Een kleine selectie van het nieuws uit Midden- en Oost-Europa dat het afgelopen jaar tot ons kwam. De Tsjechische premier en zakenman Andrej Babis raakte in opspraak door beschuldigingen van belangenverstrengeling rond ontvangen EU-fondsen. Via een omweg zou hij profiteren van subsidiestromen die hij als premier mede controleert. Het nieuws leidde tot protesten in Praag, maar Babis negeerde de roep tot aftreden. Het is nu aan de Tsjechische autoriteiten om eventuele stappen te ondernemen.
In Hongarije werd een onderzoek geopend naar misstanden bij een bedrijf van István Tiborcz, schoonzoon van premier Viktor Orbán. Miljoenen aan Europese fondsen werden op dubieuze wijze binnen gehengeld voor het installeren van straatverlichting, zo had het Europese bureau voor fraudebestrijding (Olaf) geconstateerd. Daarop startte de Hongaarse politie begin 2018 een onderzoek, om tegen het einde van het jaar tot een opmerkelijke conclusie te komen: alles was volgens de regels verlopen.
Vorig jaar waren er in Roemenië vrijwel voortdurend protesten tegen corrupte bestuurders en de afbraak van de rechtsstaat. Een van de meest omstreden figuren is Liviu Dragnea, leider van de sociaaldemocratische regeringspartij psd. In november kreeg hij Olaf op zijn dak wegens vermeende fraude met EU-fondsen, die hij gebruikte om hooggeplaatste vrienden zoet te houden. Dragnea ontkent en is naar de Europese rechter gestapt om zijn gelijk te krijgen.
Op zaterdag 6 oktober 2018 werd het levenloze lichaam van de dertigjarige journaliste Viktoria Marinova aangetroffen langs de oevers van de Donau, in het noorden van Bulgarije. Een week daarvoor had ze de eerste uitzending van het programma Detector gepresenteerd, met daarin uitgebreid aandacht voor een fraudezaak met Europees subsidiegeld, waarbij ook politici en ambtenaren zouden zijn omgekocht. Het is de derde keer in korte tijd dat binnen de Europese Unie een journalist is vermoord die verslag deed van corruptieschandalen. Daphne Caruana Galizia (Malta) en Ján Kuciak (Slowakije) gingen haar voor.
‘Alweer sneuvelt een moedige journalist in de strijd voor de waarheid en tegen corruptie’, twitterde Eurocommissaris Frans Timmermans (pvda). Maar hoewel de verdachte snel werd opgepakt, werd de link tussen het journalistieke onderzoek van Marinova en haar moord niet bewezen.
Hoe het precies zit met deze zaken, zal misschien altijd schimmig blijven. Wel valt op dat ze allemaal een terugkerend element kennen: gerommel met EU-subsidies. Op zich is dat weinig nieuwswaardig. Al decennialang kan de oplettende actualiteitenvolger zich verkneukelen om berichtjes over verspild Europees belastinggeld aan Spaanse spookvliegvelden, een nooit geopend Hongaars schildpaddenmuseum en Italiaanse havens zonder schepen wegens het ontbreken van verbinding met het achterland.
Maar stilletjes aan begint een nieuwe dimensie in dit soort berichtgeving zich op te dringen, een die nog veel zorgwekkender is dan miljarden aan zinloos bestede subsidies vanwege slecht bestuur: de mogelijkheid dat slecht bestuur zichzelf overeind kan houden dankzíj de miljarden aan Europese subsidies.
In het koffietentje aan het Brusselse Schumanplein, ingeklemd tussen de gebouwen van de Commissie, de Raad, enkele agentschappen en ambassades, verschijnt men in pak, groet men andere mensen in pak, onderweg naar een tafeltje met opnieuw iemand in pak, voor een afspraak waarmee papieren gemoeid zijn en waar agenda’s getrokken worden. Op deze decemberochtend heeft een kalende man met een vriendelijk gezicht een hoge tafel in het midden van de zaak weten te veroveren. Hij is aan de vroege kant, zijn interview met een Europees televisiemedium was eerder klaar dan verwacht. Nu lust hij graag een cappuccino.
Oud-Eurocommissaris Péter Balázs blijkt in een goede bui te zijn. In zijn thuisland Hongarije zijn die ochtend opnieuw duizenden mensen de straat op gegaan om te protesteren tegen het beleid van premier Orbán. ‘Dit protest is zonder precedent’, glundert Balázs. ‘Een jaar geleden probeerde ik een beweging van ex-bewindspersonen uit verschillende stromingen bij elkaar te brengen om samen een vuist te maken, maar toen wilde men niet samenwerken. Nu zie je dat alle oppositiepartijen samen marcheren. Ze hebben onderlinge geschillen opzij gezet en zoeken naar gezamenlijke doelstellingen. Studenten en ouderen trekken samen op. Ik vermoed dat de “slavenwet” de laatste druppel was die de emmer deed overlopen. Niet iedereen snapt het als er wordt gesproken over een rechtsstaat die wordt aangetast, maar dat mensen een extra dag per week moeten werken zonder uitbetaald te krijgen, is een kraakheldere boodschap. Dan zegt men: genoeg is genoeg.’
Balázs was de eerste Hongaarse eurocommissaris toen zijn land in 2004 tegelijk met negen andere Midden- en Oost-Europese landen zoals Polen, Tsjechië en Estland toetrad tot de Europese Unie. In de tien jaar daaropvolgend zouden ook Roemenië, Bulgarije en Kroatië groen licht krijgen. Balázs’ aanstelling was slechts van korte duur: de toen zittende Commissie liep eind 2004 al ten einde. Maar zijn portefeuille was omvangrijk: regionaal beleid. Bijna een derde van het Europese budget is hiermee gemoeid, in de lopende zevenjarige begroting komt dat neer op een bedrag van ruim 350 miljard euro.
In feite gaat het om een enorme investeringspot, erop gericht om de werkgelegenheid, de concurrentiepositie van ondernemingen, economische groei en duurzame ontwikkeling te ondersteunen én de levenskwaliteit van burgers te verbeteren. Steden en regio’s die voor deze fondsen in aanmerking willen komen, moeten projectplannen indienen die aan deze doelen bijdragen en ook zelf een deel ervan financieren.
Zo zijn de afgelopen jaren honderden miljarden euro’s in Europa rondgepompt. Het Europese medium EUobserver zocht onlangs bijvoorbeeld uit hoe onze eigen hoofdstad Amsterdam van de regionale fondsen heeft geprofiteerd. Met name Amsterdam-Noord heeft een flinke boost gehad, met miljoenen voor woningprojecten en cofinanciering van het Eye Filmmuseum. Ook fietspaden door het Diemerbos, een voedselhal in Amsterdam-Oost en het museum Micropia bij Artis konden op Europese bijstand rekenen.
Dat het geld echter lang niet altijd goed besteed wordt, zoals de spookvliegvelden en lege havens illustreren, was een risico dat Balázs ook tijdens zijn korte aanstelling als eurocommissaris opmerkte. ‘De afstand van de politieke besluitvorming tot de implementatie van de plannen is heel groot’, merkt hij op. ‘Hoe kan iemand in een Brussels kantoor beslissen over een bepaald probleem in Hongarije, Bulgarije of waar dan ook?’ Hij wijst erop dat de juiste toekenning van de subsidies daarom voor een belangrijk deel aankomt op de nationale overheden, die de financiële middelen kanaliseren en controleren. ‘Veel hangt af van de technische, politieke en morele bereidheid van die overheden om dat goed te organiseren.’
De rapporten van de Europese Rekenkamer laten wat dat betreft een weinig opbeurend beeld zien. Oud-ombudsman Alex Brenninkmeijer brengt begin oktober namens de financiële waakhond aan de Nederlandse pers verslag uit over de bevindingen over het afgelopen boekjaar. Een handjevol journalisten heeft zich daarvoor vergaard in het internationale perscentrum. Enkele doorgewinterde rotten hebben verstek laten gaan. Zij kennen het riedeltje nu wel.
De nieuwe correspondenten weten daarentegen niet wat ze horen als Brenninkmeijer vertelt over het nieuwe maar weinig roemvolle record dat is geboekt met de regionale fondsen: in 2017 steeg het bedrag dat onbesteed op de plank ligt naar 267,3 miljard euro, een zak geld ter grootte van de totale Nederlandse begroting. Slechts zestien procent van het beschikbare budget voor de EU-periode 2014-2020 was reeds aan projecten uitgekeerd. Vooral Midden- en Oost-Europese landen hebben nog recht op tientallen miljarden euro’s, soms zelfs te herleiden tot de vórige Europese zevenjarenbegroting. ‘Een extreem hoog bedrag’, noemt ook Brenninkmeijer dat. Volgens hem is de achterstand ten dele te verklaren doordat landen ook zelf geld in moeten leggen, wat ze niet altijd hebben. ‘Maar ook moet een land over goed management beschikken om ervoor te zorgen dat het geld zijn weg kan vinden naar geschikte projecten.’
Daar komt nog bij dat het geld dat wél besteed wordt lang niet altijd de juridisch zuiverste weg heeft afgelegd, laat staan dat het naar doeltreffende projecten gaat. De bevindingen van de Rekenkamer overlappen dan ook met het jaarverslag dat het Europese fraudebureau Olaf enkele maanden eerder al uitbracht. Net als voorgaande jaren vormden fraudezaken rond de besteding van EU-subsidies in 2017 het zwaartepunt van de onderzoeken. De top-vijf van meest onderzochte landen bestaat uit Roemenië, Hongarije, Polen, Griekenland en Bulgarije, in grote lijnen dezelfde landen die eruit springen in het verslag van de Rekenkamer.
Daarnaast tekent dat rapport een zorgwekkende trend op: hoewel de reikwijdte van fraude amper is veranderd, ontstaan er ‘nieuwe manieren’ om het systeem op te lichten, namelijk middels handjeklap en belangenverstrengeling, ‘waarbij soms politieke figuren en enorme aankoopprojecten betrokken zijn’. Als voorbeelden haalt Olaf het straatverlichtingsproject van de schoonzoon van de Hongaarse premier Orbán aan en het gesubsidieerde landbouwbedrijf waardoor de Tsjechische premier Babis in opspraak kwam.
Voor de Hongaarse wetenschapper Mihály Fazekas zijn de bevindingen van Olaf echter weinig opzienbarend. ‘Mijn opvatting is: als je een zak EU-geld beschikbaar stelt aan corrupte overheden, dat door hen naar eigen goeddunken besteed kan worden, ben je olie op het vuur aan het gooien. Je kunt niet gewoon maar aannemen dat de controlemechanismen daar goed werken.’
Via een Skype-verbinding is Fazekas op de lijn gekomen. Hij vertoeft momenteel in Engeland, waar hij als onderzoeker verbonden is aan de University of Cambridge en het University College London, naast zijn aanstelling bij de door Orbán verketterde, door filantroop George Soros gefinancierde Central European University. Al bijna negen jaar verdiept hij zich in corruptie rond EU-fondsen in Midden- en Oost-Europa. Hoe hij op het idee kwam? ‘In Hongarije zag ik het overal om me heen en ik wilde er wat aan doen. Ik wist dat er voor aandacht meer nodig was dan het aanleveren van anekdotes, dus begon ik gegevens te verzamelen.’
Die data liegen er niet om. Voor een van zijn onderzoeken analyseerde Fazekas samen met een collega de gegevens van meer dan honderdduizend aanbestedingscontracten en legde die langs een meetlat van corruptieverhogende risicofactoren. Daaruit bleek dat EU-fondsen het risico op corruptie doen toenemen met soms wel 34 procent. ‘De Europese instituties waren niet voorbereid op deze schaal van corruptie’, legt Fazekas uit. ‘Corruptie werd gezien als uitzondering op de regel. Dat is misschien zo in Nederland en Denemarken, maar niet in veel andere landen. Toch werd het aan de lidstaten zelf gelaten om de rotte appels aan te pakken. Dat lijkt logisch, totdat je tegen een Orbán aanloopt. Zoals het nu in Hongarije is, zal geen rechter daar de schoonzoon van de premier veroordelen om gerommel met EU-subsidies.’
Bovendien stellen de grote sommen geld handige politici in staat om nog meer macht naar zich toe te trekken, zegt Fazekas. ‘In sommige landen heeft het geld zodoende bijgedragen aan het versterken van omstreden regeringen, zoals die van Orbán.’ Hij wijst op het opkopen van lokale media door vrienden van de Hongaarse premier, die het benodigde geld mede hebben vergaard dankzij het ‘winnen’ van enorme Europees gefinancierde aanbestedingsprojecten. Eind vorig jaar werd bekend dat al die opgekochte media nu in een centrale organisatie terechtkomen die wordt gerund door bondgenoten van Orbán. Daarmee wordt de toch al benarde positie van de Hongaarse pers nog verder in het keurslijf van de staat gedwongen.
Zo dreigt Hongarije af te glijden naar de situatie waarin Bulgarije zich bevindt. Dat land scoort momenteel het beroerdst van alle EU-lidstaten op de persvrijheidsranglijst van Reporters Without Borders (rsf). Ook in Bulgarije was de situatie ten tijde van de toetreding tot de Europese Unie nog stukken beter. Dat veranderde toen de Bulgaarse regering Europese advertentie- en communicatiebudgetten ging inzetten om positieve berichtgeving bij bevriende kranten te kopen. Inmiddels spreekt de rsf van een ‘samenwerking tussen media, politiek en oligarchen die heeft geleid tot wijdverspreide corruptie’.
De Europese Commissie weet dit allemaal ook, zegt Fazekas, maar is onmachtig om de institutionele structuren te veranderen. ‘Het blijkt in de praktijk heel lastig om te zeggen dat een land geen geld meer moet krijgen omdat het corrupt is.’
Tijdens een bijzonder gure novemberweek komen vertegenwoordigers van de Commissie en van integriteitswaakhond Transparency International bijeen om de balans op te maken. Drie jaar eerder sloegen ze de handen ineen en begonnen een proefproject genaamd ‘Integrity Pacts – maatschappelijke controlemechanismes om EU-fondsen te bewaken’. Het idee is om te zoeken naar slimme manieren om corruptie te voorkomen in projecten die door de EU gefinancierd worden.
Zoals de transparantievoorvechter op de website uitlegt, kosten corrupte aanbestedingen de Europese belastingbetaler naar schatting vijf miljard euro per jaar. Geld dat dus niet naar de leveranciers van de beste diensten gaat, maar in verkeerde zakken verdwijnt. Door samen met andere maatschappelijke organisaties ter plekke de aanbestedingsprocessen te volgen en transparantie af te dwingen, hoopt men dat fraude en corruptie enigszins worden teruggedrongen.
Na de koffie en wat introductiepraatjes presenteren vertegenwoordigers van Transparency International uit verschillende EU-lidstaten hun bevindingen. Een grote Sloveense kerel vertelt over het monitoren van een verduurzamingsproject van een ziekenhuis. Naast het in de gaten houden van het aanbestedingsproces hing zijn team ook een enorme spandoek aan de gevel met de boodschap dat de integriteit ter plekke gewaarborgd wordt. Dat leverde gunstige extra media-aandacht op. Een Hongaarse dame ontwikkelde op haar beurt een online-applicatie die gegevens van aanbestedingsdocumenten analyseert op risico-indicatoren. Burgers, journalisten en autoriteiten kunnen daar gebruik van maken bij het opsporen van onregelmatigheden. Ze spoort haar collega’s aan het instrument ook in hun lidstaat toe te passen.
Ondanks de successen is er echter nauwelijks sprake van een opgewekte sfeer onder de aanwezigen in het zaaltje. Een onderuitgezakte Pool is sceptisch over de pacts. ‘De aanbestedingen zijn zo technisch dat de corruptie vaak bijna niet waar te nemen is’, is zijn observatie. ‘Er zijn allerlei geitenpaadjes die kwaadwillenden kunnen belopen.’ Ook de Hongaarse dame ziet ondanks haar succes vooral veel beren op de weg. ‘Het gaat om zoveel projecten. Er is bijna geen organisatie denkbaar die dat allemaal zou kunnen monitoren.’
Snel neemt Transparency International-voorman Carl Dolan het woord en probeert de sfeer erin te houden. ‘Wat we vandaag horen is toch allemaal heel bemoedigend’, spreekt hij zijn mensen toe. ‘We bouwen kleine eilandjes van integriteit, wat mensen zal inspireren, zelfs als het niet meteen alle corruptieproblemen oplost.’
Het handjevol afgevaardigden van de Commissie dat er de hele sessie bij zit, luistert en maakt aantekeningen, maar hult zich verder in stilzwijgen.
De volgende dag is het aan de Europese topambtenaar Marc Lemaître om uit te leggen hoe hij dan tóch denkt de problemen het hoofd te bieden. Tegenover een zaal vol betrokkenen en geïnteresseerden doet hij geen poging de zaken mooier voor te stellen dan ze zijn. ‘Het publieke vertrouwen in de EU is flink aan het afbrokkelen’, constateert hij. ‘Juist omdat de perceptie van burgers vooral afhangt van hoe goed ze ons in staat achten de EU te managen, moeten we hier hard aan werken. Daarbij moeten we lastige vraagstukken onder ogen zien, zoals de belangenconflicten in sommige van onze lidstaten.’
Als uitweg komt hij onder meer met een toets van rechtsstatelijkheid, die de Commissie heeft geopperd als onderdeel van de nieuwe meerjarenbegroting (2020-2027). Het idee is dat landen het in hun portemonnee gaan voelen als ze de rechterlijke macht in gevaar brengen, slecht presterende overheidsinstanties niet corrigeren en democratische processen uithollen. Dan wordt het mes in de subsidiestromen gezet.
Het klinkt als een doeltreffend plan, maar opnieuw blijft een daverend applaus uit. Onderzoeker Fazekas legt tijdens het Skype-gesprek uit waarom. ‘In principe is het een goed idee. Het gaat om eenzelfde soort toets die de landen ook in 2004 moesten doorstaan om lid te worden van de Europese Unie. Maar het is lastig om daar nu objectieve maatstaven voor te vinden. Zo houdt Polen vol dat hun rechters niet lukraak weggestuurd worden, maar dat er gewoon een nieuwe pensioenleeftijd is geïntroduceerd.’ Bovendien hebben de Midden- en Oost-Europese landen nu vanwege hun EU-lidmaatschap ook een stem in de goedkeuring van de meerjarenbegroting. De kans is klein dat zij zomaar akkoord zullen gaan met een regel die hun huishoudboekje kan raken.
Terug in het koffietentje bij het Schumanplein is het kopje van oud-Eurocommissaris Balász al een tijdje leeg. Op de vraag of de EU naïef was door zulke grote bedragen naar prille democratieën te kanaliseren, volgt een uitgebreide historische uiteenzetting. ‘Het hoofddoel was een snelle uitbreiding van de Europese Unie’, memoreert Balász. ‘Enerzijds om nieuwe markten te kunnen aanboren, maar er was ook druk van de Navo die terrein wilde heroveren op de Russen. De fondsen dienden als een soort betaalmiddel, zodat de Midden- en Oost-Europese landen blij zouden zijn met het EU-lidmaatschap.’
Wat tevens werd onderschat, ook door hemzelf, is dat met het tekenen van toelatingsverdragen niet meteen ook de hele cultuur van die landen zou zijn veranderd. ‘Je kunt een politiek systeem in een nacht veranderen, een economisch systeem in een generatie, maar de verandering van een mentaliteit heeft meerdere generaties nodig. Dat geldt dus ook als men corruptie gewend is.’
Een snelle oplossing heeft Balász niet. Wel stelt hij voorop dat het geld weg moet bij de invloed van politieke machthebbers. Als alternatief model oppert hij de manier waarop Commissievoorzitter Juncker leningen en garanties beschikbaar heeft gesteld via het Europese investeringsfonds voor economische groei. Niet overheden maar financiële instellingen gaan dan over de toewijzing van het geld. Bovendien zijn die middelen beschikbaar voor projecten die een langere tijdspanne kennen in plaats van ‘hap, slik, weg’-projectjes als een nieuwe fontein of een toeristisch treintje.
Zelf is Balász tegenwoordig betrokken bij het uitrollen van trans-Europese transporttrajecten, zoals treinverbindingen die meerdere landen omspannen. ‘Dat wordt centraal uitgezet, op basis van een grote studie naar transportlijnen. Omdat het om een integraal traject gaat, moeten de plannen van de betrokken landen daarin passen voor ze geld krijgen. Volgens mij is zo’n model veel beter dan de diepe verdeling die het regionaal beleid nu kenmerkt.’
Opvallend is evenwel dat niemand betoogt om gewoon maar te stoppen met de kostbare en corruptiegevoelige regionale fondsen. Zelfs Nederland, nettobetaler aan de EU, pleit weliswaar voor doelmatiger besteding van de middelen, maar niet voor het dichtdraaien van de geldkraan. Zo is ook de Nederlandse cda-europarlementariër Lambert van Nistelrooij altijd warm pleitbezorger van de subsidies gebleven. Volgens de sociaal-geograaf is het regionale beleid veel succesvoller dan vaak in zijn thuisland wordt gedacht.
In een grijze kamer hoog in de Brusselse mistbanken blikt Van Nistelrooij zonder al te veel nostalgische gevoelens terug op zijn Europese carrière. Deze verkiezingen staat de 65-jarige politicus zijn plaats af, tijd voor nieuw bloed. Na vijftien jaar vindt hij het mooi geweest. In die periode hield hij zich voornamelijk bezig met de besteding van regionale fondsen. ‘Het gaat hier niet om zomaar een programma of een project: die fondsen zijn een doelstelling van de Unie’, klinkt zijn stellige overtuiging. Hij wijst op een grote kaart aan zijn muur waarop Europa wordt opgedeeld in regionale gebieden. ‘Dit is niet het Europa van de Commissie, het Parlement of van de lidstaten, maar van de regio’s. Zij moeten invloed kunnen hebben op hun eigen ontwikkeling. Dat is essentieel. Kijk naar Spanje of Polen en hoe die landen zich hebben ontwikkeld. Dan zie je dat het kan werken.’
Natuurlijk is Van Nistelrooij niet blind voor de keerzijden van de medaille, hoewel hij het duidelijk niet makkelijk vindt om over corrupte regimes als dat van Orbán te praten, wiens partij in het Europees Parlement een partner is van het cda. ‘Dat Orban misbruik van fondsen maakt, zal zeker waar zijn’, zegt hij daarom omslachtig. Maar volgens de europarlementariër zijn de oplossingen binnen handbereik. Ook hij verwijst daarvoor naar de Juncker-gelden en enkele andere initiatieven die tot doelmatiger besteding van Europees belastinggeld moeten leiden. ‘We zijn een paar jaar terug met herziening van de regionale fondsen begonnen, maar dat heeft natuurlijk tijd nodig. We moeten nu die versnelling zien te vinden, door projecten te koppelen aan de energietransitie en de digitalisering, aan visies die door de hele Unie gedeeld worden.’
Maar of het lukt om de opzet van de regionale fondsen ingrijpend te wijzigen, wordt door velen betwijfeld. Dit jaar is het de bedoeling dat de lidstaten een akkoord op hoofdlijnen bereiken over de nieuwe, zevenjarige begroting. Het belooft een uitermate moeizaam proces te worden, tegen het decor van één uittredende lidstaat, meerdere landen die de spelregels op alle mogelijke manieren aan hun laars lappen en afbrokkelend vertrouwen van burgers. Zeker landen als Polen en Hongarije zullen alles in de strijd gooien om zich in dat proces niet de kaas van het brood te laten eten.
Tegen het einde van het Skype-gesprek toont onderzoeker Fazekas zich opgelucht dat hij met zijn gezin het hele proces op enige afstand kan volgen, vanuit zijn woonplaats in Engeland. ‘Mijn collega’s in Hongarije zitten nu in de problemen. Over hen worden leugens verteld in de media en hun vrienden en familie riskeren hun baan kwijt te raken als ze in het openbaar bestuur werken. Ik ben heel blij dat ik daar nu niet woon.’
Maar de Hongaar vindt het te vroeg om zijn thuisland definitief af te schrijven. ‘Sommige regimes lossen ook weer vreedzaam op’, zegt hij hoopvol. ‘In Hongarije worden er nog altijd verkiezingen uitgeschreven en je ziet dat mensen de krachten beginnen te bundelen. Nu ligt de vraag bij hen: willen ze een vrije democratische staat?’