Balkenendenorm voor topinkomens zorgt voor opdrijvend effect

‘Iedereen rent naar de max’

Dankzij de ‘Balkenendenorm’ liepen inkomens van topmanagers de afgelopen tien jaar keurig in de pas. Maar subtopinkomens stegen in deze periode juist bovenmatig, blijkt uit onderzoek van De Groene Amsterdammer. Beloningsdeskundigen zien een verband.

Medium groene balkenendenorm

‘Het is natuurlijk knots dat de directeur van een Amsterdamse woningbouwvereniging net zo veel verdient als Jan Peter Balkenende, de baas van de BV Nederland.’ Minister Aart-Jan de Geus nam in 2003 geen blad voor de mond toen hij het onderzoek van het toenmalige weekblad Intermediair naar topinkomens in de overheids- en non-profitsector onder de loep nam. ‘Van mij mag er best een lol-aftrek zijn’, meende de minister. ‘Als je voor de gemeenschap werkt, geeft dat extra bevrediging.’

Die ‘lol-aftrek’ kwam er, in de vorm van wetgeving – de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt, 2006), de Wet normering topinkomens (wnt, 2013) en tal van andere al dan niet vrijwillige regelingen, in de volksmond allemaal op een hoop geveegd onder de titel ‘Balkenendenorm’. Het salarismaximum voor (semi-)publieke topbestuurders werd aanvankelijk op 222.000 euro gesteld, later op 178.000 – een ministerssalaris.

De wnt werd eind vorig jaar uitermate positief geëvalueerd. De wet is doeltreffend ‘in het tegengaan van bovenmatige bezoldigingen in de publieke en semi-publieke sector’, concludeerde minister Plasterk van Binnenlandse Zaken. Slechts vijf overtredingen werden geconstateerd, en nauwelijks negatieve effecten.

Alleen maar goed nieuws dus? Nou, niet helemaal. De wnt en voorganger Wopt hebben een sterk opdrijvend effect gehad op de salarissen tussen de 100.000 en 178.000 euro, van de topmanagers die nog niet aan de Balkenendenorm zaten. Deze groep zag in de afgelopen tien jaar het salaris gemiddeld met 31 procent stijgen, zo blijkt uit onderzoek van De Groene Amsterdammer.

Ter vergelijking: de gewone ambtenarenlonen stegen in dezelfde periode slechts met zestien procent, het premierssalaris ging in tien jaar maar met acht procent omhoog.

Voor dit onderzoek namen we de lijst van een kleine tweehonderd topfuncties van het Intermediair-onderzoek uit 2004 als uitgangspunt en onderzochten we wat deze functionarissen of hun opvolgers nu verdienen. De echte topinkomens lopen inderdaad keurig in de pas, blijkt uit deze vergelijking. Deze inkomens stegen niet of nauwelijks: gemiddeld vier procent. Maar bij de subtoppers, vaak directeuren en bestuurders van wat kleinere organisaties, lijken soms alle financiële remmen los.

Neem bijvoorbeeld Nico Nieman, de in 2015 gepensioneerde directeur van Woningstichting Eigen Haard. Hij ging er ten opzichte van zijn voorganger Jan Bolhoeve met 66 procent op vooruit: van 176.000 euro in 2004 naar 293.000 euro in 2014. Ook universiteitsbestuurders zijn er in een decennium flink op vooruit gegaan: kreeg de bestuursvoorzitter van de Rijksuniversiteit Groningen in 2004 nog ‘slechts’ 143.000 euro, in 2014 ontving Sibrand Poppema 229.000 euro, een stijging van 58 procent. Radboud Universiteit-voorzitter Gerard Meijer doet het in absolute termen nog ietsje beter, hij kostte de Nijmeegse universiteit 230.471 euro.

Directeur Gert van der Pluijm van stichting Raffy, een woonzorgcentrum voor Molukse en Indische ouderen, wist ten opzichte van 2004 zijn bezoldiging van 73.000 euro bijna te verdubbelen, tot 134.000 euro. Nog ruim onder de norm, maar wel een enorme sprong. Van der Pluijm laat desgevraagd weten dat Raffy sinds 1998, toen hij er kwam werken, vier keer zo groot is geworden en dat het initiatief van zijn loonsverhoging van zijn bestuur kwam: ‘Zij vonden dat mijn beloning scheefliep met die van andere zorgbestuurders in onze regio, en dat hebben ze rechtgetrokken.’

Hoe is de grote salarisstijging van de subtoppers te verklaren? Het voorbeeld van Van der Pluijm laat een algemene tendens zien: besturen kijken bij het bepalen van hun beloningsbeleid naar elkaar. De openbaarmaking van de topinkomens en de openbare normen hebben dat een stuk makkelijker gemaakt. Beloningsdeskundigen concluderen dan ook dat de Balkenendenorm voor directeuren en managers onder die norm een opdrijvend effect heeft gehad.

‘“Doe ik soms iets niet goed?” vragen directeuren aan hun raden van toezicht als ze het maximum niet krijgen’

‘Het plafond is een doelwaarde geworden’, weet Hans van der Spek, manager Kenniscentrum HRM van consultancybureau Berenschot. ‘Voor sommige mensen werkt het zo: ik weet nu waar ik naartoe moet werken. Dat is een van de bewegingen die wij zien sinds het begin van de openbaarmaking. Het idee was om het reinigend vermogen te vergroten, maar het werd competitie.’

Van der Spek, met jasje zonder dasje en met een goed getrimde grijze baard onder een moderne bril, doet voor Berenschot onderzoek naar de financiële kanten van HR-beleid, waaronder collectieve en individuele beloningsonderzoeken. Het adviesbureau is ook medeverantwoordelijk voor de wekelijkse _Volkskrant-_rubriek ‘Verdien ik wel genoeg?’, waarin lezers kunnen checken of hun salaris wel marktconform is.

Het topinkomen in de wnt geldt nu in veel sectoren als een ‘richtsnoer’, merkt de Berenschot-consultant in de praktijk. ‘Directeuren vinden vaak dat ze daar recht op hebben. “Doe ik soms iets niet goed?” vragen ze aan hun raden van toezicht als ze het maximum niet krijgen uitgekeerd.’ Beloningscommissies kiezen te gemakkelijk voor een onvoorwaardelijke loonsverhoging, vindt Van der Spek: ‘Als zo’n man of vrouw in moeilijke omstandigheden een uitstekend jaar heeft gedraaid, dan mag dat natuurlijk beloond worden. Maar dan moet niet het salaris voor onbepaalde tijd vooruit. Ik ben voor een systeem waarin je zegt: “U heeft bovengemiddeld gepresteerd en daarom gaan we dit jaar extra belonen.” Als zo iemand dan vervolgens weer een gewoon goed jaar draait, dan vervalt die tijdelijke loonsverhoging.’

Jaap Uijlenbroek, één dag in de week bijzonder hoogleraar arbeidsmarktverhoudingen publieke sector aan de Universiteit Leiden naast zijn functie als directeur-generaal Rijksvastgoedbedrijf, bekijkt onze lijst van topinkomens met een glimlach. Ook hij herkent de geschetste tendens onder de subtoppers: ‘Iedereen rent naar de max.’

Volgens de ervaren topambtenaar bewijzen de gesignaleerde salarisstijgingen juist het nut van de in de wnt opgenomen salarismaxima. Hij wijst op het salaris van bijvoorbeeld Dorine Burmanje (‘Zonder dat ik haar er nou speciaal wil uitlichten’), de bestuursvoorzitter van het Kadaster. ‘Zij zat in 2004 op 167.000 euro en nu op 238.000, maar wanneer is die stap gezet, voor of na de start van de wnt?’ Uit jaarverslagen van het Kadaster komt naar voren dat Burmanje al in 2012 op een bezoldiging van 232.000 euro zat, ongeveer op de toen geldende norm van 130 procent van het ministerssalaris. Uijlenbroek: ‘Dat werd blijkbaar toen als marktconform gezien. Nu mag ze dat houden, vanwege het overgangsrecht. Die overgangsperiode duurt wel wat jaartjes, maar als die klaar is, zakt ze naar de huidige grens van het ministerssalaris.’

Ook in de semi-publieke sector gelden perverse prikkels, stelt bestuurskundige Margo Trappenburg: ‘Op het moment dat jij bij een zorginstelling zegt: fuseer met nog drie zorginstellingen, dan verdriedubbelt je salaris, dan zet je daar een prikkel op.’

Van onze lijst zijn 24 instellingen gefuseerd, waarvan de meeste in de zorg. Ook in de wnt is nog steeds een dergelijke prikkel aanwezig: zorg-, onderwijs- en woningbouworganisaties worden namelijk ingedeeld in zogenaamde ‘staffels’ die bepalen hoeveel de top mag verdienen. Die indeling vindt plaats op basis van kwantitatieve kenmerken als omvang en omzet, maar ook op meer vage aspecten als ‘complexiteit’. Zoals in de volkshuisvestingssector ‘dynamiek’ een tijd het toverwoord was. Trappenburg licht toe: ‘Dat je een innovatieve marktspeler bent, of iets dergelijks. Dat was een soort bonus op exorbitante avonturen: koop nog eens een boot. Op het moment dat jij zegt: wij gaan al dat visionaire denken extra belonen, dan maak je het riskanter. Want dan gaan mensen dat soort dingen ook doen.’

De hoofddocent bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht – kort haar, een onderzoekende blik achter een fijn brilmontuur – weet waar ze over spreekt. In 2014 verscheen onder haar redactie het boek Loonfatsoen: Eerlijk verdienen of graaicultuur (Boom), waarvoor zij mensen uit allerlei beroepsgroepen interviewde over hun beloning. Tot oktober was zij bovendien voorzitter van de stichting Beroepseer. Daar komt ook haar belangstelling voor het onderwerp beloning vandaan: bij goed werk hoort goed belonen. Dat de stijging van de subtopinkomens mede het gevolg is van de openbaarmaking van de inkomens en van de norm zelf, het ‘haasje-over-effect’, is volgens Trappenburg goed denkbaar. Datzelfde verschijnsel werd ook gesignaleerd bij de lijst van topinkomens uit het bedrijfsleven die de Volkskrant in 2006 publiceerde. ‘Die lijst was bedoeld als naming and shaming, maar is echt gebruikt om te laten zien: wij moeten ook weer in de bovenste helft eindigen.’

Voor de allerhoogste topinkomens functioneert de wnt naar behoren, benadrukken de deskundigen. De wet zorgt zeker voor ‘een stuk remming’, vindt Van der Spek. ‘Als je het doel hebt om vanuit maatschappelijk perspectief een rem te zetten op de toploonontwikkeling, dan is dit een heel effectief instrument’, oordeelt Uijlenbroek. ‘Inmiddels zie je dat het ministerssalaris als referentie zo vergaand geaccepteerd is, dat het daarmee een geaccepteerd anker is, en daarmee een feit.’

‘Als schoolbestuurder meer verdienen dan je docenten voor de klas? Ga dan eens dertig vmbo-pubers lesgeven’

Het is goed dat er met de wnt nu een norm ligt, vindt ook Trappenburg, maar dat ontslaat mensen en organisaties niet van de plicht tot een eigen morele afweging. Trappenburg: ‘Je salaris is niet iets waarbij je het maximale uit de onderhandelingen móet slepen. Je kunt ook denken: is het niet idioot dat ik zo veel keer meer verdien dan de schoonmaker?’ Ze hoopt dan ook dat de wnt een startpunt van gesprek zal zijn, geen eindpunt.

Waar moet dat gesprek dan over gaan? Een heikel punt blijft welke organisaties wel en welke niet onder de wet vallen. Zo ontstond er in augustus 2015 ophef over de beloning van bestuurders van de regionale elektriciteitsnetbeheerder Alliander, die vier ton verdienden en via een maas in de wet niet onder de wnt vielen. Op onze lijst vallen in dat licht de topmensen van staatsdeelnemingen Tennet (hoogspanningsnetbeheerder) en Schiphol op, die er sinds 2004 respectievelijk 70 en 35 procent op vooruit gingen, wat neerkomt op een bezoldiging in 2014 van 572.000 euro voor Mel Kroon van Tennet en 903.000 euro voor Schiphol-topman Jos Nijhuis.

Voor hoogleraar Jaap Uijlenbroek is die discussie op dit moment heel simpel. Uijlenbroek: ‘Staatsdeelnemingen vallen buiten de wnt en doordat ze er buiten vallen, is er onderhandelingsruimte.’ Ruimte die wordt genomen, vaak onder het mom van concurrentie met de markt. Bij dat veelgebruikte argument stelt Uijlenbroek vraagtekens. Hij wijst daarbij op het voorbeeld van de voorzitter van De Nederlandsche Bank, Klaas Knot, met in 2014 een salaris van 441.000 euro. ‘Als het argument concurrentie is, dan is het heel interessant dat hij hiervoor gewoon ambtenaar was. Met een ambtenarensalaris op een ministerie.’ Waarmee Uijlenbroek niet wil zeggen dat er geen andere goede reden kan zijn voor zo’n hoog salaris: ‘Bij die staatsbedrijven zie je heel verschillende krachten.’

Wijzen naar de krachten van de markt is een trant van redeneren waar Margo Trappenburg geen genoegen mee neemt. Trappenburg: ‘Mensen vergelijken zich met mensen van vergelijkbaar werk- en denkniveau in een andere organisatie, met hun eigen kaste als het ware. Maar je moet kijken binnen je eigen organisatie, naar je eigen collega’s. Je bent niet van een andere kaste, je bent hun collega.’ Daarom vindt Trappenburg dat organisaties in hun jaarverslag verantwoording zouden moeten afleggen over de beloning van de top en over de mini-maxi-ratio binnen de organisatie: ‘Dan heb je een idee van een werkgemeenschap, waar je met elkaar iets realiseert.’

Tweede-Kamerlid John Kerstens van de pvda, woordvoerder sociale zaken en werkgelegenheid, vindt dat een goed idee. Kerstens: ‘Daar zijn wij het heel erg mee eens. Daarom hebben we ook voorstellen gedaan om ondernemingsraden, als vertegenwoordigend orgaan van de werknemers, meer te betrekken bij de salarissen van de top.’ Kerstens laat zich in de Kamer en op sociale media flink gelden als het over excessieve beloningen gaat: ‘Met de wnt proberen we een cultuuromslag te bewerkstelligen, dus het is belangrijk dat we er bovenop zitten.’ Onderdeel van die omslag kan volgens Kerstens zijn dat de positie van staatsdeelnemingen nog eens grondig heroverwogen wordt. ‘Daar moeten we serieus over nadenken.’ Voor de door ons geconstateerde stijging van de beloningen van subtoppers hoopt het Kamerlid dat de eerder genoemde wettelijke staffels, voor salarissen onder de max, soelaas kunnen bieden. ‘Die zijn echt bedoeld om te voorkomen dat mensen denken: die 178.000 is ook voor mij bereikbaar.’

Los van de vraag of de wetgeving werkt, blijft het volgens bestuurskundige Trappenburg belangrijk om de discussie over brutolonen op morele gronden te voeren: ‘Je moet zorgen dat je het weer in morele termen gaat benoemen. Dat het niet een soort van neutraal gedrag is.’ Zelf geeft zij in haar eigen beroepsgroep het goede voorbeeld. In het tijdschrift Bestuurskunde publiceerde ze een artikel met als titel: ‘Verdien ik niet te veel?’ Trappenburg: ‘Je moet het als bestuurskundigen hebben over wat bestuurskundigen verdienen, en of het niet idioot is dat bijvoorbeeld schoolbestuurders meer verdienen dan mensen voor de klas. Als jij echt denkt dat jij veel meer moet verdienen dan je docenten voor de klas, ga dan maar eens dertig vmbo-pubers lesgeven. Dan spreek ik je daarna weer.’

pvda-Kamerlid Kerstens reageert enthousiast. ‘Ik ben het er helemaal mee eens. De vraag is niet: verdien ik wel genoeg, maar: verdien ik niet te veel in vergelijking met anderen? Je gaat geen zeven boterhammen meer eten als directeur. Als directeur in de semi-publieke sector hoef je geen minimumloon te krijgen, maar je bent ook niet de directeur van Coca-Cola.’

Beloningsexpert Hans van der Spek acht het verstandig voor organisaties om goed na te denken over hun beloningsbeleid, en daarin ook de mini-maxi-ratio mee te nemen. Maar daar is volgens hem geen nieuwe wetgeving voor nodig: ‘Er is nu meer druk op verantwoording van beloningsbeleid, dus dat kun je wel door de publieke opinie laten oplossen.’


Onderzoek topinkomens

De volledige lijst met topinkomens in de overheids- en non-profitsector staat op groene.nl. Bij de berekening zijn we uitgegaan van het bruto-brutosalaris, plus de pensioenlasten en eventuele ontslagkosten.

Top-10 stijgers onder de Balkenendenorm

| | Organisatie | Stijging 2004-2014 | Bezoldiging 2014 |
| 1. | Stichting Coornhert Centrum* | 156 procent | € 236.040 |
| 2. | Ziekenhuis de Tjongerschans Heerenveen* | 120 procent | € 383.101 |
| 3. | Stichting Nieuwebrug* | 101 procent | € 198.952 |
| 4. | Rotterdamse Elektrische Tramwegmaatschappij (RET) | 100 procent | € 294.000 |
| 5. | Zorgcentrum Raffy | 84 procent | € 134.728 |
| 6. | Zorgcombinatie Noorderboog | 78 procent | € 313.417** |
| 7. | Christelijke Zorgorganisatie* | 78 procent | € 182.097 |
| 8. | Woningstichting Eigen Haard | 66 procent | € 293.127 |
| 9. | Rijksuniversiteit Groningen | 58 procent | € 229.013 |
| 10. | Stichting Savelanden* | 57 procent | € 235.022 |

* Gefuseerd
** Inclusief ontslagvergoeding van € 75.000