De crisis rondom het Amsterdams Financieel Systeem

Iedere ambtenaar z’n eigen administratie

Met één druk op de knop zou het Amsterdamse stadsbestuur inzicht krijgen in de versnipperde financiële administratie van de stad. Maar het nieuwe ICT-systeem is een dure flop gebleken. Waarschuwingen werden in de wind geslagen.

Medium ict4

In de Amsterdamse Australiëhaven is het Afval Energie Bedrijf gevestigd, een grijze kolos met twee enorme witte schoorstenen. De fabriek staat op een kaal, grauw industrieel terrein, ver verwijderd van de vertrouwde drukte rond de Amsterdamse grachten en stadsparken. Toch is de stad trots op het afvalbedrijf. Het wint warmte uit afval, groen gas uit overgebleven rioolslib en bouwde onlangs nog een tweede ketel, met het hoogste rendement ter wereld.

De afvalfabriek van de toekomst bezorgt het gemeentebestuur op 31 maart een onaangename verrassing. Het bedrijf dat voor 140 miljoen euro in de boeken staat, blijkt eigenlijk maar 75 miljoen euro waard. Het jaarlijks te verwachten dividend dat de gemeente Amsterdam als enige aandeelhouder kan ontvangen is niet de voorspelde zestien tot negentien miljoen euro, maar vijf miljoen.

Het is een financiële surprise in een lange stoet van tegenvallers waarmee Amsterdam de laatste jaren is geconfronteerd: van de blunder waardoor tienduizend Amsterdammers plotseling duizenden euro’s op hun rekening gestort kregen tot factuurfraude door onder meer een stagiair ter waarde van 186.000 euro.

De Amsterdamse financiën zijn een ramp. De Amsterdamse bureaucratie is al jaren een lappendeken van elkaar bestrijdende vorstendommen, jaloerse directeuren van ambtelijke organisaties en eigenwijze stadsdelen. Bestuurlijke diensten – van de dienst metro, verantwoordelijk voor de Noord-Zuidlijn, tot de dienst verantwoordelijk voor de plantsoenen – krijgen jaarlijks een zak geld, vervolgens is het voor de ‘centrale stad’ een raadsel waaraan ze het uitgeven.

In een verwoede poging om te achterhalen waar de financiële problemen vandaan komen, startte de gemeenteraad dit voorjaar een ‘raadsenquête’ waarin voormalige bestuurders, onder wie minister Asscher, onder ede gehoord zullen worden. Het is het zoveelste hoofdstuk van een tientallen jaren durend getouwtrek tussen het centrale stadsbestuur en de rest van de stadsbureaucratie. Cruciaal in die strijd is het plan om via een splinternieuw ict-systeem een einde te maken aan de financiële zelfbeschikking van diensten en stadsdelen. Met ‘één druk op de knop’ zou het stadsbestuur vanaf 2015 inzicht krijgen in de verborgen geldpotjes van de ambtenaren. Dat plan is een totale mislukking geworden, zo blijkt uit een reconstructie door De Onderzoeksredactie.

We benaderden tientallen (voormalige) ambtenaren en externe adviseurs voor toelichting en wederhoor. Slechts enkelen wilden met ons praten, en dan alleen op basis van volledige anonimiteit. Het is een rode draad in ons verhaal: er heerst over de gemeentefinanciën een totaal gebrek aan transparantie. Tijdens de invoering van het ambitieuze ict-systeem hielden ambtenaren cruciale informatie achter voor de gemeenteraad. Intussen bouwden duur betaalde externen het ict-systeem. Dat kost nu al miljoenen meer dan begroot, de jaarlijkse beheerkosten komen twee miljoen euro hoger uit dan gedacht en de decentrale kosten kunnen nog oplopen tot 25 miljoen euro, maar daar heeft niemand voldoende zicht op. Het systeem werkt alleen maar omdat het overeind gehouden wordt door een crisisteam.

Wethouder Lodewijk Asscher had er het volste vertrouwen in. ‘Als het Amsterdams Financieel Systeem (afs) geïmplementeerd is, zal met één druk op de knop te zien zijn wat er wordt uitgegeven’, zei hij eind 2010 in de gemeenteraad.

Het afs is niet zomaar een programma. Het systeem moet met een centrale boekhouding een einde maken aan de wijdvertakte en ondoorgrondelijke financiële deeladministraties en daarmee inzicht geven in de Amsterdamse financiën. Tot grote frustratie van de gemeenteraad en wethouders worden de miljoen facturen die de stad jaarlijks te verwerken heeft namelijk door elke budgethouder op zijn eigen manier geadministreerd. Een betrouwbaar overzicht over de miljarden euro’s die door de stad stromen is er niet.

In 2007 vroeg het stadsbestuur de directie financiën om een nieuw systeem, en de directeur financiën besteedde in 2009 de bouw uit aan softwarebedrijf Capgemini. Uit documenten in handen van De Onderzoeksredactie blijkt dat de stad aanvankelijk een aanbesteding organiseerde voor twee pakketten: een voor de diensten en een voor de stadsdelen. Maar Capgemini had er zo veel vertrouwen in dat het de stad één systeem aanbood. Met één uniform en transparant boekhoudsysteem ging een lang gekoesterde droom van college en raad in vervulling. ‘Dat we het nu niet al hebben, is moeilijk te geloven’, zei Asscher tijdens een raadsvergadering in 2012.

In de voorafgaande maanden hadden vijf diensten en een stadsdeel al proefgedraaid en nu was het aan de raad om een _go/no go-_besluit te nemen en elf miljoen euro beschikbaar te stellen. Hoewel, elf miljoen? De kosten voor de invoering door de diensten en stadsdelen zelf zijn niet meegenomen in de begroting. ‘Halen we ons nu niet heel veel ellende op de hals door nu zo’n open afspraak te maken?’ vroeg Werner Toonk, raadslid van de vvd en in het dagelijks leven ict-consultant, aan Asscher. Het centrale stadsbestuur had namelijk geen idee hoeveel de stadsdelen en diensten kwijt zouden zijn aan de invoering van het systeem.

De vraag ‘wat is uw meest positieve ervaring met het AFS?’ beantwoordden ambtenaren met: ‘Die is er niet’, ‘het afsluiten’

En er zat nóg een addertje onder het gras. Als Amsterdam zou stoppen met het afs, moest de gemeente leverancier Capgemini alsnog 2,4 miljoen euro betalen voor de afgesproken licenties. ‘Ik vraag me af of we nog wel een keuze hebben?’ zei Toonk in hetzelfde debat. Hij sloeg de spijker op zijn kop. ‘Het was een virtuele discussie’, vertelt een betrokken ambtenaar ons achteraf . ‘Het gebeurt in de praktijk nooit dat de raad in zo’n geval tegen stemt.’ De keuze was al gemaakt toen Capgemini de aanbesteding in 2009 won.

De raad ging akkoord. De leden zouden op de hoogte worden gehouden omdat het afs valt onder de regeling ‘risicovolle projecten’, ingesteld na de blamage met de Noord-Zuidlijn. De ambtenaren van financiën zouden twee keer per jaar over de voortgang en de risico’s rapporteren aan een speciaal team dat hiervan een verslag maakte en naar het gemeentelijk managementteam en de wethouder stuurde. Allebei zouden ze zo toezicht houden op de risicovolle projecten en aan de bel trekken als het mis zou gaan.

Topambtenaar Vincent van Woerkom van financiën was verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het nieuwe systeem en hij was ook lid van het toezichthoudend gemeentelijk managementteam. Van scherp en onafhankelijk toezicht kon dus nauwelijks sprake zijn.

Vanaf 2012 gingen de diensten en afdelingen één voor één over naar het nieuwe financiële systeem. Dat proces duurde drie jaar. In 2015 moesten alle diensten, stadsdelen en afdelingen op het afs draaien.

Tegelijk met de invoering van het afs trok de stad externe ict-experts aan voor het beheer. Dit ondanks het nadrukkelijk advies van de gemeentelijke auditdienst dat ‘een stevige en kritische eigen beheerorganisatie essentieel is als tegenwicht voor de externe bemensing van het programma’.

De stad is niet uniek hierin. In het hele land besteden overheden grootschalige ict-projecten vaak uit aan experts van grote ict-consultancybedrijven, zo schreef De Onderzoeksredactie op 11 februari in een artikel over het falen van grootschalige ict-projecten bij het Rijk. Ze leggen niet alleen de uitvoering maar ook de regie over dergelijke projecten maar al te graag in handen van externe experts. Doordat private bedrijven zelf aan het roer staan van grote ict-overheidsprojecten kunnen ze de eigen kas spekken en dijen de projectkosten vaak uit. Bovendien leidt dit tot zeer gebrekkige consistentie in het systeembeheer. Want wanneer de tijdelijke krachten vertrekken, verdwijnen ook de kennis en expertise over een project.

Uniek is wel dat de Amsterdamse ict net zo versnipperd was als de gemeentelijke financiën. In de stad draaiden meer dan veertigduizend softwareprogramma’s en vijfduizend applicaties. Het was op een gegeven moment zo’n warboel dat Asschers collega, ict-wethouder Eric Wiebes, in 2011 de dienst ict onder verzwaard toezicht stelde.

De eerste problemen met het afs kwamen in 2013 aan het licht. Negentien van de 31 diensten en stadsdelen waren inmiddels overgestapt op het afs. Uit een interne evaluatie die wij via de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in handen kregen, blijkt dat ambtenaren destijds bijzonder ontevreden waren. ‘Wat is uw meest positieve ervaring met het afs?’ beantwoordden ze met: ‘Die is er niet’, ‘geen’ en ‘het afsluiten’. De beloftes van de projectmanager in 2012 over ‘uitgebreide ondersteuning van het afs door een programma met trainingen, opleidingen en een uitgebreid communicatieoffensief’ hebben niet geholpen. Per afdeling was een ‘kerngebruiker’ aangesteld die met behulp van een extra cursus de rest van de afdeling moest instrueren en helpen. Op de vraag ‘hoe beoordeelt u de ondersteuning van uw kerngebruiker’ antwoordde iemand: ‘Ik ben zelf de kerngebruiker en tast regelmatig volledig in het duister.’

Het afs diende een einde te maken aan de veelvoud aan boekhoudingen en vroeg dus om een compleet ander werkproces – in feite moest het systeem het voor ambtenaren onmogelijk maken om de financiën naar eigen inzicht in te delen. In de evaluatie merkte een ondervraagde dan ook beteuterd op dat ‘een deel van de decentrale zeggenschap afneemt’.

Medium ict2
Om te verhullen dat het systeem is mislukt, wordt een nieuw project gestart met hetzelfde doel, maar met een nieuwe naam

Tegen het advies van de eigen auditdienst in besteedde Amsterdam het beheer van het systeem uit aan externe ict-techneuten die slechts een programma kwamen installeren. Bovendien werd het afs zonder grondige begeleiding bij de ambtenaren in hun schoot geworpen, zo blijkt uit de interne evaluatie. ‘Binnen de dienst heeft men er nog het beste van proberen te maken, maar ondersteuning vanuit het stadhuis was erbarmelijk.’

Het gevolg was dat de ambtenaren de nog resterende ‘decentrale zeggenschap’ ten volle benutten en zoveel mogelijk op de oude voet verder gingen. Zodra het afs op de computers van hun afdeling verscheen, draaiden ze het wel, maar ze gaven hun oude boekhoudmethodes niet op.

Het bestuur was hier al voor gewaarschuwd. In december 2010 had Hans Wanders, cio van Randstad, het stadsbestuur verteld over de invoering van de voorloper van het afs bij de uitzendorganisatie. ‘Bij Randstad moesten alle internationale afdelingen overgaan op de voorloper van het afs-programma zonder duidelijke instructies over de vormgeving van de administratie’, zei hij. ‘Het gevolg was een groot aantal verschillend ingerichte administraties, zodat er niets werd bereikt.’

In een gemeenteraadsvergadering kort daarna had gemeenteraadslid Boris Klatser aan Asscher gevraagd of hij zich bewust was van deze valkuil. ‘Bij Randstad heeft het ontbreken daarvan geleid tot het handmatig moeten consolideren van rekeningen. (…) Welke maatregelen neemt Amsterdam zodat er geen grote ict-investering wordt gedaan waar de stad niets mee opschiet?’ Asscher schoof het antwoord voor zich uit.

Ondanks de waarschuwing van de Randstad-baas ‘is ervoor gekozen om, niet expliciet, de afdelingen de ruimte te geven om binnen het afs hun administratie op de eigen manier te blijven doen’, vertelt een betrokken ambtenaar die alleen volledig anoniem met ons wil praten. ‘Dus tientallen afdelingen en één financieel systeem, maar nog wel met tientallen administraties.’

Terwijl diensten en stadsdelen een voor een op het afs overstapten, startte de directie financiën in het najaar van 2013 alweer een volgend project: het afs 2.0. Dit ‘nieuwe’ project had precies hetzelfde doel als afs 1.0: ‘Eén uniforme, eenduidige en transparante financiële administratie.’ Anders dan 1.0 moest dit project aansluiten op de nieuwe organisatievorm die het stadsbestuur in 2015 zou inzetten. Diensten en stadsdelen zouden worden opgeheven en worden omgevormd tot ‘clusters’ en ‘resultaatverantwoordelijke eenheden’. Het is een veelvoorkomende tactiek: om te verhullen dat het systeem is mislukt, wordt een nieuw project gestart met hetzelfde doel, maar met een nieuwe naam. En met een nieuwe begroting en planning.

Maar kort daarna, in mei 2014, stopten de ambtenaren alweer met het ontwikkelen van het afs 2.0. Ze wilden zich focussen op de afronding van het lopende project. Ze informeerden de gemeenteraad hier niet over, die er in juni van dat jaar nog vijf miljoen euro voor zou reserveren. Ondertussen bleef het afs-team gewoon het afs 1.0 over de diensten uitrollen alsof de komende reorganisatie niets zou veranderen. Ze voerden een financieel systeem in voor diensten en stadsdelen die vanaf 2015 niet meer zouden bestaan.

Waarschuwingen hierover werden genegeerd, zo blijkt uit ons onderzoek. ‘Ik zag het fout gaan’, vertelt een betrokkene. ‘Ik heb het geprobeerd te doorbreken. Dat is niet gelukt.’ Het financiële systeem stevende af op een ramp zonder dat de gemeenteraad en de wethouder op de hoogte waren. De voortgangsrapportages repten er met geen woord over.

Toen barstte de bom. In de zomer van 2014 werd de verantwoordelijke topambtenaar Van Woerkom na een conflict met de gemeentesecretaris uit zijn functie bij financiën ontheven en benoemd als directeur bijzondere projecten om aan een nieuwe zeesluis te werken. De rest van het gemeentelijk managementteam besloot schoon schip te maken en zei het gevoel te hebben dat ‘de risicorapportages niet overeen kwamen met de werkelijkheid.’ Ze vroegen een onderzoek aan. Daaruit bleek dat het afs niet aansloot op de nieuwe gemeentestructuur.

‘De miljoenenoverschrijdingen vliegen me om de oren en de raad wist van niets,’ zei vvd-gemeenteraadslid Marianne Poot op 20 november in een zijzaaltje van het gemeentehuis, waar de raadscommissie financiën debatteerde over het afs. Een paar weken later moesten alle Amsterdamse financiën op het nieuwe programma draaien. Maar het is crisis. Udo Kock, de kersverse wethouder van Financiën, begrijpt de verbazing: ‘Die had ik ook toen ik dit laatje opentrok.’

Crisisteams moeten facturen voor nieuwe afdelingen handmatig registreren onder de naam van opgeheven diensten

Kock zat toen pas een paar maanden op deze functie. Hij was permanent vertegenwoordiger van het imf toen hij in juni 2014 vanuit de Palestijnse gebieden werd ingevlogen om als wethouder te dienen. Als we hem spreken staat in zijn nog kale werkkamer alleen een Amsterdammertje. ‘Verder moet ik het nog inrichten’, zegt hij verontschuldigend. De problemen met het afs overvielen hem. ‘Half augustus las ik nog “het loopt lekker”. Dat geloofde ik wel.’

Niets bleek minder waar toen de gemeenteraad en de wethouder in oktober het alarmerende rapport aangevraagd door het gemeentelijk managementteam lazen. In plaats van elf miljoen euro betaalde Amsterdam al meer dan dertien miljoen euro aan het afs 1.0. Met de doorontwikkeling, het afs 2.0, zou het minimaal achttien miljoen euro gaan kosten. De jaarlijkse beheerkosten zouden niet 3,5 miljoen maar 5,5 miljoen euro bedragen. Bovendien had het bestuur nog steeds geen idee hoeveel de diensten en stadsdelen zelf kwijt zouden zijn aan de invoering van het afs – want ironisch genoeg was er niet één boekhouding voor de stad waarin dat terug te vinden zou zijn. De schattingen lopen volgens verschillende betrokkenen uiteen van twaalf tot 25 miljoen euro.

De problemen met het afs stonden bovendien niet op zich. De hele afdeling financiën functioneert niet naar behoren, bleek toen consultancybureau pwc op verzoek van de wethouder een quick scan deed.

De consultants schreven in november 2014: ‘Er heerst binnen Financiën een cultuur waarin afspraken niet leidend zijn en waarin er niet of nauwelijks consequenties zijn bij het niet nakomen van afspraken.’ De ambtenaren werken met verouderde systemen, schreef pwc: ‘De IT-ondersteuning is niet toereikend. Er wordt gewerkt met een verouderde versie van Microsoft Office.’ Het programma waar de boekhouding in verwerkt werd – Microsoft Excel – bleken de ambtenaren niet machtig. ‘De look and feel is niet consistent en niet professioneel. Er wordt geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om delen van de boekhoudposten te beveiligen, gestelde controlevragen zijn niet geautomatiseerd en er is ruimte voor interpretatie.’

De betrouwbaarheid van de Amsterdamse jaarrekening viel dan ook te betwijfelen. Volgens de accountant was de jaarrekening een ‘optelsom’ van de individuele dienstrekeningen. ‘Bij een aantal diensten was de 1e versie van de jaarrekening onder de maat, er was geen toereikend jaarrekeningdossier aanwezig, en diverse extra controlewerkzaamheden waren noodzakelijk’, schreven ze in 2014. ‘Hiermee stellen wij vast dat de basis nog niet op orde is, de inrichting van de administraties te weinig ondersteunend is en routines ontbreken.’

Over de Dienst Infrastructuur en Vervoer schreef de accountant: ‘ De opbrengsten van de parkeerautomaten in de parkeergarages bestaan uit contant geld, pinbetalingen en creditcardbetalingen. De administratie is dusdanig ingericht dat via tussenrekeningen de geld- en opbrengststromen gematched kunnen worden. Het was in 2013 wederom niet mogelijk om deze aansluiting te maken.’

Het afs moest een einde maken aan deze wanorde maar wordt in plaats daarvan sinds 1 januari door crisisteams van accountants overeind gehouden. Ze verwerken facturen voor afdelingen die per 1 januari als gevolg van de reorganisatie zijn ontstaan. Ze moeten deze in het afs 1.0 uitbetalen en handmatig registreren onder de naam van oude, opgeheven diensten. Dit gaat volgens ingewijden nog zeker de rest van het jaar 2015 zo door. ‘Als we dat niet hadden gedaan, dan was alles helemaal vastgelopen’, vertelt een betrokken ambtenaar. Rechts van de lift op de vijfde verdieping van het gemeentehuis zit een permanent team klaar om de ambtenaren te ondersteunen met het systeem. De muren hangen vol met ingewikkelde organisatiekaarten en tabellen.

Amsterdam heeft niet alleen geen overzicht over haar financiën. De stad startte vorig jaar een project om haar eigen personeel in kaart te brengen omdat ‘we geen totaaloverzicht hebben van alle medewerkers’, zo vermeldde de website. Het maken van een betrouwbaar overzicht van ‘de aanwezige ict-componenten is niet mogelijk’ en zelfs een lijst van de ict-aanbestedingen die Amsterdam doet, ontbreekt. Elke ochtend kijkt een ambtenaar van de centrale afdeling inkoop naar de website aanbestedingskalender.nl, die alle Nederlandse openbare aanbestedingen publiceert, om te zien of de stad een aanbesteding heeft gedaan. De 59 openbare Europese aanbestedingen die Amsterdam sinds 2009 op het gebied van ict deed, kan hij namelijk niet terugvinden in de eigen administratie. Over de ict-aanbestedingen onder de openbare aanbestedingsgrens kan de gemeente al helemaal niets zeggen. Die kan ze niet terugvinden in haar boekhoudingen en ze staan evenmin op de landelijke aanbestedingskalender.

Het afs wordt inmiddels verder ontwikkeld onder de nieuwe naam: Doorontwikkeling Financiële Administratie. Volgens de huidige externe programmamanagers zou de naam afs 2.0 ‘suggereren dat er vooral een technisch- en systeemvraagstuk ligt. Het gaat echter om uniformering, standaardisering, (toezien op) naleving en het uiteindelijk neerzetten van een door één systeem ondersteunde financiële administratie’, precies wat de raad en wethouders in 2009 al hadden gevraagd. Waarom dit geldt als een ‘doorontwikkeling’ is onduidelijk.

Na maanden onderzoek moeten we concluderen dat het stadsbestuur zijn eigen ruiten heeft ingegooid. Het heeft geprobeerd de versnippering in de ambtelijke organisatie op te lossen met een centraal financieel ict-systeem, beheerd door voornamelijk externe medewerkers. In plaats van de regie in de (centrale) hand te nemen, heeft Amsterdam die juist uit handen gegeven. Een belangrijk deel van de mensen bij het afs komt van buiten, net als bij de Dienst ict, en zij bezetten daar veel sleutelposities. Externen blijven veel langer dan gedacht en dit kost miljoenen extra. In 2014 was de gemeente alleen al met het afs honderdduizenden euro’s meer kwijt aan externen dan ze had begroot en in 2013 lagen de kosten bij de Dienst ict voor de externe inhuur meer dan zes miljoen euro hoger dan gepland.

De gevolgen zijn ernaar. Sinds de gemeentelijke reorganisatie zijn er van de 25 benodigde teamleiders slechts twaalf gevonden. Op de belangrijkste posities zijn inmiddels externen ingehuurd, de overige functies staan nog open. ‘Niemand heeft zicht op het budget’, vertelt een ingewijde. Geen afdeling weet – inmiddels bijna halverwege het jaar – of ze kostendekkend is, omdat er nog steeds geen budget is vastgesteld. Of nu weer een blik externen wordt opengetrokken is nog de vraag. Tot nu toe tasten de ambtenaren in het duister.

De versnipperde financiën zijn slechts een symptoom van een groter bestuurlijk probleem: Amsterdam functioneert als een eilandenrijk. Een ict-programma zou volgens het stadsbestuur de oplossing moeten bieden voor de financiële chaos, maar het ontaardde in een ict-flop. Het is naïef om te denken dat een ict-systeem de gewenste centralisering zou kunnen afdwingen. Ondertussen is de hoofdstedelijke administratie nog steeds een bende en krijgt Amsterdam, net als de andere Nederlandse gemeenten, steeds meer verantwoordelijkheden toebedeeld van het rijk. De controlerende functie van de raad is verworden tot een bestuurlijke versie van het gokspel balletje-balletje: leden mogen af en toe raden onder welke begroting een miljoenentekort schuil gaat. Meestal hebben ze het mis.


Met dank aan Reinier Bijman

Dit artikel kwam mede tot stand dankzij steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten