Bemiddeling in strafzaken

In plaats van zinloos straffen

Justitiewoordvoerders van de PvdA lieten vorige week weten dat ze in het strafrecht een grotere rol willen voor mediation, daar waar de VVD vooral repressie voorstaat. In de rechtspraktijk slaat bemiddeling al langer aan.

De verkiezingsleuzen waarmee de vvd ­duidelijk maakte hoe de partij over strafrecht denkt, stonden op borden langs de snelwegen, hingen overal in de steden en werden zelfs ­verspreid op viltjes. ‘Meer straf en minder begrip voor ­criminelen’ en ‘Meeleven met slachtoffers, niet met daders’, aldus de grootste partij van het land, die opnieuw de premier leverde.

Maar wat zei Anne Martien van der Does, vice-president van de Amsterdamse rechtbank, dit voorjaar? ‘Het verschil tussen dader en slachtoffer is soms afhankelijk van wie het hardst naar het politiebureau rent om aangifte te doen.’ Het was niet eens bedoeld als grap, maar gewoon een weergave van de praktijk op de werkvloer.

Van der Does deed haar uitspraak op een bijeenkomst van de Stichting Restorative Justice Nederland, waar ze verslag uitbracht van de Amsterdamse pilot met bemiddeling in het strafrecht die plaatsvond tussen oktober 2010 en augustus 2011 in samenwerking met het Openbaar Ministerie (OM). Zaken die een licht vergrijp betreffen en waarbij daders en slachtoffers elkaar weer tegenkomen, werden daarin aangemeld voor bemiddeling.

Dat gebeurde 26 keer, hetgeen in zeventien gevallen leidde tot een overeenkomst tussen dader en slachtoffer. In vier zaken was daarmee de kous af. Dertien zaken werden alsnog voorgelegd aan de rechter. Soms sprak hij naast de bemiddeling een straf uit. Vijf mensen kregen een voorwaardelijke straf, drie werden schuldig verklaard zonder strafoplegging.

Het bemiddelen in strafzaken gebeurt al volop in België, Groot-Brittannië en Oostenrijk en ook verder weg, in de Verenigde Staten en Argentinië. Ondanks de positieve ervaringen elders is Nederland nooit verder gekomen dan incidentele projecten. ‘We lopen gewoon achter’, zegt procureur-generaal Annemarie Penn-Te Strake van het OM.

Tot voor kort waren de voorstanders van bemiddeling vooral idealisten met weinig invloed op de professionele wetshandhavers. In weerwil van het politieke klimaat van de laatste jaren lijkt bemiddeling nu echter aan te slaan bij een bredere groep mensen, en belangrijker, bij de rechterlijke macht zelf.

Ondanks de geringe omvang ervan beschouwen de betrokken rechters en officieren van justitie de pilot in Amsterdam als een succes. Van der Does wist vijf rechtbanken elders in het land te overtuigen om ook een pilot te draaien in 2013. Die begint in het voorjaar en wordt waarschijnlijk financieel gesteund door het ministerie van Veiligheid en Justitie. Deze week stemt de Tweede Kamer over een amendement op de justitiebegroting die de financiering van bemiddelaars mogelijk moet maken.

Van der Does: ‘Na de pilot in Amsterdam kon niemand meer zeggen: bemiddeling in strafzaken is flauwekul. De gedachte is dat je veel conflicten fundamenteler kunt oplossen. Slachtoffers en daders kwamen in Amsterdam veel tevredener uit de strijd. Daarom voegt bemiddeling iets wezenlijks toe en dat kan ook in zwaardere zaken.’

Een voorbeeld uit de pilot. Vanaf de eerste dag op het vmbo is I. (veertien jaar) lastiggevallen door B. en M. (beiden dertien jaar). Na een tijdje wordt I. gedwongen haar Blackberry af te geven. B. zegt dat I. hem kan terugkrijgen voor twintig euro, waarop I. aangifte doet van afpersing.

Er vindt bemiddeling plaats en tijdens het gesprek blijkt dat er veel onduidelijkheid is over het gebeurde. Wie heeft de telefoon met toestemming van I. gekregen, wie dacht dat het in orde was, wie heeft hem weer doorgegeven? Eens worden de meisjes het niet, maar onder begeleiding van de mediator komen ze wel tot enkele afspraken. Ze willen alle drie dat ze elkaar met rust laten en accepteren allemaal dat ze een eigen versie van het verhaal hebben. De officier van justitie besluit tot een voorwaardelijk sepot: B. wordt niet vervolgd voor afpersing.

De zaak voldeed aan enkele belangrijke criteria die door het OM en de rechtbank in Amsterdam waren opgesteld voor doorverwijzing naar bemiddeling: de verdachte erkent zijn rol in het gebeurde en wil een bijdrage leveren aan herstel en de partijen komen elkaar in de toekomst weer tegen. Andere criteria in de pilot waren dat er sprake is van materiële schade, gekrenktheid of geweld tegen dienstverleners.

De bemiddeling vond telkens plaats voordat het OM of de rechter de zaak verder in behandeling nam. De partijen gingen aan tafel onder leiding van een bemiddelaar, met als doel het bereiken van een overeenkomst waarin bijvoorbeeld een schadevergoeding werd opgenomen of afspraken omtrent toekomstig gedrag, zoals in het geval van de meisjes.

De bemiddeling kwam niet in plaats van het strafrecht, maar was er onderdeel van. Na het bereiken van een overeenkomst kwam die in het strafdossier en konden OM en rechter deze laten meewegen bij hun beslissing alsnog te vervolgen of een straf op te leggen. Tijdens de pilot in Amsterdam zette jeugdofficier Janette Kouwenhoven enkele zaken door omdat ze de overeenkomst niet voldoende vond. ‘Het doel was herstel en in zaken met niet zulke ernstige strafbare feiten is het een succes als jongeren via mediation zelf tot een oplossing komen. De strafzaak kan dan in sommige gevallen voorwaardelijk geseponeerd worden.’

Ze behandelde meerdere zaken waarbij scholieren betrokken waren – van gestolen petjes tot vechtpartijen – en heeft er enkele (voorwaardelijk) geseponeerd. Kouwenhoven: ‘We zagen bij de pilot dat problemen die veel langer spelen, zoals pesten, vaak ten grondslag liggen aan een zaak. Met een werkstraf voor de dader los je die niet op.’ Seponeren scheelt de minderjarige bovendien een strafblad, iets wat van belang kan zijn bij het zoeken naar een stage of eerste baan.

De pilot in Amsterdam kwam niet uit de lucht vallen. Rechters en officieren behandelen veel ‘bulkzaken’ die ze als futiel beschouwen (bedreigingen, uit de hand gelopen burenruzies) en waar een bemiddeling tussen de partijen meer op zijn plaats zou zijn dan een straf.

In andere gevallen zien ze dat slachtoffers en daders er in het strakke protocol voor strafzaken soms bekaaid vanaf komen. Van der Does begon na te denken over bemiddeling toen ze als rechter verkeerszaken deed. Ze maakte vaak mee dat de chauffeur na een dodelijk ongeval graag zijn spijt had willen betuigen, maar dat niet mocht van de politie. Aan de andere kant van de rechtszaal zat dan de familie die boos was omdat hij nooit wat van zich had laten horen.

Van der Does: ‘Ik probeerde op zo’n moment voor enig onderling begrip te zorgen. Mijn strafzaak ging daar niet over, maar voor die mensen was dat het belangrijkste.’

Bemiddeling past ook goed bij de steeds grotere rol voor het slachtoffer in het straf­proces, per september van dit jaar wederom uitgebreid. Kouwenhoven: ‘Soms wordt in een zaak de materiële schade vergoed en krijgt de dader een straf, maar het slachtoffer blijft vaak met de vraag zitten: waarom ik? In een strafzitting is voor die vraag geen ruimte.’ Alle communicatie in de rechtszaal verloopt via de rechter. Die zit er niet om de partijen met elkaar in contact te brengen, maar om tot een uitspraak te komen over de schuldvraag.

Naast een grotere tevredenheid over de afhandeling bij slachtoffers en daders zou bemiddeling nog meer voordelen hebben. Door zaken door te verwijzen naar bemiddeling zouden de overbelaste apparaten van het OM en de rechtbanken ontlast kunnen worden. Ook blijkt uit diverse onderzoeken dat daders na een bemiddeling minder snel in herhaling vallen.

Tijdens een bemiddeling schrikken daders vaak van de gevolgen van hun handelen voor het slachtoffer. Bovendien moeten ze nadrukkelijk de verantwoordelijkheid nemen voor hun gedrag, een wezenlijk verschil met het aanhoren van het oordeel van de rechter. Het effect daarvan is vooral groot bij zogeheten first offenders en daarom bestond de pilot in Amsterdam voor de helft uit jeugdzaken.

Goedkoper, beter, effectiever: er wordt nogal wat verwacht van bemiddeling. Dat roept de vraag op waarom Nederland in 2012 nog steeds in de fase van pilots zit en of deze pilots dan eindelijk het begin kunnen zijn van een succesvolle praktijk. Voor het antwoord moeten we terug in de tijd. De kritiek op het strafrecht is oud en experimenten met alternatieven dateren al uit de jaren zeventig. Toen de Stichting Restorative Justice Nederland vorig jaar in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie een inventaris maakte van alle initiatieven leverde dat een overzicht op van meer dan twintig A4’tjes. Anneke van Hoek van Restorative Justice: ‘Er zijn altijd pilotprojectjes geweest, maar die werden telkens afgekapt.’

Reclassering Nederland organiseerde tussen 2006 en 2009 drie pilots voor herstelbemiddeling. In 2002 en 2003 vond in Amsterdam ook al een proef met bemiddeling in strafzaken plaats, vergelijkbaar met die van 2010-2011 en met vrijwel evenveel zaken. In Maastricht bleek het OM al vanaf de jaren negentig te bemiddelen tussen slachtoffers en daders. Vorig jaar maakte het OM er een einde aan, om de activiteit vervolgens toch weer te hervatten.

Volgens Van Hoek bleek de stap van proefproject naar beleid telkens te groot. Een simpele oorzaak daarvoor kan ze niet aanwijzen. Soms kwam het door gebrek aan financiering, andere keren doordat het ene proefproject werd verruild voor het andere.

Het mogen dan de believers zijn geweest die zich voortdurend hebben ingezet voor bemiddeling in strafrecht, ook op het hoogste niveau komt het onderwerp al vele jaren ter sprake. Het college van procureurs-generaal – het hoogste orgaan binnen het OM – liet zich in 2002 positief uit over de mogelijkheden van bemiddeling in strafzaken. In 2004 werd door wetenschappers, rechters en medewerkers van de reclassering het Platform voor Mediation in Strafrecht opgericht. En in 2009 constateerde Geert Corstens, de president van de Hoge Raad, dat het tijd was om bemiddeling in strafzaken meer aandacht te geven.

Bemiddeling in strafzaken is zelfs al wettelijk geregeld. In 2001 nam de Europese Unie een kaderbesluit aan dat voorschrijft dat ‘elke lidstaat zorgt voor de bevordering van bemiddeling in strafzaken’. Op 1 januari 2012 werd in Nederland een wetsartikel van kracht dat bemiddeling in strafzaken moet bevorderen en dat de rechter voorschrijft bij zijn strafoplegging rekening te houden met een eventuele overeenkomst.

John Blad, hoofddocent strafrechtswetenschappen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam: ‘Er is in Nederland ruimte voor bemiddeling in strafzaken, maar meer in de praktijk dan in het politieke denken.’ Hij ziet twee richtingen in het strafrecht. Aan de ene kant staan de mensen zoals Van Hoek, Van der Does en hijzelf. Met wetenschappelijke inzichten of hun eigen praktijkervaring proberen ze het strafrecht te hervormen, waarbij bemiddeling tot hun ‘standaardrepertoire’ behoort.

In de politiek domineert volgens hem de andere stroming. Blad: ‘Politici willen steeds meer regie over de bestraffing en halen de professionele bevoegdheden weg. Kijk naar de minimale strafeis. Er wordt vastgelegd wat het OM moet doen, wat de rechter moet doen. Dat gebeurt op politieke gronden, er is geen wetenschappelijke basis voor.’

Dat is volgens Blad begonnen in 1985, met de nota Samenleving en criminaliteit uit 1985. Die werd geschreven als reactie op de opkomst van de georganiseerde criminaliteit en kreeg direct een paragraaf over de kleine criminaliteit. Blad: ‘Daarvan werd gezegd: die is ook ernstig, want het komt vaak voor. In die lijn kun je begrijpen dat iemand die een waxinelichtje tegen de gouden koets gooit anderhalf jaar vastzit. In de jaren zeventig zou iedereen dat voor onmogelijk hebben gehouden.’

Hij ziet een rechtstreeks verband tussen de nota uit 1985 en de toename van het aantal gevangenen in Nederland. Volgens cijfers van de Raad van Europa is het aantal gedetineerden per honderdduizend inwoners in Nederland sinds 1983 gestegen van 28 naar 70,8 (2011), met een piek in 2005 (133,9).

Jolien Boeding-Polée, mediationcoördinator van de rechtbank in Amsterdam: ‘Straf zou een ultimum remedium moeten zijn. Nu worden straffen opgelegd in situaties waar mensen met een beetje moeite zelf uit kunnen komen. Doordat na een aangifte een keten in werking treedt, wordt ze die mogelijkheid ontnomen.’ Op aangifte bij de politie volgt immers actie van het OM totdat een zaak is afgehandeld.

Hans Boutellier ziet ook een culturele verklaring voor de achterstand van Nederland bij de bemiddeling in strafzaken. Boutellier is directeur van het Verwey-Jonker Instituut en bijzonder hoogleraar veiligheid en burgerschap aan de Vrije Universiteit. Hij denkt dat het calvinistische element in de Nederlandse cultuur in de weg zit: ‘In bemiddeling zit het idee van dialoog en vergeving. Het strakke, calvinistische strafrecht in Nederland is niet in voor het binnenhalen van dat soort zachtere vormen van elkaar aanspreken op normoverschrijdend gedrag.’

Jacques Claessen, docent strafprocesrecht aan de Universiteit Maastricht, probeert al enige tijd subsidie te krijgen voor onderzoek naar de Maastrichtse praktijk van bemiddeling, die in 1999 begon en waar inmiddels vijftienhonderd zaken zijn afgehandeld. Door het onderzoek moet meer duidelijk worden over bijvoorbeeld het effect op recidive. ‘Ik denk er vaak over na waarom die bemiddelingspraktijk hier in Maastricht aanslaat en boven de rivieren niet. Sommigen lijken bemiddeling te verbinden met corruptie en koehandel. Het heeft te maken met mensbeelden: zijn daders in staat tot berouw en verantwoordelijkheid nemen en zijn slachtoffers in staat tot empathie en misschien zelfs vergeving? Wij zijn in sommige opzichten meer Belgen dan Nederlanders.’

België heeft bemiddeling via een wettelijke bepaling stevig in het strafproces verankerd. De politie kan minder ernstige zaken seponeren na een succesvolle bemiddeling. Dat geldt vanzelfsprekend ook voor de officier van justitie. Die moet na een succesvolle bemiddeling zelfs met goede argumenten komen om een zaak alsnog voor de rechter te brengen.

Zou dat in Nederland ook mogelijk zijn? Wat de overlevingskansen voor de bemiddeling na de komende pilot in elk geval vergroot, is de bloeiende bemiddelingspraktijk in civiel en bestuursrecht. Sinds 2005 heeft elke rechtbank een mediationbureau, waarnaar rechters kunnen doorverwijzen. Het systeem werkt zo goed dat regelmatig buitenlandse delegaties naar de Nederlandse rechtbanken komen om ervan te leren.

Omdat rechters om de paar jaar van vak­gebied wisselen, zijn velen van hen zich inmiddels bewust geworden van het ontbreken van bemiddeling in het strafrecht. Van der Does: ‘Rechters die van civiel of bestuursrecht naar het strafrecht gaan, vragen zich af: waar is hier de mogelijkheid tot bemiddeling?’

Weer ligt het antwoord bij de politiek. Het strafrecht werd nadrukkelijk buiten de deur gehouden toen minister van Justitie Piet-Hein Donner de mediationbureaus in het leven riep. In het kader van de grotere rol voor het slachtoffer werd onder Donner in 2007 ook een begin gemaakt met de zogenaamde slachtoffer-dadergesprekken door de stichting Slachtoffer in Beeld (SiB). Maar de naam zegt het al: die gesprekken zijn er vooral voor het slachtoffer. SiB is ook gelieerd aan Slachtofferhulp Nederland.

Bemiddeling is echter nadrukkelijk een zaak van slachtoffer én dader. In het huidige politieke klimaat is voor de laatste alleen geen ruimte. Daar zit ook de spanning tussen de voorstanders van bemiddeling en de politiek, constateert Claessen: ‘De insteek van de herstelrechtbeweging is focussen op dader, slachtoffer en gemeenschap. Die politiek focust vooral op het slachtoffer. Daarom slaat bemiddeling niet echt aan.’

Blad: ‘Bemiddeling botst natuurlijk met de politieke boodschap dat repressie het enige is wat werkt. Leg dan maar eens uit aan het publiek waarom praten toch blijkt te werken.’

Niettemin toont Van der Does zich optimistisch: ‘Mijn doel is door de vervolgpilots de do’s and don’ts eruit te krijgen en te onderzoeken wat werkt.’ En procureur-generaal Penn-Te Strake zegt namens het OM: ‘Ik vind het vanzelfsprekend dat we het gaan doen.’

Die laatste reactie klinkt veelbelovend omdat het OM een cruciale rol kan spelen, maar is welbeschouwd niet meer dan wat het college van procureurs-generaal in 2002 ook al zei. Blad is daarom nog niet onder de indruk. ‘Er moet gewoon een richtlijn komen van het OM waarin staat dat overeenkomsten tussen daders en slachtoffers worden meegenomen in de afdoening van zaken.’ Boutellier: ‘Bemiddeling krijgt pas bite als de uitkomst van een bemiddeling een rol moet spelen bij de beslissing van een officier van justitie. Nu is het nog te vrijblijvend.’

Het wachten is op de medewerking van de politiek. Met de pvda in de regering lijkt er meer ruimte voor bemiddeling. En wie voorbij de verkiezingsleuzen gaat, ontdekt op pagina 42 van het vvd-verkiezingsprogramma een sprankje hoop voor bemiddeling: ‘De vvd ziet een belangrijke rol weggelegd voor mediation, zowel in het civiele en bestuursrecht als in het strafrecht.’