook betaalkantoor voor de toeslagen om naar draagkracht burgers tegemoet te komen in de kosten voor zorg, wonen en kinderen. Deze toeslagen zijn inmiddels een aanslag geworden op de reputatie van de Belastingdienst.
Niet alleen de uitvoeringspraktijk van met name de kinderopvangtoeslag is dramatisch, maar ook het concept van het toeslagensysteem kan over het geheel genomen de toets van kwaliteit van beleid en een adequate uitvoering niet doorstaan.
Het drama van de uitvoering van de kinderopvangtoeslag is genoegzaam bekend, maar het na twee jaar nog niet oplossen van het probleem is illustratief voor het ontbreken van het oplossend vermogen van de rijksdienst. Vermoedelijk is de Belastingdienst meer met zichzelf bezig dan met de slachtoffers. Nu mag er niets meer misgaan met als gevolg dat het niet opschiet. En het met generieke maatregelen compenseren, werkt alleen maar contraproductief, vertragend en leidt tot ongelijke behandeling. De impulsbeslissing van het kabinet onmiddellijk na het uitkomen van het parlementaire onderzoeksrapport in december 2020 om iedere benadeelde in elk geval dertigduizend euro te betalen is een schrijnend staaltje van slecht bestuur dat uitvoerders ook weer opzadelde met een extra last. Naarmate het ‘ongekend onrecht’ voortduurt, zal de stoet belangstellenden voor een compensatie groeien.
Het oplossen van het drama zal in de vele individuele zaken met fouten gepaard gaan, maar die zullen de hoeveelheid al gemaakte fouten niet overtreffen. Ga bij de oplossing niet uit van de archieven van de Belastingdienst. Het zoeken naar een speld in een hooiberg zal sneller tot resultaat leiden. Neem genoegen met de beschikbare informatie van de slachtoffers. Zij beschikken vermoedelijk over beschikkingen, betalingsbewijzen, aanmaningen, dwangbevelen, et cetera. Baseer op een analyse van deze documenten samen met de ouder(s) door een jurist en accountant onder verantwoordelijkheid van de minister de compensatie. Geef de Belastingdienst één week de gelegenheid om te reageren, en wanneer binnen dat tijdsbestek geen aanwijsbaar gedocumenteerd verweer wordt geleverd, wordt de compensatie op basis van de analyse definitief. Met een dergelijke aanpak is de kans groot dat tachtig procent in een eerste ronde kan worden afgehandeld en voor twintig procent zal één bezoek niet genoeg zijn. En gegeven de al maar durende ellende wordt voor de immateriële problematiek waar nodig een coach met de relevante expertise toegevoegd. Ook die coach moet snel kunnen handelen. Ook daarvoor geldt dat de Belastingdienst één week de gelegenheid krijgt om te reageren op voorstellen, en zonder verweer worden de voorstellen geaccordeerd.
Zonder leiderschap en visie heerst wispelturigheid
Het door de overheid presenteren van lange-termijnvisies met plannen om die te realiseren, dateert van de vorige eeuw. De Vijfde – en laatste – Nota ruimtelijke ordening werd in de nadagen van Paars II gepresenteerd en – door een kabinetswisseling – niet door het parlement behandeld. Uiteraard worden er nog nota’s uitgebracht, maar het accent ligt tegenwoordig vooral op het instrumentele: verdeling van bevoegdheden, decentralisatie, privatisering, et cetera. Een lange-termijnvisie wordt angstvallig vermeden. Dat leidt tot wispelturig en te weinig doortastend beleid.
Voor het oplossen van problemen en het creëren van draagvlak is een lange-termijnvisie onontbeerlijk. Zonder een toekomstbeeld voor de boeren is het oplossen van het stikstofvraagstuk onbegonnen werk. Compenseren zonder perspectief is half werk. De woningnood oplossen is meer dan bouwen. Naast ordening van de ruimte vraagt het beteugelen van de markt en huurbescherming om een duidelijke beleidslijn. En dat geldt ook voor complexe dossiers als arbeidsmarkt, migratie, klimaat, cultuur en ouderen.
Ook is een visie op de verhouding overheid-burger geen overbodige luxe. De toeslagenaffaire is geen incident. Het heeft er de schijn van dat de overheid bij regelgeving standaard misbruik incalculeert om daar vervolgens hard en ongenuanceerd tegen op te treden. Hoewel ‘de meeste mensen deugen’ is het begrijpelijk dat de overheid niet afgaat op ‘de blauwe ogen’, maar ingebakken wantrouwen is het andere uiterste. De overheid lijkt zich te gedragen als de waard die zijn gasten niet vertrouwt.
Burgers zijn vervolgens aangewezen op ‘deskundigen’ om nog een weg te vinden. Deskundigen voor wie het vervolgens een verdienmodel wordt. Criterium bij regelgeving zou moeten zijn dat in principe rechten daaruit voortvloeiend verzilverd kunnen worden zonder inschakeling van adviseurs.
Een visie op de verhouding overheid-burger is meer dan het produceren van een nota: aan het papier toevertrouwen is één, maar twee is het uitdragen ervan. Een visie vraagt ook om een verteller. Iemand die het verhaal schetst. Een verhaal dat voor- en tegenstanders zal kennen. Dat verhaal vertellen is leiderschap.
De volksvertegenwoordiging
Het agenderen van ‘macht en tegenmacht’ in Den Haag brengt tot uitdrukking dat de Tweede Kamer – al dan niet bewust – meer lam dan leeuw is. Een van de oorzaken is het onvoldoende serieus nemen van het als gekozen volksvertegenwoordiger zonder last opereren. Het gros van de Kamerleden laat zijn oren hangen naar de partijleiding. Loyaliteit biedt meer Haags comfort dan het zonder last acteren. Een volksvertegenwoordiger in de oppositie hoeft niet per definitie kabinetsvoorstellen tot de grond toe af te breken. En het kritiekloos omarmen van die voorstellen door leden van regeringsfracties is even dom. Volksvertegenwoordigers zijn in een duaal bestel – ondanks uiteenlopende visies en opvattingen – collega’s en debatteren met de regering. Het debat in ’s lands vergaderzaal moet over de inhoud gaan en niet het met kretologie voeden van de sociale media of het imiteren ervan. Met goed fatsoen is – ook in de Tweede Kamer – niks mis. En dat is een collectieve en collegiale verantwoordelijkheid van de volksvertegenwoordiging en het elkaar daarop aanspreken ook.
Van een andere orde is het als parlementariërs wedijveren met de Haagse bureaucratie. Het is een niet te winnen wedstrijd en ook niet effectief. Het aan de lopende band met vragen en moties ministers bestoken, maakt vermoedelijk het instrumentarium bot en de bureaucratie weet er wel raad mee. Beter lijkt het de Haagse dagen te concentreren op de wetgevende en controlerende taak en de dagen buiten Den Haag te benutten om met kiezers het gesprek te voeren. Gesprekken, die voldoende stof opleveren voor het agenderen en acteren in het parlement. Overigens is de controlerende taak er niet eenvoudiger op geworden met veel kleine fracties. Samenwerking tussen politiek verwante fracties zou dit probleem ten dele kunnen beperken.
Wat niet helpt in dit proces is het feit dat voor veel parlementariërs het lidmaatschap van de Kamer een carrièretrack is geworden. Ze beginnen als fractieassistent, worden Kamerlid, werken zich op in de hiërarchie van de fractie, hopen staatssecretaris te worden en gaan daarna door als voorzitter van een adviesraad of een brancheorganisatie. Ze spenderen zo decennia op de vierkante kilometer in Den Haag. Een onthechtere houding zou goed zijn.
Transitie ook in de Trêveszaal
Recent concludeerde oud-informateur Tjeenk Willink in een interview in de NRC: ‘De politiek is niet bij machte op eigen kracht te veranderen.’ Hoewel de analyse van de Verwaarloosde Staat in zijn eindverslag van links tot rechts werd omarmd, is in het vervolg op zijn informatiewerkzaamheden zijn bijdrage Kamerbreed – zelfs in coronatijd – doodgeknuffeld.
Wellicht is de formatiefase een goed moment voor de hoofdrolspelers om de conclusie van de ‘kampioen informeren’ nog eens goed te overwegen. Is het voor mannen en vrouwen die al jaren in de Verwaarloosde Staat hun weg vinden, of beter gezegd er leiding aan geven, mogelijk de o zo noodzakelijke veranderingen door te voeren? Of is het verstandiger een kabinet te formeren met ervaren bestuurders – vrouwen en mannen, jong en oud en divers –, die hun sporen in verschillende maatschappelijke sectoren hebben verdiend en het politieke krachtenveld van links tot rechts vertegenwoordigen? Haagse ervaring geen bezwaar en voor een enkeling een pre, mits niet van vandaag of gisteren.
Tot slot
De bekritiseerde bedrijfscultuur is niet van vandaag of gisteren. Veel van de gesignaleerde kwalen zijn werkende weg ontstaan. Soms als een bewust ingezette verandering en soms sluipenderwijs. Soms ook pakt een weloverwogen verandering anders uit dan voorzien, of verandert in de loop van de tijd in een nadeel. En naarmate de problemen zich ophopen, ga je – en dat geldt ook voor organisaties – er letterlijk en figuurlijk meer tegen opzien en voelt het aanpakken ervan steeds meer als onbegonnen werk.
De verschillende affaires zijn dan ook geen op zichzelf staand fenomeen. Het is het resultaat van een langjarig gebrek aan onderhoud van de rijksdienst. Cynisch genoeg zou de affaire wel het omslagpunt kunnen worden van een actievere en reflexievere benadering van het functioneren van de rijksoverheid. Burgers geven op allerlei manieren aan ontevreden te zijn over de overheid. Soms is dat ingegeven door onmogelijke of irreële verlangens. Soms is het ingegeven door het idee dat de overheid altijd alles voor ze moet regelen. Soms is het ingegeven doordat beslissingen van die overheid onwelgevallig zijn. Soms ook door een algeheel gevoel van verwaarlozing, protest en gebrek aan respect. Al die argumenten kun je relativeren, want op veel punten functioneert de overheid goed. Het mag echter nooit een argument zijn om niet ook te zoeken naar manieren om stevig te investeren in verbeteringen die wél mogelijk zijn.
Peter van Lieshout was directeur-generaal bij de ministeries van VWS en SZW, lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en is nu toezichthouder en bestuursadviseur;
Gerard van Pijkeren was projectdirecteur bij het ministerie van VWS en adviseur en toezichthouder zorg en welzijn; Geert Jan Hamilton was directeur wetgeving en juridische zaken bij het ministerie van VWS en griffier van de Eerste Kamer en is nu als vrijwilliger secretaris van het Nationaal Rampenfonds