Wederopbouw in Syrië

Humanitaire gijzelaars

In Syrië worden internationale hulporganisaties in hun werk beperkt door het gewelddadige staatsapparaat. Uit angst hun toegang te verliezen, compromitteren zij zich.

Suyuk, Syrië, 23 juni © Mutez Muhammed / Anadolu Agency / HH

‘Modern elegance and award-winning Syrianhospitality’ beloofde de site van het Four Seasons Hotel in Damascus bij een foto van ranke minaretten, historische gevels en flats in de verte. Een klik verder bleek dat voor een nacht in een eenpersoonskamer tussen de 370 en 615 euro moest worden neergeteld. Wie interesse had in de koninklijke of presidentiële suites kon zich telefonisch over de prijs laten voorlichten. Sinds kort is de site drastisch gewijzigd. ‘Thank you for your interest in Four Seasons Hotel Damascus. Please note that the Hotel is no longer managed by Four Seasons Hotels and Resorts.’ Het internationale moederbedrijf trekt zijn handen van de accommodatie in de Syrische hoofdstad af.

De nieuwe sancties die de VS in juni tegen zestien Syrische bedrijven en zakenlieden afkondigden, treffen ook de industrieel Samir Foz, een van de eigenaren van het Four Seasons Hotel. De tycoon heeft van oudsher nauwe banden met president Bashar al-Assad. ‘Samir Foz, zijn familie en zijn zakenimperium hebben de gruweldaden van het Syrische conflict gebruikt in een winstgevende onderneming’, zei Sigal Mandelker, de Amerikaanse ondersecretaris voor terrorisme en financiële inlichtingen. Volgens de VS ondersteunt de Syrische oligarch rechtstreeks het regime van Assad en bouwt op land dat is gestolen van gevluchte burgers. Ook gebruikte hij zijn winsten om gewelddadige pro-regeringsmilities op te zetten. Alle Amerikaanse activa van Foz worden bevroren en transacties met hem of zijn eigendommen zijn verboden. De EU kondigde al afgelopen januari sancties tegen Foz en zijn bedrijven aan. Daarmee staat ook het Four Seasons Hotel op de zwarte lijst.

De vijfsterrenaccommodatie is al jarenlang de thuisbasis van de Verenigde Naties. In augustus 2016 berichtte The Guardian dat de VN van 2014 tot 2015 een bedrag van 9,5 miljoen dollar voor het verblijf en andere diensten hadden neergeteld. Volgens de administratie van Unops, de operationele poot van de VN, bedroeg de rekening in 2018 ongeveer 7 miljoen dollar. Toen er de nodige kritiek kwam op de keuze voor een onderkomen dat het regime en zijn medestanders miljoenen oplevert, legde de woordvoerder van de VN, Stéphane Dujarric, uit dat de keuze om er buitenlandse staf te stationeren het gevolg was van ‘beperkte opties’. Het is een van de weinige plaatsen in Damascus die veilig is verklaard.

Critici noemen het exemplarisch voor de gang van zaken dat de Syrische autoriteiten de huisvesting van de internationale hulpverleners dicteren. Met regelmaat valt in gesprekken de aanduiding ‘gijzelaars’ als de positie van de buitenlandse humanitairen in Damascus ter sprake komt. VN-functionarissen redeneren op hun beurt dat gezien de complexe en vaak gevaarlijke context waarin ze hulp moeten bieden, het onvermijdelijk is dat ze moeten toegeven aan sommige eisen van de overheid.

Afgelopen vrijdag publiceerde Human Rights Watch een 91 pagina’s tellend rapport met de titel Rigging _the__ System: Government Policies Co-Opt Aid and Reconstruction Funding in_Syria. Het is gebaseerd op 33 interviews met hulpverleners, donoren, deskundigen en begunstigden, en op openbaar beschikbare informatie. De mensenrechtenorganisatie concludeert dat de Syrische regering een beleid en juridisch kader heeft ontwikkeld dat haar in staat stelt om hulp- en wederopbouwgelden te gebruiken om gruweldaden te financieren, en degenen die als tegenstanders worden beschouwd te straffen en degenen die loyaal zijn te belonen.

Het systeem voor het verlenen van humanitaire hulp is opgetuigd om te garanderen dat de eigen belangen prevaleren boven die van de bevolking. Beperking van toegang tot mensen in nood, het selectief toestaan van projecten en het verplichten van samenwerking met door de regering goedgekeurde organisaties zorgen ervoor dat de humanitaire operaties centraal worden overgeheveld via en ten gunste van een gewelddadig staatsapparaat. Uit angst de toegang te verliezen, geven organisaties toe aan de eisen van de regering en compromitteren zo hun vermogen de bevolking bij te staan met inachtneming van mensenrechten, concludeert hrw. Naarmate het aantal internationale humanitaire organisaties dat hun operaties naar Damascus wil verplaatsen toeneemt, wordt het risico op een slippery slope steeds groter.

‘Gijzelaars, dat is inderdaad de status quo’, zegt ook Kenneth Roth, de directeur van Human Rights Watch na afloop van de presentatie van Rigging the System aan de telefoon. ‘De regering zit op de stoel van de bestuurder en via een verdeel-en-heersbeleid worden internationale organisaties tegen elkaar uitgespeeld.’

In de oorlog, die zijn negende jaar is ingegaan, zijn naar schatting 400.000 mensen gedood en meer dan een miljoen gewond geraakt. De helft van de 23 miljoen inwoners is ontheemd; zo’n 5 miljoen mensen vluchtten het land uit en verblijven voor het merendeel in de buurlanden. Grote delen van Syrië zijn volledig verwoest.

‘Dient de reconstructie voor het lenigen van noden of voor een repressie-machinerie?’

Dat de regering-Assad de militaire strijd mede met steun van Rusland, Iran en Hezbollah heeft gewonnen is zo onderhand een fait accompli. Met uitzondering van de provincie Idlib en aangrenzend gebied waar nog altijd gevechten en zware bombardementen plaatsvinden, komt het land daarmee in een fase die als low intensity conflict of post-conflict wordt aangeduid. De monumentale taak van de wederopbouw ligt in het verschiet. De Syrische regering is al begonnen met de lobby voor reconstructie en ook in kringen van de hulpindustrie wordt er gepolst voor nieuwe financiering. Formeel houden de EU en de VS nog de hand op de knip, maar de noden zijn immens.

hrw waarschuwt dat organisaties en bedrijven bij wederopbouw ook te maken zullen krijgen met de beperkte toegang tot projectgebieden en de vereiste om samen te werken met personen of organisaties die betrokken zijn bij misbruik. Ze worden bovendien geconfronteerd met wetten ten aanzien van stadsplanning en investeringen die de regering enorme macht geven om eigendommen te confisqueren en te slopen zonder een eerlijk proces of compensatie. Ook aan het herstel van de infrastructuur van overheidsinstanties zelf kleven risico’s.

Het rapport verschijnt op een belangrijk moment, benadrukt Roth. ‘Wederopbouw is big business, maar veel bedrijven zijn boezemvrienden van de regering. En wederopbouw van wat? Wat als dat ook gaat om gevangenissen, faciliteiten van politie- en veiligheidsdiensten of gerechtshoven? Dient de reconstructie voor het lenigen van noden of voor een machinerie van repressie?’ hrw steunt het verstrekken van financiering voor wederopbouw en van humanitaire hulp aan heel Syrië, maar er kan meer gedaan worden om ervoor te zorgen dat het werk niet bijdraagt aan mensenrechtenschendingen.

De organisatie bepleit het opzetten van een ‘clearing-house-mechanisme’ en van een consortium voor humanitaire hulp, zodat internationale organisaties gezamenlijk optrekken, dezelfde criteria hanteren en terugval in normen voorkomen bij hun samenwerking met de regering. En blijkt er een risico te bestaan dat operaties bijdragen aan schendingen van mensenrechten, dan moeten ze stopgezet worden. ‘Ergens moet er een rode lijn zijn’, zegt Roth.

Het rapport legt talloze details bloot van een verontrustende modus operandi waar ook andere deskundigen de afgelopen jaren al voor waarschuwden. De overheid eist dat alle internationale organisaties samenwerken met lokale organisaties, die zijn doorgelicht door de inlichtingendiensten en vooraf goedgekeurd door de autoriteiten, of met relevante ministeries. Van de dertien humanitaire organisaties waarmee Human Rights Watch sprak, zijn er twaalf partner van de Syrisch-Arabische Rode Halve Maan (Sarc) of van de Syrië Trust for Development (Syria Trust). Al werken er ook toegewijde hulpverleners, Sarc is nauw verbonden met de overheid en heeft sterke relaties met de Syrische veiligheidsdiensten. De Syria Trust is opgericht door de first lady Asma al-Assad. Zij staat op de sanctielijst van de VS en de EU.

Onder de nationale ngo’s waarmee buitenlandse organisaties moeten werken bevinden zich ook bedrijven die zich vermommen als goed doel. Zoals al-Bustan, dat eigendom is van Rami Makhlouf, neef van president Assad en een van de rijkste mannen van Syrië. Het fungeerde onder andere als partner van Unicef. Makhlouf is sponsor van gewelddadige milities. Zowel hij als al-Bustan staat op de sanctielijst van de EU en de VS. De VN en andere internationale organisaties sloten ook contracten met beveiligingsbedrijven en het telecommunicatiebedrijf Syriatel van Makhlouf. Ook de bouw-, olie- en energiesector zijn in handen van monopolies die dicht bij de regering van Al-Assad staan. Verschillende van hen behoren tot de personae non gratae in de VS en de EU. De VN zijn niet gebonden aan sancties die de lidstaten opleggen. In de dagelijkse praktijk blijkt bovendien dat dankzij een ondoorzichtige keten van uitbestedingen en het gebruik van frontorganisaties opdrachten toch terecht komen bij bedrijven die banden met het regime onderhouden.

De VN-missie in Syrië is de duurste van de afgelopen decennia. Tussen 2012 en 2016 ging het om ruim vijf miljard dollar. Syrische ngo’s die werken in gebieden die niet onder controle van de regering van Assad vallen, ontvangen een minimaal deel van deze internationale hulpgelden. Het gaat om kleinere aantallen inwoners, maar dan nog staan de bedragen in geen verhouding tot de noden. Via Damascus komt er nauwelijks hulp bij deze meest kwetsbaren terecht.

Volgens Dr. Reinoud Leenders, als expert internationale politiek en Midden-Oosten verbonden aan de afdeling War Studies van het King’s College in Londen, heeft het regime zijn positie als ‘gijzelnemer’ ook te danken aan het gebruik en de manipulatie van het principe van de soevereine staat. In Resolutie 46/182 van de Algemene Vergadering van de VN is vastgelegd dat voor het verlenen van humanitaire hulp de toestemming van het getroffen land nodig is en dat dit ook de primaire rol heeft bij de aanvang, organisatie, coördinatie en uitvoering van de humanitaire hulp op zijn grondgebied.

Toen het VN-bureau voor de coördinatie van humanitaire zaken (ocha) in 2012 besloot hulp te bieden aan Syrië beriep de regering-Assad zich op deze resolutie en stond erop dat ocha een kantoor in Damascus opende. De eis werd zonder voorwaarden ingewilligd. ‘De soevereine staat is de favoriete partner van de VN. Dat is een ingesleten patroon waarover niet onderhandeld wordt’, aldus Leenders. Met een collega schrijft hij in het blad Political Science Quarterly van 2018 hoe het Syrische regime als een spin-off van het principe van de soevereiniteit zijn bestaan met succes heeft ‘vastgelijmd’ aan dat van de Syrische staat. In deze optiek zou elk scenario van regime change waarschijnlijk een totale ontbinding van de Syrische staat veroorzaken. Vooral sinds de opkomst van IS kon het regime deze opvatting gebruiken om de internationale druk om af te treden tegen te houden.

Ook Leenders stelt dat het regime het systeem om internationale hulp te controleren en misbruiken heeft geperfectioneerd. Hij vindt het zaak in de relatie met de autoriteiten strategisch te werk te gaan. Hij ziet liever kleinschalige projecten die verder worden uitgebouwd als het goed gaat en meer hulp naar gebieden waar het bewind niet de dienst uitmaakt. ‘Dat vereist een beleid van moed van de donoren.’

Help ons groene.nl te vernieuwen.

Doe mee aan onze enquête

Het invullen neemt zo’n 5 minuten in beslag. U kunt niets winnen, maar wij zijn u zeer erkentelijk als u meedoet aan de enquête.