Hogescholen ervaren extreme regeldruk

Hoe komen we af van het Inholland-syndroom?

Door onthullingen over fraude aan Hogeschool Inholland in 2010 is de regeldruk in het hoger beroepsonderwijs fors toegenomen. Docenten klagen over de inperking van hun vrijheid. ‘We zijn geen leraren meer, maar controleurs.’

Medium hh 5665445.jpg

Deze zomer sloot Tanja van Bergen voor de laatste keer de deuren van haar klaslokaal. Sinds 2006 had ze gewerkt bij de Hogeschool Utrecht als docent journalistiek en loopbaanbegeleider van langstudeerders, maar de regelzucht werd haar te veel: ze nam ontslag. Ze ergerde zich bijvoorbeeld aan gestandaardiseerde beoordelingsformulieren met criteria die lang niet altijd toepasbaar zijn. Zo moest ze heel modieus ‘cross-mediaal’ afvinken, ook als crossmedialiteit bij die opdracht niet vereist was. Regels waren belangrijker geworden dan de studenten. ‘De uren die ik er wel niet in heb gestoken om mijn langstudeerders door het bureaucratische oerwoud te leiden’, verzucht Van Bergen. ‘Het nam uiteindelijk een kwart van mijn werk in.’

Docenten in het hoger beroepsonderwijs (hbo) klagen steen en been over de toegenomen regeldruk en de inperking van hun vrijheid als docent, al zullen weinigen zoals Van Bergen hun docentschap aan de wilgen hangen. Door alle formulieren, evaluaties, correcties, accreditatiecommissies, second opinions en protocollen komen ze nauwelijks nog aan hun eigenlijke taak, lesgeven, toe. Het directe contact met studenten is sterk afgenomen. De woorden regeldruk en werkdruk worden overigens door docenten vaak door elkaar gebruikt. Dit komt doordat de toegenomen werkdruk niet wordt veroorzaakt door het verhoogde aantal hbo-studenten – het aantal docenten is immers meegestegen – maar door de toegenomen administratieve bezigheden die per student worden vereist.

Volgens een enquête van de onderwijsvakbond aob uit 2012 heeft de helft van de docenten in het hbo-onderwijs ‘erg veel last’ van de bureaucratie binnen de hogeschool; slechts zes procent zei hier weinig last van te hebben. Wel bestaan er grote verschillen tussen kleine en grote instellingen. Bij overzichtelijke instellingen met enkele duizenden leerlingen rapporteerde slechts 37 procent van de docenten grote belemmeringen door regels, bij de massale Hogeschool Utrecht met 36.500 studenten lag dit op 73 procent.

De regeldruk in het hbo is een complex gegeven. Regels binnen de hogescholen worden op verschillende niveaus opgesteld en het is niet altijd duidelijk wie er voor welke maatregelen verantwoordelijk is. Ten eerste zijn er de zogenaamde ‘prestatieafspraken’ die door de rijksoverheid in Den Haag worden ontworpen en die alle Nederlandse hbo-instellingen dienen na te komen. Het laatste lijstje prestatieafspraken dateert van 2012 en houdt indicatoren in die gaan van ‘studie-excellentie’ (kwaliteit van de opleiding) tot ‘docentenkwaliteit’ (aantal docenten met een MA- of PhD-graad).

Deze prestatieafspraken worden nationaal uitgevaardigd en komen vervolgens op de tafel van bestuurders terecht. Zij onderhandelen met Den Haag over de prestaties die ze realistisch achten en beslissen zelf hoe ze de nieuwe streefdoelen kunnen implementeren. Dat betekent dus regels die op minstens vier verschillende niveaus worden ervaren: in Den Haag, bij de colleges van bestuur, bij de docenten zelf en bij de tussenliggende managementlagen.

Hetzelfde geldt voor de zogenaamde ‘accreditatierondes’ die om de zes jaar plaatsvinden. De parameters die de nvao (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie) hanteert stammen weliswaar uit overleg met overheden en andere organisaties, maar instellingen kiezen zelf volgens welke schema’s ze de doelen halen. Zo kan een directie verscheidene taken aan het docentenkorps toebedelen, die een deel van het werk door middel van zelfevaluatie kan uitvoeren. Bovendien stellen hogescholen examencommissies aan om door het hele jaar heen het examineringsniveau te bewaken. Zo kan er, kortom, op alle verdiepingen van ‘regelneverij’ gesproken worden.

‘Met name de rol van de examencommissie is geëxplodeerd’, stellen de docenten Gerard de Jong en Barbara Heyer, actief aan de faculteit maatschappij en recht van de Hogeschool Utrecht. ‘Vroeger spraken we gewoon met studenten, dan zie je snel of iemand het snapt of niet. Nu moeten we fraudecontroles uitvoeren voordat we hun werk kunnen bekijken. Het hele protocol zou je weg kunnen gooien als je goed contact hebt met je studenten.’

De controledwang leidt tot een groot aantal overuren, waarvan een kwart tot de helft niet erkend wordt. De administratie heeft de plek ingenomen van het inhoudelijke gesprek, stelt het tweetal. De Jong: ‘Het gaat nu alleen nog over rechten voor de student en plichten van de docent, die je vervolgens kunt afdwingen bij de examencommissie.’ Hij geeft het voorbeeld van een student die hij een onvoldoende had gegeven. De student protesteerde bij de examencommissie en vond daar een gewillig oor. De Jong besloot gewoon even met hem te praten, al snel kwam er begrip en legde de student zich neer bij zijn onvoldoende. De klacht kon echter niet worden ingetrokken. ‘Er gaat nu alsnog een second opinion komen en dan moet ik weer door de hele procedure.’

Heyer ziet hoe de hogescholen van studenten puntenverzamelaars maken. ‘Met onze formele manier van werken stimuleren we de zesjescultuur. Bij beoordelingen van studenten werken we met aftiklijstjes. We zijn geen leraren meer, maar controleurs.’

Ook minister Jet Bussemaker van Onderwijs (pvda) erkent inmiddels dat de regeldruk in het hbo te hoog is opgelopen. ‘Ik ben geschrokken van de verhalen van docenten die steeds meer tijd kwijt zijn aan bureaucratie. Dat leidt af van het lesgeven’, verklaarde ze in de Tweede Kamer. ‘Het idee was dat sturing van buitenaf zou leiden tot beter onderwijs, maar dat is niet zo.’

Over de oorzaak van de toegenomen controledwang is iedereen het eens: vijf jaar geleden werd het Nederlandse hoger beroepsonderwijs opgeschud door onthullingen over frauduleuze praktijken aan Hogeschool Inholland, waar langstudeerders een versneld en veelal gemakkelijker afstudeertraject doorliepen.

‘Vroeger spraken we gewoon met studenten. Nu moeten we fraudecontroles uitvoeren voordat we hun werk bekijken’

Inholland was op dat moment een instelling met 36.000 studenten verdeeld over tien locaties, met 2500 medewerkers en 270 miljoen euro omzet. Bestuursvoorzitter Jos Elbers introduceerde hier in 2002 de ‘ondernemende student’ en het ‘competentiegericht leren’. In dit concept waren leerlingen verantwoordelijk voor hun eigen leerproces, de taak van docenten verschoof van lesgeven naar begeleiden. De klachten over het gebrekkige studieprogramma en het geringe contact met docenten stapelden zich echter op en Elbers moest in 2007 het veld ruimen.

In 2010 klapten enkele studenten in de Volkskrant uit de school over de regeling op de opleidingen media en entertainment management. ‘Ik kreeg te horen dat ik een docent moest bellen die me aan een diploma kon helpen’, vertelde een oud-student aan de Volkskrant. Hij stuurde hem zijn oude scriptie op die destijds was afgekeurd. ‘Aanpassingen waren niet nodig en ik hoefde ook geen verdediging te doen. Twee weken later had ik mijn diploma.’

Dit is hoe de Theo-route voor het eerst aan het licht kwam, vernoemd naar de docent die talloze langstudeerders gemakkelijk aan een diploma had geholpen. Inholland stelde de commissie-Leers aan om de zaak onder de loep te nemen. Na enkele weken verschenen de resultaten van het onderzoek: ruim negentig studenten hadden onterecht hun diploma ontvangen. Al snel werd van fraude gesproken omdat hogescholen financiering krijgen op basis van behaalde diploma’s. Daarnaast zijn langstudeerders voor hogescholen een hoge kostenpost. De commissie-Leers benadrukte dat het op de letter geen fraude betrof – de verantwoordelijke docent had er namelijk zelf geen financieel belang bij en het bestuur was niet betrokken, waarmee de situatie slechts ‘fraudegevoelig’ zou zijn geweest.

Er volgde nieuw onderzoek door een rijkscommissie. Ook andere opleidingen van Inholland en andere hogescholen bleken onterecht diploma’s afgegeven te hebben. Er ontstond paniek bij Inholland-afgestudeerden die vreesden dat hun diploma niets meer waard was. Ook bij collega-hbo-instellingen sloeg de angst toe: hadden zij ook hun affaire? Gaven zij diploma’s ook te gemakkelijk weg? Het Inholland-syndroom ontstond.

In feite ging het hier om een mediarel die maar een beperkt deel van het hbo betrof, concludeerden twee jaar later Willem-Jan van Gendt en Ron Ritzen, destijds beiden docent aan de Juridische Hogeschool Tilburg, in hun boek De kwaliteit van het hbo. Slechts vijftien van de 1189 opleidingen waren in eerste instantie onderzocht en bij slechts acht van die vijftien opleidingen was sprake van ‘essentiële gebreken’. Het betrof hier geen willekeurige steekproef; deze opleidingen waren geselecteerd op verdenkingen van gebrekkige kwaliteit. In het rapport van de rijkscommissie stond dan ook expliciet dat de bevindingen gingen over een klein deel van het hbo. De fall-out was echter vele malen groter.

Door de affaire werd de vrijblijvendheid van ‘kabouter Flierefluit’ het hoger onderwijs uit geschopt, stelde journalist en docent Chris van der Heijden in 2014 in een essay in De Groene. ‘Terecht. Maar ondertussen werd via de achterdeur een andere kabouter binnengelaten. Hij oogt sympathiek, verstandig, democratisch, veelbelovend en doorzichtig. Hij is het tegendeel, want brengt wantrouwen, angst.’ gt;

In het Kroonstate-gebouw van de Hogeschool van Amsterdam, verborgen in de schaduw van de Bijlmerbajes, hebben Martha Meerman en Daniël van Middelkoop een kamer. De lector gedifferentieerd human-resource management en de docent/onderzoeker wereldburgerschap spraken met 25 docententeams over hun rol bij studiesucces. Hun bevindingen waren somber stemmend: ‘Als je aan docenten vraagt wat goed onderwijs is, lopen alle antwoorden uiteen. Ze leggen de verantwoordelijkheid voor goed onderwijs bij het management en bij de studenten, niet bij zichzelf.’

De deelnemende docenten bedankten de twee onderzoekers voor de gelegenheid die ze hadden gekregen om überhaupt een keer met collega’s over hun vak te praten. De ruimte voor reflectie leek geheel verdwenen, en de reden daarvoor was simpel: ‘Targets moeten worden gehaald en vergaderingen worden dan als eerste geschrapt.’ De beslissingen over het onderwijs worden genomen door bureaucraten, roosteraars en staffunctionarissen.

De prestatieafspraak dat tachtig procent van het docentenkorps in het hbo een universitaire mastergraad moet halen zet veel kwaad bloed. Gijsbert Brinkman, student fysiotherapie en lid van de medezeggenschapsraad van de Hogeschool Utrecht, uit zijn twijfels over de wenselijkheid van deze maatregel. ‘Blijkbaar is men nu van mening dat docenten met een master beter les geven. Ik denk dat dat niet altijd het geval is. Hier in Utrecht hadden we het voorbeeld van de docent bedrijfskunde Martin van Haastrecht: een ware held voor studenten, bijna verkozen tot docent van het jaar. Als specialist heeft hij echter geen MA, en dus krijgt hij ook geen verlenging van zijn tijdelijke contract.’

Willem-Jan van Gendt van de Juridische Hogeschool Tilburg geeft het voorbeeld van een docent bouwkunde: ‘Daar wil je als student iemand die daadwerkelijk in de bouw heeft gezeten en die weet waarover hij spreekt. Iemand die met zijn laarzen in de klei heeft gestaan.’

De regeldruk is toegenomen door nieuwe maatregelen, en vooral door strengere toepassing van de oude. ‘De regelneukers zijn met het Inholland-schandaal aan de haal gegaan’, stelt Tanja van Bergen. ‘Als een stoplicht verkeerd staat afgesteld, wordt dat in het hbo niet gerepareerd. Ze laten gewoon iedereen wachten.’

‘Er moet meer macht lager in de organisatie komen te liggen. De autonomie van de leraar wordt deels hersteld’

Alle vakken in het hbo moeten nu drie, vijf of acht Europese studiepunten waard zijn en een perfecte driedeling van theorie, vaardigheid en praktijk bezitten. Van Bergen: ‘Sommige vakken, bijvoorbeeld de journalistiek, hebben baat bij meer praktijkervaring. Maar dat kan niet, het vak moet zich aanpassen aan de regels. Je krijgt als docent een workshop van een middagje en moet het maar gaan doen.’

Toch is het relatief stil gebleven in de hogescholen. Zowel Meerman als Van Middelkoop wijst op het ontbreken van collectieve organen: ‘Vroeger had je de vakbond om dergelijke zaken openbaar te maken. Die vertegenwoordigt echter alleen de oudere docenten. Bij de laatste vakbondsvergadering was de gemiddelde leeftijd zestig.’

Daniël van Middelkoop sloot zich aan bij de beweging Rethink HvA en De Nieuwe Hogeschool, die geïnspireerd door de Maagdenhuisbezetting begin dit jaar de verzakelijking van het hoger onderwijs willen aanpakken. Toch heeft dit niet tot grote acties geleid. Hij wijt dit deels aan angst. ‘Eenmaal in het Maagdenhuis ga je toch denken, wie kunnen ons zien, hangen er camera’s? We gingen al snel naar een achterkamer, met de deuren dicht.’

‘Er is geen tegenspraakcultuur’, stelt Gijsbert Brinkman. ‘Niemand wil zijn nek uitsteken.’ Brinkman speelde een hoofdrol in de historische beslissing van de medezeggenschapsraad om de begroting van 2015 tot driemaal toe af te keuren. Na de stemming uitte een docent aan Brinkman zijn opluchting over het gebrek aan unanimiteit. ‘Dan kon hij ontkennen dat hij had voorgestemd.’

‘De regels en protocollen zijn op zichzelf niet het probleem, je moet alleen voortdurend kijken of ze bijdragen aan beter onderwijs.’ Jean Tillie, voorzitter van het domein maatschappij en recht van de Hogeschool van Amsterdam en bijzonder hoogleraar politicologie, rookt drie keer per dag een sigaar. Samen met vooral leerlingen staat hij dan buiten bij het gebouw. ‘Een nuttig ritueel’, vindt hij. ‘We kletsen vooral over Ajax maar ook over de opleiding. De meesten weten niet wie ik ben en geven ongezouten hun mening over hun opleiding.’

Vaak keert hij enthousiast terug naar zijn bureau twee etages hoger. ‘Het hbo fungeert als een geweldige emancipatiemachine, realiseer ik me elke keer. De diversiteit van de doelgroep is enorm, de honger naar kennis groot. Als ik op de universiteit een lezing geef over moslimradicalisme, zit er een hoopje witte academici in de zaal, hier bestaat het publiek uit 150 studenten, waarvan een deel zelf moslim is.’

Veel regels hebben volgens Tillie zeker een functie, mits ze geen dogma worden. Zo vindt hij het logisch dat hbo-docenten minstens een universitaire of hbo-master hebben gehaald. ‘Je wilt toch niet dat een middelbareschooldocent bij wijze van spreken alleen de middelbare school heeft gedaan? Leraren moeten hoger geschoold zijn dan het diploma waarvoor ze opleiden. Dat komt de kwaliteit van de lessen ten goede.’

De directies zouden veel doelstellingen ook los van de prestatieafspraken moeten nastreven, vindt Tillie. Neem de regel dat tentamens door minstens twee mensen moeten worden nagekeken. ‘Natuurlijk verhoogt dat de werkdruk, maar een dubbele check hoort gewoon bij de zorgvuldigheid waarop leerlingen recht hebben.’ Wat de laatste jaren fout gegaan is, meent Tillie, is dat op veel plekken de regels op de eerste plaats zijn gekomen. ‘Maar je kunt natuurlijk prima aan alle regels voldoen en tegelijk heel slecht onderwijs geven. Mijn focus ligt bij inhoudelijk goed onderwijs en goed praktijkgericht onderzoek, wat er is vastgelegd in prestatieafspraken komt op de tweede plaats.’

Meer autonomie voor de docent, minder nadruk op regels, de meeste bestuurders bewijzen lippendienst aan de eisen van de docenten. Huug de Deugd, sinds 2012 lid van het college van bestuur van Inholland, wil bijvoorbeeld graag overstappen van een ‘low trust’- naar een ‘high trust’-organisatie. Hij voegt wel toe: ‘Het is goed dat we even op scherp gezet zijn. Het waarborgt de kwaliteit van je instelling.’ Vijf jaar na het Inholland-debacle spreekt De Deugd van ‘verdiend vertrouwen’. Toch valt hij stil als hem wordt gevraagd welke regels er geschrapt kunnen worden. ‘Ik weet zo snel geen voorbeeld’, geeft hij ten slotte toe. ‘Ik wil me eigenlijk niet bezighouden met de hele tijd praten over regels. Ik word er niet door geïnspireerd.’

Gonny van Limpt, lid van de controlegroep aan Fontys Hogeschool Eindhoven, heeft op zichzelf ook weinig problemen met de prestatieafspraken. De manier waarop deze door verschillende instanties worden gecontroleerd kan echter volgens haar wel anders: ‘Er moeten wel vijf rapporten per jaar opgesteld worden waar grotendeels dezelfde vragen worden gesteld. Als bestuurder put dat je gewoon uit.’

Nagenoeg alle bestuurders erkennen dat de werkdruk voor docenten hoog is en dat regelgeving daar in veel gevallen aan bijdraagt. Maar werkdruk is vaak een gevolg van verminderde motivatie, vindt De Deugd. ‘Als je het druk hebt en je hebt het naar je zin, dan kan werkdruk toch ook prettig zijn?’

De Eindhovense docent Beatriz Roman roept in een pamflet dan ook op tot ‘ruimte voor vertrouwen’. Docenten die bij het opstellen en uitvoeren van regels betrokken zijn, hebben minder moeite met de regelzucht. De docenten zullen zelf echter ook vertrouwen moeten scheppen door van hun eilandjes af te komen en als beroepsgroep met elkaar in overleg te blijven.

Deze gedachte leeft ook bij bestuurders. De docenten moeten gezamenlijk meer zelf kunnen regelen, geeft Jean Tillie als oplossing. ‘Er moet meer macht lager in de organisatie komen te liggen. Op onze faculteit nemen sinds kort bij de opleiding culturele maatschappelijke vorming docenten in zelfsturende teams beslissingen over de inrichting van het studieprogramma. We willen af van de controledwang, de autonomie van de leraar wordt gedeeltelijk hersteld. Onze ervaring is dat de werkdruk zakt als mensen meer te zeggen hebben over hun eigen werk.’


Beeld: Volgens een enquête van de onderwijsvakbond AOB uit 2012 heeft de helft van de hbo-docenten ‘erg veel last’ van bureaucratie (Jiri Buller / HH)