Essay - Het zelfbeeld en het publieke imago van de Tweede Kamer

Iemand moet het doen

Twee eeuwen Tweede Kamer is tweehonderd jaar kritiek op haar functioneren. Veel van die kritiek is niet terecht, maar daarmee nog niet irrelevant. Hoe denkt de burger over de volksvertegenwoordiging? En trekt de Kamer zich dat aan?

Medium 2dekamer 2061

‘Een nep-parlement, het is een nep-parlement’, kraaide Geert Wilders bij de Algemene Beschouwingen van 2015. Dat was een lelijke diskwalificatie, maar daar is de Tweede Kamer langzamerhand wel aan gewend. Al in 1816 waarschuwde Kamerlid Théodore Dotrenge: ‘Eene volksvertegenwoordiging eenmaal in minachting vervallen zijnde, is onnut voor de natie welke haar mistrouwt.’ Deze maand viert het Nederlandse parlement zijn tweede eeuwfeest en dat is een hele prestatie. Want volksvertegenwoordiging is geen dankbare taak. Twee eeuwen Tweede Kamer is tweehonderd jaar kritiek op haar functioneren. Veel van die kritiek is onjuist en onbillijk, maar daarmee nog niet irrelevant. Als er iets van belang is voor een parlementair bestel, is het wel de receptie door de burgers. In hoeverre is de Tweede Kamer zich dat eigenlijk bewust? Een historische terugblik.

***

In 1966 publiceerde het populaire weekblad Revu een op publieksonderzoek gebaseerde serie over ‘de image’ van de politiek in Nederland. De term lag tussen het Engelse image en het ‘Imaazje’ van de Provo-beweging in. Erg goed was dat imago niet. Slechts een kwart van de bevolking had een positief beeld van de Nederlandse politiek. De overgrote meerderheid vond niks of beschouwde de politiek als een ‘warwinkel’, zoals ook een Nipo-onderzoek twee jaar later constateerde. In 1964 en 1965 hadden andere onderzoeken al laten zien dat nog geen kwart van de bevolking het werk van de volksvertegenwoordiging wist te waarderen. Zeker, burgers erkenden dat het een ‘zware taak’ was, maar toen een aanpassing van de vergoeding tot twintigduizend gulden aan de orde kwam, vond twee derde van de ondervraagden dat wel wat veel van het goede.

Vanaf het midden van de jaren zestig, toen meer dan anderhalf miljoen huishoudens over een televisie beschikten en de invloed van reclame, marktonderzoek en presentatie in de beginnende consumptiesamenleving groeide, kwam de parlementaire politiek in een nieuwe publieke sfeer terecht, die nieuwe eisen stelde. ‘Politics will never be the same’, had het Algemeen Handelsblad in 1963 gewaarschuwd, na de eerste verkiezingen waarin de televisie een rol speelde.

Hedy d’Ancona relativeerde in Het Vrije Volk de enquêteresultaten. Zij merkte op dat al die ondervraagde burgers waarschijnlijk nog nooit een moment hadden nagedacht over het parlement en zijn werkwijze. Maar juist dat vormde een probleem op zichzelf. Tot midden jaren zestig had de Tweede Kamer zich eigenlijk zelden de vraag gesteld naar haar publieke waardering. Ze bewaakte haar ‘waardigheid’ of ‘gezag’ en meende respect af te dwingen door hard te werken in dienst van het land.

Lange tijd leek er inderdaad geen imagoprobleem te zijn. In de gedisciplineerde samenleving van de wederopbouwjaren genoten politici een opvallend hoog aanzien. De geleide politiek stelde zich concrete doelen, zoals het herstel van het land en de bevordering van welvaart, en behaalde voor iedereen merkbare resultaten. Kiezers waren trouw aan hun partij en hadden veel vertrouwen in hun eigen leiders. In opinieonderzoeken naar de meest bewonderde of vertrouwde personen voerden tot lang na de oorlog politieke leiders als Churchill, Drees, Luns en Klompé de lijst aan. Pas in 1962 werd die hegemonie doorbroken door de beroemde tropenarts Albert Schweitzer. De top-tien telde jarenlang bijna uitsluitend politici, al waren dat voornamelijk bewindslieden. Dat leek zo vanzelfsprekend dat zelfs onderzoeksbureau Nipo er zich in 1949 over verbaasde dat het publiek voetballer Abe Lenstra even interessant vond als de politieke kopstukken. Men kon zich kennelijk nog moeilijk voorstellen dat aanzien niet alleen op gezag, maar ook op populariteit kon berusten.

Wat kiezers eigenlijk van het parlementaire bestel wisten en vonden, was helemaal niet bekend tot een instituut als Nipo dat in 1956 in opdracht van de Staatscommissie-Teulings/Donner ging onderzoeken. In de paternalistische democratieopvatting van de wederopbouwjaren had de Kamer eigenlijk geen probleem met een zekere afstand. Respect vond men belangrijker dan engagement. In 1951 organiseerde de Tweede Kamer wel een educatieve tentoonstelling over de geschiedenis van het parlement. Die werd begeleid door een even goed bedoelde als oubollige Polygoon-film. Het Nederlandse volk bestond in de film voornamelijk uit juichende Prinsjesdag-bezoekers. Ondanks de vriendelijke berichtgeving in de kranten bleef de publieke belangstelling ruim achter bij de verwachtingen.

In de jaren zestig groeide bij de regering en de Tweede Kamer voorzichtig het besef dat door de televisie en het markt- en opinieonderzoek een nieuwe publieke sfeer ontstond, waarin het belang van een goede presentatie toenam. Via Den Haag Vandaag (1968) en andere programma’s kwam de volksvertegenwoordiging nu bijna dagelijks in de huiskamer. In 1970 had 95 procent van de huishoudens een televisietoestel. ‘De Kamer kennen, betekent tevens: de Kamer hoogachten’, meende Kamervoorzitter Kortenhorst nog in 1956.

Dat bleek te optimistisch, want het Kamerwerk was weinig mediageniek, en het moest wat voorzitter Van Thiel betrof ook ‘geen vertoning, geen cabaret’ worden. De houding tegenover het nieuwe volksmedium bleef ambivalent. De Tweede Kamer beschouwde zichzelf allereerst als een wetgevingskantoor, open voor het publiek maar niet gericht op dat publiek. Wel kwam er vanaf juni 1968 een vaste voorlichter, om het groeiende aantal bezoekers te begeleiden en informatieve brochures te verzorgen.

In de genadeloze mediacultuur balanceren politici voortdurend tussen sterstatus en verguizing
***

De jaren zestig confronteerden het parlement met nog een ander probleem: de spanning tussen vertegenwoordiging en democratie. Net als in de meeste andere West-Europese landen is de parlementaire democratie in feite een via algemeen kiesrecht gedemocratiseerd parlementair bestel. De parlementaire vorm van vertegenwoordiging heeft door haar historiciteit een eigen karakter, systeemlogica en bedrijfscultuur. Het parlement is een overleginstituut met regels en tradities en representeert groepen, belangen en opvattingen op een indirecte, ‘virtuele’ manier. In 1972 vond nog 71 procent van de Kamerleden dat zij vrij waren om ook tegenover hun kiezers een eigen afweging te maken. Hoewel er na 1918 steeds kleine radicaal democratische en antiparlementaire groepen zijn geweest die het pluriforme vertegenwoordigende systeem als zodanig bestreden, was er geen brede twijfel aan het principe van parlementaire democratie en de gedisciplineerde, paternalistische en verzuilde praktijk ervan.

Vanaf 1966 kwamen vormen van buitenparlementair activisme en een stroom van beschouwingen in opiniebladen en wetenschappelijke publicaties op gang die de echte democratie ongeveer overal situeerden – op straat, op de werkvloer, in het onderwijs, in persoonlijke relaties, in participatie en emancipatie – behalve in het parlement. In deze democratiseringsstorm leek het parlement op elk punt in gebreke te zijn. Als het al niet werd ontmaskerd als uitvoerder van het grootkapitaal gold het toch als een door en door versleten instelling, die faalde als representatieve volksvertegenwoordiging, als controleur en als basis voor politieke machtsvorming. ‘Kriebelen in de marge’, meer was het niet, aldus d’66-leider Hans van Mierlo in 1968.

Niet alleen waren de Tweede Kamer en de kiezers blijkens elk opinieonderzoek van elkaar vervreemd, het was nog erger: als verstokte historische instelling vormde de Kamer een obstakel voor de verdere democratisering van het politieke bestel, in de vorm van een gekozen premier, referenda en allerlei nieuwe inspraakvormen. In anderhalve eeuw had het parlement erkenning verworven als centrum van de nationale politiek. Nu zag het zich gediskwalificeerd als vertolker van de democratie.

De klachtencatalogus die sinds de jaren zestig op tafel ligt, bevat drie rubrieken. Ten eerste zijn er de problemen van democratische legitimatie: het parlement vertegenwoordigt geen kiezers maar partijen met een steeds smallere basis, de Kamerleden vormen qua opleiding en achtergrond steeds minder een afspiegeling van de bevolking, en door het veelpartijenstelsel heeft de regeringsvorming een vage relatie met de verkiezingsuitkomst. Dan zijn er de problemen van macht en effectiviteit: er is een voortdurend gebrek aan dualisme tussen regering en parlement, waardoor de Kamer haar controlerende taak niet goed vervult. De parlementaire praktijk heeft een ambtelijk, bestuurlijk en onpolitiek karakter gekregen.

De Kamer heeft een enorme informatieachterstand ten opzichte van de regering en staat zelf onder invloed van belangenorganisaties, beleidsambtenaren en de media. De werking van parlementaire instrumenten, zoals moties, Kamervragen en spoeddebatten, verzwakt jaar na jaar door overmatig gebruik. En ten slotte zijn er de problemen van presentatie en imago: de volksvertegenwoordiging bestaat voornamelijk uit de ‘charismaloze apparatsjiks’ van de partijlijsten en het ontbreekt in de Kamer aan boeiend politiek theater.

De slotsom van deze probleemanalyse is bijna altijd dat er staatkundige vernieuwingen nodig zijn, een ander kiesstelsel en een ‘cultuurverandering’ in de Kamer zelf. Het heeft iets ontmoedigends dat nagenoeg hetzelfde repertoire van probleemanalyses en oplossingen zich in de media, wetenschappelijke publicaties, adviserende organen, partijprogramma’s, staatscommissies en parlementaire zelfevaluaties eindeloos herhaalt. Het is verkondigd rond 1976, in 1984, in 1990, in 1994, in 2000-2002, in 2006 en in 2010. Telkens opnieuw lijken de voorgestelde hervormingen urgent. De parlementaire democratie verkeert dus inmiddels bijna vijftig jaar in crisis, op het oog overigens zonder heel grote schade, hoewel nog steeds niet één van de aanbevelingen gerealiseerd is. In feite hebben de problemen ook niet zoveel met het Nederlandse stelsel te maken, want de meeste kritiek behoort bij een transformatie van de democratie die zich internationaal voordoet.

Medium hh 12330641

Stroken deze analyses met het zelfbeeld van de Tweede Kamer? Er is in de afgelopen dertig jaar regelmatig onderzoek gedaan onder zittende en oud-Kamerleden naar hun oordeel over het functioneren van het parlement. Diverse Kamervoorzitters hebben er tijdens of na hun periode hun visie op gegeven. Het hangt van de politieke richting af in welke mate volksvertegenwoordigers de problemen en oplossingen erkennen, maar in grote trekken laat het onderzoek wel zien hoe zij vinden dat het parlement eigenlijk zou moeten functioneren.

De Kamer bepaalt haar functioneren vooral in verhouding tot de regering, niet tot het electoraat of de samenleving

Daarin staan de controlerende taak, het serieus beoordelen van wetgeving en het respect voor de ambachtelijke kant van het werk centraal. De Kamer zou onafhankelijker en actiever moeten zijn en meer onderzoek moeten kunnen laten doen. Het debat zou vanuit visie en een eigen agenda en op hoofdzaken moeten worden gevoerd. Kamerleden behoren uit het hoofd te spreken en kort en bondig te vergaderen. De zelfkritiek betreft ook de uitholling van het parlementaire instrumentarium, het incidentalisme, de toenemende mediabelustheid en de persoonlijke scoringsdrift.

Vooral sinds 2002, maar ook al in de jaren daarvoor, vormt de ‘kloof’ tussen burgers en hun vertegenwoordiging een zorg. Twee derde van de Kamerleden erkent dat probleem, maar zoekt de oplossing in eerste instantie in een betere communicatie en in een verandering van de ‘cultuur van de werkwijze’, zoals de kritische zelfevaluaties van 2004 en 2007-2009 tonen. Het rapport Vertrouwen en zelfvertrouwen (2009) onderkent dat het aanzien van de Kamer als instituut ertoe doet, omdat het gezag als wetgever en vertegenwoordiger ermee gemoeid is. Het publiek lijkt echter weinig belang te stellen in dit soort parlementair gewetensonderzoek. ‘Kamer bespreekt eigen fouten voor een lege tribune’, kopte de Volkskrant al bij een eerdere gelegenheid.

Die relatie met de burger vormt inderdaad een gevoelig punt. Enerzijds tonen Kamerleden tegenwoordig een sterke mediabewustheid. Het is een regelmatig gehoorde klacht dat grote politieke uitspraken niet gedaan worden in de Kamer, maar voor de microfoons en camera’s in de wandelgangen of in talkshows. Politici willen zich profileren binnen hun partij of met het oog op een verdere carrière, want het Kamerlidmaatschap wordt steeds meer een tussenstap in een bestuurlijke of adviserende loopbaan.

De hedendaagse publieke massacultuur biedt politici grote mogelijkheden tot profilering, maar vormt evenzeer een afbreukrisico. De verzuilde media en de kritisch-democratische media van de jaren zeventig en tachtig waren nog nauw met de politiek verbonden. Sinds 1989 stellen de commerciële media en de nieuwe media zich buiten of tegenover de politiek op. In deze genadeloze mediacultuur balanceren politici net als andere prominenten in sport en amusement voortdurend tussen sterstatus en verguizing.

Anderzijds valt op dat de Kamer haar functioneren nog steeds vooral bepaalt in verhouding tot de regering, niet tot het electoraat of de samenleving. Kamerleden erkennen de kloof tussen kiezers en gekozenen, maar het is veelzeggend dat vijftig procent van de burgers de volksvertegenwoordigers daarvoor verantwoordelijk stelt, terwijl hetzelfde percentage van de volksvertegenwoordigers meent dat de schuld bij de burgers ligt. Zij hebben verkeerde verwachtingen van de politiek. Meer dan zeventig procent van de Kamerleden vindt dat de meeste burgers vooral hun eigenbelang voorop stellen en niet accepteren dat het parlement afwegingen ten behoeve van het algemeen belang moet maken.

Hoewel parlementariërs feitelijk ‘uitvoerend personeel’ van hun partij geworden zijn en in de Kamer naar eigen zeggen allereerst de belangen van hun eigen electoraat dienen, vindt nog altijd slechts één op de vijf dat zij onder alle omstandigheden de mening van hun kiezers behoren te volgen. De Kamer doet feitelijk ook weinig met petities en burgerinitiatieven. Zij verstoren de ‘normale’ routine van het wetgevingsproces en hebben ongeveer dezelfde status als de aanbevelingen van advieslichamen of belangenorganisaties.

Niettemin is sinds 2002 de relatie met de burger en de samenleving veel meer op de voorgrond gekomen. Met de lpf en daarna de pvv hebben voor het eerst sinds lange tijd weer partijen zitting gekregen die voortkomen uit een breed sentiment tegen het politiek-bestuurlijke establishment, tegen de gedistantieerde vertegenwoordiging en tegen de procedurele en deliberatieve besluitvorming van het parlement. De spanningen tussen ‘volksdemocratie’ en parlementaire democratie zijn opnieuw in de Tweede Kamer aanwezig.

Dat illustreert overigens wel het absorberend vermogen van dit instituut. Het betekent namelijk dat het ook door zijn critici erkend wordt als het officiële speelveld. In het licht van deze ontwikkeling zijn de incidentgerichtheid, het reageren op de media en de regelmatige roep om meer theater en gewone taal te beschouwen als een versterking van de representerende taak. De Kamer probeert responsief te zijn door de dingen te verwoorden die ‘de mensen in het land’ bezighouden. Het is niet ondenkbaar dat juist deze functie – voicing – in de toekomst belangrijker zal worden, naarmate nationale parlementen door de voortgaande verplaatsing van politieke en economische besluitvorming inboeten aan werkelijke macht.

De Tweede Kamer is afwisselend een arena, een bühne, een marktplaats of een wetgevings- kantoor

In 2011 bepleitte Kamervoorzitter Verbeet dat het goed zou zijn als er meer ‘gewone mensen’ in de volksvertegenwoordiging zouden zitten. ‘Het zou meer mensen het gevoel kunnen geven dat het parlement er niet alleen vóór hen is maar dat het ook van hen is.’ Die suggestie leverde nogal gemengde reacties op in de webomgeving van media die de vox populi vertegenwoordigen, zoals Powned en De Telegraaf. Het was wel duidelijk dat veel reageerders het parlement niet beleven als hun vertegenwoordiging: ‘Wat het volk wil daar heeft men geen boodschap aan.’ Maar het afspiegelingsprincipe ontmoette evenmin veel sympathie. De voor herhaling vatbare reacties liepen uiteen van ‘NOG lager??’ en ‘dan ook zanger Rinus als Kamervoorzitter’ tot ‘voel me als hoger opgeleide ook niet vertegenwoordigd’ en schaf die hele boel maar af, ‘nergens meer voor nodig in de 21ste eeuw’.

***

Het failliet van het parlement als drager van de democratie is dus al een halve eeuw verkondigd door wetenschappelijke auteurs, opiniebladen, politici en ‘reaguurders’. In hoeverre stroken die opinies eigenlijk met de feitelijke publieke waardering van het parlementaire bestel? En dan over een langere periode bezien, want analyses en opinies zijn meestal crisis- en conjunctuurgevoelige momentopnamen. Ook de representativiteit van de vox populi via blogs en Twitter is volgens onderzoek nogal twijfelachtig.

Welnu, alle klachten over slechte vertegenwoordiging ten spijt zijn de Nederlandse burgers sinds de jaren zeventig behoorlijk tevreden over de kwaliteit van de democratie. Rond 1981 was die tevredenheid met vijftig procent het laagst, sindsdien is dat percentage bijna voortdurend gestegen. Het ligt sinds 2000 rond de tachtig procent. De opkomstcijfers voor de verkiezing van de Tweede Kamer bewegen zich sinds de afschaffing van de stemplicht in 1970 rond de tachtig procent, met een hoogtepunt in 1977 (88 procent) en een laagtepunt in 1998 (73 procent).

Sinds 1971 is de politieke interesse van burgers niet wezenlijk gestegen of gedaald, ondanks de wisseling van generaties, het gestegen gemiddelde opleidingsniveau en de uitbreiding van media. Wel is sinds de jaren zeventig de belangstelling om de Tweede Kamer te bezoeken sterk gegroeid. Met wat fluctuaties meent gemiddeld veertig procent van de burgers sinds 1971 dat ‘Kamerleden zich niet bekommeren om mensen zoals ik’. Een meerderheid heeft kennelijk niet dat gevoel. Het aantal Nederlanders met vertrouwen in het parlement bedroeg in 1981 45 procent, in 1999 54 procent, in 2010 55 procent. Dat vertrouwen is niet structureel lager dan dat in de regering. Het is structureel hoger dan dat in de politieke partijen. Het is internationaal relatief hoog. Geen slechte cijfers dus. Volgens voormalig Kamervoorzitter Weisglas verdiende het Nederlandse parlement dan ook ‘het erepodium’.

Dat is misschien weer wat hoog gegrepen. Politicoloog Van Schendelen heeft in 1987 al eens geanalyseerd waarom het beeld van het parlement altijd maar negatief lijkt te zijn, hoewel het op vele punten aantoonbaar onjuist is. Normatieve of nostalgische voorstellingen van ‘goede politiek’ en de doorwerking van het negentiende-eeuwse ideaal van wat een parlement hoort te zijn, spelen hierin een rol. Politiek is nu eenmaal per definitie controversieel en genereert voortdurend besluiten die burgers als onbillijk of hinderlijk ervaren. Een democratisch parlement is uit zijn aard verdeeld en gedwongen tot onderhandeling en compromis.

Burgers kunnen in het dagelijks functioneren van het parlement niet de resultaten van de besluitvorming zien, die vaak pas veel later merkbaar worden. Evenmin hebben burgers zicht op de gelaagdheid van het Kamerwerk. De mediabelangstelling gaat nu eenmaal uit naar incidentele kwesties, niet naar de ambachtelijke en vaak technische behandeling van langdurige en diepgaande wetgevings- en bestuurszaken. Het parlementaire werk speelt zich niet louter af in de plenaire zaal, maar vooral binnen het geheel van commissies waarin de behandeling wordt voorbereid. De parlementaire taal is allereerst bedoeld om adequaat te zijn voor besluitvorming over technische, juridische, economische of bestuurlijke zaken en niet om het publiek op de tribune of in de huiskamer te vermaken.

***

Politiek is een strategisch onderhandelingsspel met een hoge inzet. Om iets te bereiken is tactisch manoeuvreren nodig, verhulling en het sluiten van onderhandse overeenkomsten. Tegenwoordig moet het parlement vooral alles en iedereen zo goed mogelijk vertegenwoordigen, maar resultaat is voor het draagvlak van de democratie minstens even belangrijk. In de Nederlandse bestuurstraditie is het spel vooral op de onderhandelingspartners gericht en minder op het publiek dan in andere democratieën wel het geval is. De Tweede Kamer heeft nu eenmaal diverse functies tegelijk. Al naar de gelegenheid is zij een arena, een bühne, een marktplaats of een wetgevingskantoor.

Is alle kritiek dan onbillijk, onjuist en vruchteloos? Zeker niet. Bij al haar dossierijver en goede bedoelingen realiseert de Tweede Kamer zich vaak toch te weinig welke plaats ze in de samenleving heeft en hoe burgers tegen haar aankijken. Het is een beetje de onverschilligheid van de oliebollenbakker die elk jaar als slechtste uit de test komt en daarom niet meer de moeite neemt zijn product te verbeteren. Maar er is nog een andere kant aan de zaak. Want de Tweede Kamer blijkt juist als onderwerp van kritiek een onverwachte betekenis te hebben voor het politieke bestel. Juist als kop van Jut, als symbool van ‘die lui in Den Haag’ heeft de volksvertegenwoordiging een nationale waarde. De Tweede Kamer belichaamt als het ware het hele politieke bestel en incasseert de onvrede die de politiek nu eenmaal onvermijdelijk meebrengt. Zo vertegenwoordigt zij tegelijk de natie, de democratie en de politiek. Dat is belangrijk genoeg.


Remieg Aerts is hoogleraar politieke geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij publiceerde eerder Omstreden democratie: Over de problemen van een succesverhaal (Amsterdam 2013).

Dit artikel is een bewerkte voorpublicatie uit In dit Huis: Twee eeuwen Tweede Kamer (Remieg Aerts, Carla van Baalen, Joris Oddens, Diederik Smit en Henk te Velde (red.), Boom, € 29,90) dat op 9 oktober verschijnt.


Beeld: (1) Tv-opnames in de Tweede Kamer, 1961. Foto Nationaal Archief, 2.24.01.05, 913-2354 (2) Minister Plasterk staat in de Tweede Kamer de pers te woord, 2012. Foto Maarten Hartman / HH