Trage asielprocedures

In de wachtkamer

De overheid laat mensen die recht hebben op asiel onnodig lang wachten op behandeling van hun zaak. Afschrikbeleid of niet, het schaadt de gezondheid van de vluchtelingen en het kost de staat alleen maar extra geld.

Vluchtelingen wachten op de bus bij AZC Ter Apel © Kees van de Veen / HH

‘De enige manier om de ind in beweging te krijgen om een asielaanvraag te gaan behandelen, is door de rechter om een dwangsom te vragen’, zegt advocaat Wil Eikelboom, voorzitter van de Vereniging van Asieladvocaten Nederland. ‘Ik heb een zaak gehad van een Jemenitische vrouw, van wie van meet af aan duidelijk was dat zij recht had op een verblijfsvergunning. Toch moest ze bijna een jaar wachten voordat haar procedure begon. De ind kwam pas in actie nadat de rechter met een fikse dwangsom dreigde. Toen werd er ineens binnen een paar dagen een gehoor gepland en werd er meteen ingewilligd.’ Deze zaak van Eikelboom is geen uitzondering.

Hoe kan het dat asielzoekers zo lang moeten wachten? Dat blijkt geen overmacht, maar het gevolg van specifiek Nederlands beleid. In reactie op de hoge instroom in 2015 maakte Nederland onderscheid tussen verschillende categorieën asielzoekers. Kansloze zaken werden versneld, terwijl kansrijke zaken juist werden vertraagd. Dit blijkt uit onderzoek dat Marcelle Reneman deed op basis van bij het ministerie van Justitie en Veiligheid opgevraagde cijfers naar de wachttijd in de Nederlandse asielprocedure sinds 2015. De resultaten van haar onderzoek zijn opzienbarend, toch is het nog niet zo eenvoudig om tussen alle cijfers, regels en verklaringen een eenduidig Nederlands beleid te ontwaren. Voor wie wil weten wat hier speelt is het zaak om eerst het sporensysteem te begrijpen.

In 2015 voerde de Nederlandse regering een zogeheten sporenbeleid in om te kunnen differentiëren tussen verschillende categorieën asielzoekers. Zo werden er twee sporen ingevoerd voor kansloze zaken, met name voor asielzoekers die op grond van Unie-recht moesten worden overgedragen aan een andere EU-lidstaat of die konden worden teruggestuurd naar een veilig land van herkomst. Een derde spoor betrof evident kansrijke zaken. Deze sporen waren allemaal bedoeld om de procedure te versnellen. Zo werd in de eerste twee sporen maar één interview afgenomen in plaats van twee.

Versnelling is echter niet hetzelfde als prioritering. In reactie op de hoge instroom besloot de regering prioriteit te geven aan de kansloze zaken. Spoor drie, waarin kansrijke aanvragen kunnen worden versneld, werd nooit geactiveerd. Toenmalig staatssecretaris Klaas Dijkhoff legde in een brief aan de Kamer uit dat er meerdere redenen waren om prioriteit te geven aan kansloze zaken. Door die snel af te doen, zou er ruimte in de procedure en opvang worden vrijgemaakt voor de kansrijkere zaken. Bovendien zou door ‘signaalwerking’ de veel gevreesde aanzuigende werking worden tegengegaan. Kansloze asielzoekers zouden minder snel geneigd zijn naar Nederland te komen, waardoor uiteindelijk de wachttijden, ook voor kansrijke zaken, zouden worden bekort.

Dit beleid had niet het beoogde effect. Hoewel na de daling van de asielinstroom de wachttijd terugliep, is deze in 2019 weer opgelopen. In 2016, direct na de piek van de instroom, was de gemiddelde wachttijd tot het eerste gehoor zo’n 210 dagen, aan het begin van 2018 was dit 75 dagen, in maart 2019 was het weer opgelopen tot 140 dagen. Voor de duidelijkheid: dat is nog voordat er een begin is gemaakt met het onderzoek zelf, dat in de verlengde procedure ook weer erg veel tijd kan vergen. Reneman laat bovendien zien dat in april 2019 het aandeel asielverzoeken in de ‘kansloze sporen’ nog altijd vijftig procent is van de totale asielinstroom.

Ook lukt het in de praktijk maar moeilijk om asielzoekers wier asielverzoek versneld is afgewezen daadwerkelijk uit te zetten naar andere Europese lidstaten of te laten terugkeren naar hun land van herkomst. Van het beoogde doel om met het snel afdoen van kansloze zaken capaciteit vrij te maken voor kansrijke zaken kwam dus niks terecht.

Ondertussen heeft dit beleid wel al jaren het effect dat kansrijkere asielverzoeken, zoals uit Eritrea en Syrië, lang moeten wachten. In 2017 verklaarde toenmalig justitieminister Stef Blok dat versnelling van deze zaken niet nodig was omdat de doorlooptijden op dat moment weer waren teruggelopen tot beheersbare proporties. Toch liepen de wachttijden in 2018 over de hele breedte weer verder op. De reden voor de oplopende wachttijden moest volgens staatssecretaris Mark Harbers worden gezocht in een opgelopen aantal asielaanvragen, een tekort aan gekwalificeerd personeel en de prioriteit die werd gegeven aan de kansloze zaken. De instroom was in 2018 inderdaad iets hoger dan in de voorgaande jaren, maar toch lang niet zo hoog als in 2015 (20.000 in 2018 tegen 43.000 in 2015).

Wel is de instroom uit landen als Irak, Iran, Turkije en Afghanistan toegenomen, en dergelijke asielzaken zijn complex. Ze moeten dus, anders dan bij zaken uit Eritrea en Syrië, allemaal grondig individueel worden onderzocht, en dat kost veel capaciteit. Capaciteit die er niet is, omdat de Immigratie- en Naturalisatiedienst eind 2016 driehonderd ambtenaren ontsloeg vanwege de teruggelopen instroom.

Ondertussen rijzen de kosten voor de lange procedures de pan uit. Kosten voor opvang van asielzoekers, maar ook steeds meer voor verbeurde dwangsommen die worden opgelegd voor het niet tijdig beslissen over de asielaanvraag. In 2017 werd hiervoor aan de ind in totaal zevenhonderdduizend euro aan dwangsommen opgelegd, in 2018 was dit anderhalf miljoen euro, in september 2019 was het al 3,7 miljoen euro en voor 2020 wordt er maar liefst zeventien miljoen euro aan dwangsommen verwacht.

Kansloze zaken werden versneld, terwijl kansrijke zaken juist werden vertraagd

Recentelijk gaf staatssecretaris Ankie Broekers-Knol aan de lange wachttijd onwenselijk te vinden en structureel meer personeel aan te zullen nemen. Op 12 november voegde zij daaraan toe dat zij nu toch voornemens is prioriteit te geven aan kansrijke zaken. Hoe zit dat nu eigenlijk met het gebruik van wachttijd in de Nederlandse asielprocedure?

Op het eerste gezicht lijkt niemand te profiteren van het wachten. Wachttijd in asielprocedures, zo blijkt uit onderzoek, wordt door asielzoekers vaak beleefd als een ‘tussentijd’ waarin het leven stilstaat en geen richting heeft. Als dit wachten lang duurt, er geen duidelijke vooruitgang is of een duidelijk eindpunt, kan dit ernstige effecten hebben op de gezondheid. Asielzoekers kunnen dan niet of slechts zeer beperkt werken, moeten in asielzoekerscentra wonen en zijn vrijwel volledig afgezonderd van het maatschappelijk leven.

Snelheid van een asielprocedure is niet alleen in het belang van asielzoekers, maar ook van de staat. Korte asielprocedures kosten minder geld, omdat asielzoekers minder lang worden opgevangen en er minder kosten worden gemaakt voor de procedure. Bovendien betekent het dat afgewezen asielzoekers sneller kunnen worden uitgezet, waardoor er minder gevaar is dat ze door tijdsverloop geworteld zijn geraakt in Nederland (en daardoor minder makkelijk uitzetbaar zijn).

Tot slot, en dat is toch ook een belang van de staat: hoe eerder een vluchteling zijn leven kan oppakken, hoe minder kans dat hij beschadigd is door de procedure, hoe sneller hij kan beginnen met integreren in de samenleving en dus hoe groter de kans dat hij hierin ook zal slagen. Maar hoge snelheid is niet de heilige graal, net zo min als wachttijd per definitie onwenselijk is. Zoals zo vaak in het recht spelen er meerdere uitgangspunten. Snelheid kan omslaan in haast zodat de procedure niet meer zorgvuldig en eerlijk is. Asielzoekers moet rusttijd worden gegund om zich degelijk te kunnen voorbereiden op de procedure en er is tijd nodig voor waarheidsvinding en een zorgvuldig onderzoek. Soms kan het erg lang duren voordat er informatie over het land van herkomst is of voordat überhaupt duidelijk is waar de asielzoeker precies vandaan komt.

Traagheid kan dus in het belang zijn van eerlijkheid en rechtvaardigheid, maar kan ook pragmatischer worden uitgelegd: onzorgvuldige en overhaaste procedures zijn een van de redenen dat mensen doorprocederen. Er bestaat zoiets als procedurele rechtvaardigheid, dat als je niet je zin krijgt je toch het gevoel hebt dat de procedure eerlijk was en je daarmee eenvoudiger kunt aanvaarden dat er recht is gedaan aan je verzoek. En dan zijn er natuurlijk nog politieke afwegingen, die ook alleszins verdedigbaar zijn: er kan niet van een staat worden verwacht dat hij al zijn middelen inzet op één terrein. Maar duidelijk is wel: als het snel kan, dan moet het snel.

In dit juridische licht is het Nederlandse beleid dus problematisch. Het heeft er immers alle schijn van dat kansrijke zaken zonder juridische grond systematisch onder op de stapel worden gelegd. Het is maar de vraag of daar met het nieuwe voornemen van de staatssecretaris verandering in komt. Nederland heeft de afgelopen jaren zo scherp aan de wind gevaren dat het goed denkbaar is dat ze slechts een kleine groep kansrijke zaken zal prioriteren.

De vraag blijft waarom Nederland niet eerder kansrijke zaken prioriteerde. Op 29 november 2018 berichtte het radioprogramma De Nieuws BV dat het kabinet lange wachttijden in de asielprocedure had gebruikt ter afschrikking van nieuwe asielzoekers. Het programma baseerde zijn conclusies op ambtelijke stukken van het ministerie van Justitie en Veiligheid, die het via een Wob-procedure in handen had gekregen. In een reactie ontkende het ministerie dat afschrikking het doel van de lange procedures was. Toenmalig staatssecretaris Harbers verklaarde als gezegd dat de lange wachttijd het gevolg was van eenonverwacht hoge instroom, tekort aan personeel, meer complexe zaken en het prioriteren van kansarme zaken. En dat hij de wachttijd onwenselijk vond en wilde terugdringen.

Wat is nu de werkelijke intentie achter het laten wachten van asielzoekers? Het is vrijwel onmogelijk om te achterhalen welke intentie een bewindspersoon precies heeft met bepaald beleid. Dat is des te lastiger als hij niet het achterste van zijn tong wil laten zien, bijvoorbeeld omdat er voor een bepaald doel (afschrikking) geen juridische grond is. Bovendien is het de vraag of intentie bij regelgeving überhaupt zo’n verhelderend begrip is, er zijn immers veel verschillende mensen betrokken bij regels. Ambtenaren die regels bedenken en zij die deze uitvoeren, politici en bewindslieden, en allemaal kunnen ze verschillende intenties hebben.

Nee, deze praktijk laat veeleer zien dat Nederland gebruikmaakt van wat in de literatuur wel temporal governance wordt genoemd, wat ik hier vertaal als ‘tijdspolitiek’. Renemans onderzoek toont dat Nederland het wachten van asielzoekers strategisch gebruikt om te differentiëren tussen verschillende categorieën. Of de overheid daarbij nu expliciet beoogt kansrijke asielzoekers af te schrikken om naar Nederland te komen, is uiteindelijk niet zo relevant – hoewel het daar alle schijn van heeft. Cruciaal is dat de overheid al jaren een beleid voert waarin mensen die recht hebben op asiel onnodig en zonder grond lang moeten wachten in een procedure. De staatssecretaris geeft nu voor het eerst toe dat dit soort tijdspolitiek een probleem is. Nu maar eens zien of ze versnellings- of toch vertragingstactieken zal gebruiken voor de aanpak ervan.


Martijn Stronks is als universitair docent werkzaam bij het Amsterdam Centre for Migration and Refugee Law van de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd op onderzoek dat hij deed met zijn collega Marcelle Reneman naar versnelling en vertraging in de Nederlandse asielprocedure. Zie verder:verblijfblog.nl