Falend toezicht door de Belastingdienst

Inspecteurs zonder inspectiebevoegdheid

In 2011 voerde de Belastingdienst een toezichtsysteem in dat voornamelijk is gestoeld op vertrouwen in goed gedrag van de bedrijven. Naïef en onverantwoord, oordelen controleurs. ‘Het moet bedrijven naar Nederland trekken.’

Small gorilla 1

Het is weer zo ver. De stoelen en tafels in de vergaderzaal van de Belastingdienst gaan aan de kant en medewerkers van een extern ‘experience bureau’ toveren de grauwe zaal om tot een ‘belevingsomgeving’. Vandaag moet weer een groep belastinginspecteurs worden overtuigd van een nieuw toezichtsysteem van de Belastingdienst. Krukjes in de kleuren rood en blauw staan langs een reuze-thermometer. Als de inspecteurs de zaal binnendruppelen moeten ze meteen positie kiezen in de thermometer: tegenstanders van het nieuwe toezichtsysteem op de rode krukjes, voorstanders op de blauwe. Daarna volgt een ‘belevingsworkshop’ met films, quizzen, discussies en casussen uit de praktijk. Onder leiding van een veranderingsmanager gaan de inspecteurs met post-its en grote dobbelstenen aan de slag.

Met de workshops wil de Belastingdienst in 2011 ‘disbelievers’ overtuigen van haar nieuwe toezichtsysteem dat werkt op basis van wederzijds begrip, vertrouwen en transparantie. Bij veel inspecteurs stoot dat tegen het zere been. Zij hebben helemaal geen vertrouwen in het nieuwe toezichtsysteem. Nu, vijf jaar later, klagen zij nog steeds. ‘Het systeem werkt niet, we mogen bedrijven niet meer controleren en we kunnen ons werk niet goed doen’, zegt een oud-inspecteur.

Het is chaos bij de Belastingdienst. Al jaren moet de dienst kleiner worden en bezuiniging volgt op bezuiniging. Vorig jaar werd de ooit zo geprezen Belastingdienst door haar eigen staatssecretaris onder curatele geplaatst en begin dit jaar gooide de hoogste baas van de dienst de handdoek in de ring. Hans Leijtens, een oud-generaal die amper een jaar ervoor was aangetrokken om orde op zaken te stellen, stapte op.

Afgelopen december schreef de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën dat ze goed toezicht niet meer kan garanderen door nieuwe bezuinigingen en een te hoge werkdruk. En twee weken geleden verscheen alweer zo’n vernietigend rapport. Volgens de Commissie onderzoek Belastingdienst, die was ingesteld om naar de reorganisaties bij de dienst te kijken, heeft de top van de Belastingdienst te weinig kennis van belastingen en is de kloof tussen het management en de werkvloer te groot geworden, met alle gevolgen van dien.

Maar hoe vreemd ook: falend toezicht is inmiddels officieel beleid. De Belastingdienst doet bij bijna een kwart van de grote bedrijven geen boekenonderzoeken meer en vertrouwt enkel op de aangifte van het bedrijf zelf. Het toezicht is bewust afgebroken. Inspecteurs, die nu ‘relatiebeheerder’ of ‘klantmanager’ heten, mógen niet inspecteren, ze moeten op gelijkwaardige voet werken aan een goede relatie met bedrijven. Ze maken vertrouwelijke afspraken met bedrijven over de belasting die ze moeten betalen. Volgens onafhankelijke onderzoekers leidt dit tot nieuwe achterkamertjes bij de dienst.

Ervaren inspecteurs minachten het toezichtsysteem en vrezen dat Nederland hierdoor jaarlijks miljarden aan belastingopbrengsten misloopt. Het jongste fiasco van de Belastingdienst is de vrijwillige vertrekregeling, die bedoeld was voor laaggeschoolde medewerkers maar peperduur uitpakte omdat hij massaal werd gebruikt door de meest ervaren medewerkers. Volgens vakbondsorganisatie fnv is het omstreden toezichtsysteem een van de oorzaken van die veelbesproken exodus.

Inmiddels is wat als bezuinigingsmaatregel was bedoeld verworden tot troef om bedrijven aan te trekken, zo leggen nauw betrokkenen ons uit. Nederland gebruikt het falende toezicht en de geheime afspraakjes met de inspecteurs om de concurrentie met andere belastingparadijzen aan te gaan. Onafhankelijke experts waarschuwen dat het systeem kan leiden tot verboden staatssteun, vergelijkbaar met de omstreden afspraken die Starbucks maakte met de Belastingdienst.

Dit verhaal is een portret van een fiscus die de weg kwijt is. Dat is onder meer de observatie van Ger Fuchs, een jongen uit een arbeidersfamilie uit de Amsterdamse Dapperstraat die na zijn militaire dienst bij de Belastingdienst binnenstapte voor een loopbaan die tot zijn pensioen zou blijken te duren. Hij trof een ingeslapen boel. ‘Oude heren met hoeden’, zegt hij, ‘die het maar niets vonden dat er jonge jongens met lange haren en spijkerbroek bij de dienst kwamen werken.’

In de tuin van zijn huis in Groningen vertelt Fuchs hoe hij de dienst vanaf de jaren zestig tot aan zijn pensioen heeft zien veranderen. Hij klom via een interne opleiding op van registeraccountant tot directeur Ondernemingen Noord en later directeur Grote Ondernemingen. Wat hem pijn doet, is dat de Belastingdienst veranderde van een apolitieke hoeder van de staatskas tot een spil in een nieuwe industriepolitiek voor een goed ‘vestigingsklimaat’. ‘Toen ik begon was de Belastingdienst statelijk en keurig. Later werden we een links bolwerk genoemd. Wij wilden de staatskas vullen en gaven geen cadeautjes weg aan bedrijven. De politiek bemoeide zich niet met belastinginning.’

Het onderzoek

Voor dit onderzoek sprak Investico met zo’n dertig betrokkenen, waaronder inspecteurs, hoge ambtenaren, belastingadviseurs, bedrijfsfiscalisten en academici. Vanwege de gevoeligheid van het onderwerp willen de meesten van hen anoniem blijven. Hun namen zijn bij de redactie bekend. Daarnaast onderzochten we documenten van onder andere het ministerie van Financiën, de Belastingdienst en de Tweede Kamer. De in het artikel genoemde betrokkenen Jenny Thunnissen en Theo Poolen gingen niet in op ons verzoek om een interview. De Belastingdienst is meermalen benaderd voor commentaar, maar was niet in staat om te reageren op dit onderzoek.

Dat veranderde in de jaren tachtig. Toen de vaderlandse industrie een smakker maakte, kwam belastingpolitiek in beeld om buitenlandse bedrijven aan te trekken. Nederland had al vanaf de jaren zestig aantrekkelijke belastingwetten en -verdragen. Die waren oorspronkelijk bedoeld om te voorkomen dat bedrijven in meerdere landen belasting betalen over dezelfde winst. Zeker voor een handelsland als Nederland is dubbele belasting nadelig. Maar eind jaren zeventig bleek dat de wetten en verdragen niet enkel gebruikt werden om dubbele belasting te voorkomen, maar ook om dubbele niet-heffing te bereiken: belastingontwijking. De keerzijde van het beleid werd duidelijk en de contouren van ‘Nederland belastingparadijs’ tekenden zich af. Al in 1986 maakte het vpro-programma Gouden bergen met hulp van Fuchs een aflevering over Nederland als belastingparadijs.

Dat onbedoelde bijeffect kwam politiek Den Haag tijdens de economische recessie van de jaren tachtig eigenlijk wel goed uit, vertellen verschillende betrokkenen ons, op voorwaarde van anonimiteit. Dat bedrijven hier enkel om fiscale redenen een brievenbusbedrijf openden, maakte de politici niet zo veel uit. Langzaam verwerd het onbedoelde bijeffect tot industriepolitiek voor een goed ‘fiscaal vestigingsklimaat’. De Belastingdienst moest bedrijven naar Nederland gaan lokken.

‘Toen ik begon was de dienst statelijk en keurig. Wij wilden de staatskas vullen en gaven geen cadeautjes weg aan bedrijven’

Tegen de avond op 5 september 1998 schallen de openingsakkoorden van I Can’t Get No Satisfaction over het Malieveld. De Rolling Stones treden op. Enthousiast danst en springt het publiek twee uur in de stromende regen. Staatssecretaris van Financiën Willem Vermeend is er ook bij, samen met de Britse Labour-politica Dawn Primarolo. Een bijzondere combinatie, want volgens Vermeend heeft hij met haar altijd ruzie gehad. Zij leidde in de jaren negentig een Brusselse werkgroep die belastingconcurrentie tussen lidstaten aan banden moest leggen. ‘Ze startte een kamikazeactie tegen het Nederlandse belastingbeleid’, zegt Vermeend. Primarolo had kritiek op de geheime afspraken tussen de Belastingdienst en multinationals. De ‘Rolling Stones-BV’, een Nederlands bedrijf waardoor Mick Jagger en zijn bandleden slechts 1,6 procent belasting betaalden, werd een iconisch struikelblok.

En dus nodigt Vermeend haar juist bij dit concert uit en staan de twee op 5 september tezamen in de modder op het Malieveld. Vermeend hoopt misschien dat het na het concert gedaan is met de kritiek. Maar niets blijkt minder waar. Primarolo en haar collega’s uit andere landen blijven bij het standpunt dat Nederland belastingontwijking faciliteert en daarmee andere landen benadeelt. Volgens Primarolo zijn de afspraken tussen bedrijven en de Belastingdienst oneerlijk en ondermijnen ze de rechtsgelijkheid. Te veel achterkamertjes, is de kritiek.

Vermeend breekt de achterkamertjes een klein beetje open, maar ondanks de kritiek zet de Belastingdienst de queeste naar een goed ‘fiscaal vestigingsklimaat’ door. Het ooit zo linkse bolwerk moet dienstverlenend worden voor bedrijven en de dienst opent speciale aanspreekpunten voor buitenlandse investeerders. Sinds begin deze eeuw gaan belastinginspecteurs zelfs mee op handelsmissies om bedrijven over te halen zich in Nederland te vestigen.

Tegelijkertijd eist de Kamer keer op keer dat de Belastingdienst kleiner, sneller en beter georganiseerd wordt. Ger Fuchs vertelt geërgerd hoe de Belastingdienst met elke reorganisatie verder afglijdt. ‘Ik heb niets tegen veranderingen. In de jaren tachtig waren die reorganisaties hard nodig, want het was een ingeslapen boel geworden. Maar de ene reorganisatie was nog niet af of er volgde alweer een andere. Eind jaren negentig kregen we managers, vanuit het idee dat er een frisse wind moest gaan waaien. Dat was op zich niet gek, de Belastingdienst was een zelfgenoegzame organisatie geworden en kon wel wat kritische buitenstaanders gebruiken. Maar deze nieuwe managers wisten niets van belastingheffing en konden de dienst niet goed aansturen.’

Fuchs gaat nog eens vertwijfeld met z’n hand door zijn baard als hij vertelt wat er van de Belastingdienst geworden is. ‘Toen ik er werkte was politieke voorkeur niet belangrijk, de Belastingdienst was apolitiek. Dat is nu wel anders. Nieuwe bestuurders wordt gevraagd naar hun politieke kleur en netwerk. Dat lijkt soms zelfs belangrijker dan talent en affiniteit. Verschillende keren zijn bestuurders om partijpolitieke redenen aangesteld, terwijl goede managers uit eigen gelederen werden kaltgestellt. Hierdoor werd de chaos bij de Belastingdienst alleen maar groter. Een belangrijk deel van de huidige rampzalige situatie is door deze opportunistische baantjesjagers veroorzaakt.’

IJzeren platen die van de onderkant van de Fyra-trein op het spoor vallen, te weinig treinen, vertragingen, reizigers in de kou. In de strenge winter van 2013 is het chaos op het spoor. Na negen jaar is de hogesnelheidstrein van Amsterdam naar Brussel eindelijk in gebruik genomen, maar kort daarna rijden de Fyra’s niet meer. Een mislukt miljardenproject.

Anderhalf jaar later wordt Jenny Thunnissen – felle oogschaduw en groot wollig vest – door de griffier de zaal in geleid waar de parlementaire enquêtecommissie haar verhoren houdt. Schoorvoetend, met een stapel papieren onder haar arm, loopt ze naar haar stoel tegenover de enquêtecommissie en gaat onderuitgezakt zitten. Thunnissen was als inspecteur-generaal bij de Inspectie Leefomgeving en Transport verantwoordelijk voor het toezicht op de Fyra. ‘Wij houden toezicht op basis van vertrouwen’, legt ze uit. ‘Als mensen met wantrouwen worden benaderd, schieten ze in de weerstand en gaan ze smoezen bedenken. Dan zeggen ze: “Die inspecteur komt later nog maar een keertje terug.”’ De leden van de enquêtecommissie kijken haar geschokt aan als ze vertelt dat haar dienst alleen toezicht op afstand houdt en ‘niet onder de treinen kijkt’.

Het oordeel van de enquêtecommissie is hard: het toezicht heeft gefaald en het uitgangspunt van vertrouwen is veel te ver doorgeslagen. De inspecteurs hadden zelf de treinen moeten onderzoeken en niet enkel moeten afgaan op private keuringsinstanties. Dat kostte de staat miljarden.

De Fyra is niet de eerste keer dat Thunnissen toezicht houdt op basis van vertrouwen. Jaren eerder, in 2005, voert ze als hoogste baas van de Belastingdienst een vergelijkbaar toezichtsysteem in. Thunnissen begint na haar rechtenstudie als belastinginspecteur. Al snel maakt ze carrière in de mannenwereld van de dienst en schopt het tot directeur-generaal. Ex-minister van Financiën Gerrit Zalm gebruikte haar plaats in de vierkoppige directie ooit om aan te geven dat ‘25 procent van de top van de Belastingdienst vrouw’ was. Binnen de dienst is ze met haar slobbertruien en leggings een opvallende verschijning. Volgens haar collega’s is ze recht door zee. ‘Geen staatssecretaris durft het zonder haar aan’, merkte de voorzitter van de ondernemingsraad Paul Heijnis eens op.

Onder Thunnissens leiding krijgt de ooit zo geprezen Belastingdienst te kampen met achterstanden, personeelstekorten en bezuinigingen. De dienst kan het werk niet meer aan, volgens sommige medewerkers worden bedrijven maar eens in de zestig jaar gecontroleerd. Er moet wat veranderen. ‘De overheid redt het niet alleen’, schrijft de Belastingdienst in haar bedrijfsplan. De dienst vindt haar eigen taken zo groot en ingewikkeld geworden dat ze wel móet samenwerken met bedrijven.

Dus gaat de Belastingdienst toezicht houden op basis van wederzijds begrip, vertrouwen en transparantie, op dat moment een wereldwijd unicum. ‘Wij injecteren vertrouwen in de maatschappij’, zegt Thunnissen in Zout, het tijdschrift van belastingadvieskantoor kpmg. Volgens Theo Poolen, de tweede man na Thunnissen, is het model uit pragmatisme en polderen geboren, zo zegt hij in De Telegraaf. Wanneer bedrijven hun boekhouding goed op orde hebben, doet de Belastingdienst nagenoeg geen controles of boekenonderzoeken meer. Bedrijven kunnen voortaan snel afspraken maken met inspecteurs over hoe ze hun aangifte moeten doen. De verhouding tussen Belastingdienst en bedrijf is niet meer verticaal en top down, maar horizontaal en gelijkwaardig. Het nieuwe toezichtmodel wordt daarom ‘horizontaal toezicht’ gedoopt. ‘We staan als Belastingdienst en bedrijf niet meer tegenover elkaar, maar naast elkaar’, zegt een oud-inspecteur.

‘Het idee voor het nieuwe toezichtmodel bij de Belastingdienst kwam na het Enron-schandaal, in een brainwave’, vertelt een betrokken ambtenaar die nu weg is bij de dienst en niet bij naam genoemd wil worden. Begin deze eeuw vallen de Amerikaanse energiegigant Enron, telecombedrijf WorldCom en nog wat grote Amerikaanse bedrijven om. Miljarden dollars gaan in rook op wanneer omvangrijke boekhoudschandalen aan het licht komen. Jarenlang zijn winsten te rooskleurig voorgesteld om aandeelhouders groene cijfers te kunnen voorhouden. Na de schandalen blijkt dat de cijfers al jaren dieprood hadden moeten zijn.

‘Ik heb in mijn hele loopbaan nog nooit een groot bedrijf gezien dat niet fraudeerde, van zelfverrijking tot belastingontduiking’

Is het niet bizar om in die boekhoudschandalen inspiratie te vinden voor minder toezicht? Nee, zeggen de voorstanders, want sinds de boekhoudschandalen willen bedrijven zich beter gedragen en zijn er nieuwe regels voor betere transparantie en bedrijfsvoering. In Nederland wordt de Code Tabaksblat ingevoerd. In de Verenigde Staten komt een wet die bedrijven verplicht hun financiële en fiscale risico’s te publiceren. ‘Als bedrijven vanwege die Amerikaanse wet zelf hun belastingzaken controleren, hoeven wij dat niet meer te doen. We willen geen dubbel werk doen, dat is weggegooide moeite’, zegt dezelfde betrokken ambtenaar. ‘We leven in een heel net land, verreweg de meeste bedrijven willen het goed doen. Daar moeten we gebruik van maken’, vindt Theo Poolen, geestesvader van het nieuwe toezichtmodel. Onder zijn aanvoering gaat de Belastingdienst een gelijkwaardige relatie aan met bedrijven. ‘Ik zou niet zeggen dat het een huwelijk is, maar het leidt in ieder geval tot een innige relatie’, zegt staatssecretaris Jan Kees de Jager over het nieuwe toezicht.

Small gorilla 2

En zo wordt belastingtoezicht geprivatiseerd en formaliseert de Belastingdienst haar eigen gebrek aan capaciteit. Was het eerst nog een probleem dat inspecteurs geen tijd hadden voor boekenonderzoeken, nu is dat onderdeel van het nieuwe toezicht. En wordt het een troef om bedrijven naar Nederland te trekken. ‘Horizontaal toezicht is goed voor het fiscale vestigingsklimaat’, schrijft de Belastingdienst al bij de lancering van het idee.

Binnen de dienst stuit het plan op veel weerstand. Ger Fuchs, de gepensioneerde inspecteur, windt zich zichtbaar op. Voordat hij directeur werd, deed hij zestien jaar boekenonderzoeken bij grote bedrijven. ‘Ik heb in mijn hele loopbaan nog nooit een groot bedrijf gezien dat niet fraudeerde. Alles kwam voorbij, van zelfverrijking tot belastingontduiking. Het is naïef om te vertrouwen dat bedrijven het onder het nieuwe toezichtsysteem wel goed doen. Wat zeg ik, het is gewoon onverantwoord!’

Maar de Belastingdienst begint een offensief om inspecteurs te overtuigen van het nieuwe toezichtmodel. Communicatiebureaus worden ingehuurd om inspecteurs met zogenaamde ‘horizontours’ of ‘tours d’horizon’ te overtuigen. De inspecteurs krijgen cursussen over commerciële vaardigheden en masterclasses over ‘samenwerken en onderhandelen’, en moeten zich voortaan ‘klantmanager’ of ‘relatiebeheerder’ noemen.

Ondanks de weerstand staat op dit moment bijna een kwart van de grote ondernemingen onder horizontaal toezicht. Al gaat dit bij veel inspecteurs nog steeds niet van harte. We spreken uitgebreid met een van hen, die het grootste deel van zijn carrière bij de Belastingdienst werkte. Sinds kort is hij met pensioen. Zijn echte naam mogen we absoluut niet noemen; vrees voor sancties zit er bij sommige oud-medewerkers nog steeds diep in. Te meer vanwege zijn zware kritiek op het nieuwe toezichtsysteem. ‘Het is onzin om te werken op basis van vertrouwen. Bij elk bedrijf gaat wel eens wat fout. Toen ik begon bij de Belastingdienst ging het niet om wederzijds vertrouwen. Je ging naar een bedrijf omdat je dacht dat er dingen fout zaten. Bij mijn sollicitatie vroeg de Belastingdienst: “Kun jij je alleen staande houden in een vijandige omgeving?”’ Dat waren de trotse dagen waarop de inspecteur wekenlang in een apart kamertje van het bedrijf de boeken zat te controleren. ‘Buiten vroor het. Op de kamer waar ik werkte stond wel een kachel, maar denk maar niet dat die aan stond.’

Inmiddels is de sfeer veranderd. ‘Bij sollicitaties wordt nu gevraagd of je goed kunt samenwerken met bedrijven. En boekencontroles zijn er steeds minder. Toen ik begon hielden we bij de meeste bedrijven elke vier of vijf jaar een controle. Nu is dat nog maar eens in de dertig tot veertig jaar’, zegt hij. De werkdruk nam enorm toe en de sfeer is grimmiger geworden.

Toen deze inspecteur een gunstige afvloeiregeling kreeg aangeboden, hoefde hij niet lang na te denken. Hij ging met pensioen. En hij is niet de enige. Bijna een vijfde van de medewerkers, meer dan vijfduizend in totaal, wilde eerder stoppen. Volgens Mieke van Vliet van de fnv speelt bij velen mee dat ze geen vertrouwen hebben in horizontaal toezicht. De kosten van de vertrekregeling liepen de spuigaten uit en staatssecretaris Eric Wiebes van Financiën moest afgelopen oktober noodgedwongen zijn eigen Belastingdienst onder curatele stellen. In december schreef de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën dat het water hun aan de lippen staat: ‘Het capaciteitsprobleem is volgens de medezeggenschapsraden de afgelopen jaren alleen maar groter geworden.’

Eind januari kwam daar een kritisch rapport bovenop van de Commissie onderzoek Belastingdienst. Belastingen kunnen niet meer goed geïnd worden als er niet snel wat verandert, concludeerde de commissie. Tjibbe Joustra, een van de leden van de onderzoekscommissie, benadrukt dat de Belastingdienst eerlijk en efficiënt belasting moet heffen, niet alleen moet uitgaan van rendement en belastingbetalers gelijk moet behandelen. ‘Dat mag wat kosten. Je moet ook inspectiebezoeken doen die misschien niet zo veel opleveren, maar wel belangrijk zijn om de belastingmoraal hoog te houden.’

Toen horizontaal toezicht werd ingevoerd was het idee dat een kleine groep betrouwbare bedrijven er gebruik van zou gaan maken. Volgens de hierboven genoemde inspecteur veranderde dat snel. ‘Nu wil de Belastingdienst liefst zo veel mogelijk bedrijven onder horizontaal toezicht. We kunnen niet meer kijken of het kan. Het móet gewoon.’ Bedrijven die geen consistent en goed controleerbaar boekhoudsysteem hebben, legt hij uit, mogen nu ook gebruik maken van het toezichtsysteem, zolang ze de Belastingdienst maar laten zien dat ze werken aan verbetering.

Dat dit niet altijd goed gaat bleek in oktober, toen staatssecretaris Wiebes meldde dat de Belastingdienst haar eigen belastingaangiften niet op orde heeft. De Belastingdienst draagt zelf ook belasting af – en staat sinds 2011 zelf onder horizontaal toezicht. Maar nu, vijf jaar later, concludeert Wiebes ‘dat de interne fiscale beheersing onvoldoende op orde is en moet worden verbeterd’. Het lukt de Belastingdienst niet om toezicht op zichzelf te houden.

Van de verwachte tijdsbesparing heeft de anonieme inspecteur evenmin ooit iets gemerkt. Integendeel. ‘Het overleg met bedrijven neemt zo verschrikkelijk veel tijd in beslag. Hierdoor hebben we minder tijd om andere bedrijven te inspecteren.’ In 2012 concludeerde een onderzoekscommissie onder leiding van Leo Stevens al dat het nieuwe toezicht er helemaal niet voor zorgt dat de Belastingdienst kan bezuinigen.

‘Als je niet meer controleert, zul je vaak niet eens meer merken dat je belastingopbrengsten misloopt’

De grote vraag is natuurlijk hoeveel geld de schatkist misloopt vanwege dit toezichtmodel. Dat is moeilijk te berekenen omdat de Belastingdienst nooit een nulmeting heeft gedaan. Tot 2008 berekende het ministerie jaarlijks hoeveel belasting het misloopt bij het midden- en kleinbedrijf. Nadat horizontaal toezicht werd ingevoerd bij het mkb en de gemiste opbrengsten toenamen stopte het ministerie met deze onderzoeken. De Tweede Kamer vraagt al sinds 2012 om die zogenaamde tax gap toch weer te berekenen. Keer op keer weigert het ministerie, omdat de methoden niet goed genoeg zouden zijn. Toch berekenen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk deze tax gap al jaren. In het Verenigd Koninkrijk werd de tax gap in 2016 geschat op omgerekend 35 miljard euro. De laatste schattingen in de VS wijzen op een jaarlijks gemiste belastingopbrengst van omgerekend 427 miljard euro. Afgelopen november concludeerde ook de Algemene Rekenkamer dat het ministerie de gemiste belastingopbrengsten moet gaan onderzoeken.

Onze inspecteur is blij dat hij zijn hele loopbaan heeft kunnen weigeren om met horizontaal toezicht te werken. ‘In mijn laatste jaren kon ik principieel zijn. Voor mij was het niet zo erg meer als ik ontslagen zou worden; ik kon het wel uitzingen tot mijn pensioen. Jongere medewerkers kunnen zich dat niet veroorloven. Zij móeten wel meewerken.’ Volgens hem zien die jonge medewerkers niet eens meer waar het mis gaat bij bedrijven, omdat ze geen echte inspecties meer doen. ‘Ik heb genoeg bedrijven gezien waarvan ik in het begin dacht: wat een leuk bedrijf. Later bleek dan toch dat er gesjoemeld was en dat mijn vertrouwen werd geschaad. Als je niet meer controleert, zul je vaak niet eens meer merken dat je belastingopbrengsten misloopt.’

Ook buiten Nederland klinkt kritiek. ‘Buitenlandse collega’s vallen soms van hun stoel van verbazing als ik vertel over ons nieuwe toezicht’, zegt directeur-generaal van de Belastingdienst Jenny Thunnissen in 2007 in het tijdschrift De Accountant. ‘Hoe kunnen jullie zo naïef zijn? Hoe kun je alleen in uitzonderingen nog in de boeken kijken?’

Die kritiek van buitenlandse collega’s is gevaarlijk. Want wat als Nederland, net als in de jaren negentig, op de vingers wordt getikt vanwege zijn gunstige belastingregels? Wat als andere landen Nederland onder druk zetten om deze regels af te schaffen? Om dat te voorkomen begint Theo Poolen, plaatsvervangend directeur-generaal van de Belastingdienst, aan een kruistocht om collega-belastingdiensten te overtuigen van de voordelen van het nieuwe systeem. Hij reist van Wenen naar Parijs, van Uruguay naar Rusland om buitenlandse collega’s te bepraten. Het ministerie van Financiën betaalt en schrijft een studie van de oeso en stuurt daarmee het internationale debat over horizontaal toezicht.

Er staat veel op het spel. De afgelopen jaren zijn internationale afspraken gemaakt tegen belastingontwijking en is een aantal fiscale troeven voor Nederland uitgespeeld. ‘Dan blijven er voor de toekomst nog twee dingen over waarop Nederland de concurrentie met andere landen aan kan gaan om bedrijven aan te trekken: belastingen verlagen en horizontaal toezicht’, meent Peter Essers, oud-Eerste-Kamerlid en hoogleraar belastingrecht. De Amerikaanse Kamer van Koophandel, een lobbyclub voor Amerikaanse bedrijven, sluit zich bij Essers’ standpunt aan. ‘Het gemak van belastingen betalen wordt alleen maar belangrijker als de internationale maatregelen tegen belastingontwijking worden doorgevoerd.’ Hiermee wordt horizontaal toezicht van steeds groter belang om fiscaal te concurreren met andere landen, zeker omdat de andere optie, het verlagen van het belastingtarief, politiek gezien moeilijk ligt.

Maar tegelijkertijd wordt het risico van internationale kritiek groter. Rita Szudoczky promoveerde aan de Universiteit van Amsterdam en doet nu aan de Economische Universiteit van Wenen onderzoek naar informele afspraken tussen bedrijven en de Belastingdienst. Sinds 2013 onderzoekt de Europese Commissie deze zogenaamde rulings op staatssteun. Vorig jaar moest Nederland miljoenen naheffen omdat het Starbucks oneerlijke voordeeltjes had gegeven. Ierland moest om dezelfde reden zelfs miljarden naheffen bij Apple. Sinds kort wordt Szudoczky’s aandacht getrokken door horizontaal toezicht. Bedrijven die onder dit type toezicht vallen kunnen makkelijker en sneller afspraken maken met de Belastingdienst.

‘Binnen horizontaal toezicht kun je in principe allemaal kleine rulinkjes afsluiten’, zegt Peter Essers. Volgens Szudoczky is dit de perfecte manier om geheime akkoordjes te sluiten. ‘Alles binnen horizontaal toezicht is vertrouwelijk en ontransparant. Dat maakt het risico van oneerlijke afspraken groot’, zegt ze. ‘Het is vergelijkbaar met de manier waarop rulings in het begin van deze eeuw werden afgesloten. Die worden nu dankzij strengere EU-regels een beetje uit de achterkamertjes gehaald. Maar als tegenreactie bouwen overheden met horizontaal toezicht juist weer nieuwe achterkamertjes. Dat is precies níet hoe het zou moeten gaan.’

Hoogleraar accountancy Marcel Pheijffer, die in 2012 in de commissie-Stevens onderzoek deed naar horizontaal toezicht, sluit zich bij die kritiek aan. ‘Met horizontaal toezicht ontstaat het risico van allemaal kleine rechtssysteempjes in achterkamertjes’, zegt hij. Volgens Peter Essers is het wachten op het moment dat de Europese Commissie horizontaal toezicht gaat onderzoeken op staatssteun. ‘Er wordt binnen de wetenschap al een tijd over gesproken. Een logische volgende stap is dat de Commissie zich erover gaat buigen’, zegt hij.

Toch ziet Essers horizontaal toezicht niet meer verdwijnen: ‘Het systeem is te belangrijk geworden om bedrijven naar Nederland te trekken.’ De anonieme oud-inspecteur sluit zich daarbij aan. ‘Het is een policy of no return. De belangen bij de top van de Belastingdienst zijn te groot, zij kunnen het niet meer terugdraaien.’ Staatssecretaris Wiebes zei in 2015 nog dat horizontaal toezicht niet zal verdwijnen, omdat het te belangrijk is voor de Nederlandse handelsrelaties.

Dus gaat Theo Poolen onvermoeid door om het Nederlandse toezichtsysteem in het buitenland te promoten. Vorig jaar nog gaf hij een presentatie op een congres in Wenen om sceptici te overtuigen. Hij is de enige kartrekker van het eerste uur die nog over is bij de Belastingdienst. Jenny Thunnissen, de voorvechter van horizontaal toezicht, werd in 2007 door de Tweede Kamer onder curatele gesteld omdat de Belastingdienst onder haar leiding steeds verder afgleed. Ze ging naar de Inspectie Leefomgeving en Transport, waar ze na de parlementaire enquête over de Fyra werd uitgerangeerd.

En de inspecteurs, die druipen langzaam af. Na de leegloop bij de Belastingdienst van vorig jaar verwacht de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën dat er nog een kaalslag volgt. Volgens de vereniging zal de komende jaren nog eens een kwart van de bezetting bij de afdelingen Grote Ondernemingen en Midden- en Kleinbedrijf verdwijnen. Voorzitter Erik Rutten maakt zich zorgen: ‘Nog minder rechtshandhaving zal de belastingmoraal verder ondermijnen en de tax gap verder doen toenemen.’

Aanpak belastingontwijking

‘Verloren bastions’, zo noemt staatssecretaris Eric Wiebes van Financiën de aanpassingen die Nederland de afgelopen jaren onder internationale druk moest doen om belastingontwijking tegen te gaan. Een aantal fiscale troeven is sindsdien voor Nederland uitgespeeld. Horizontaal toezicht blijft over als lokkertje voor het bedrijfsleven.

In 2015 spraken Europese landen af dat ze vertrouwelijke afspraken tussen de Belastingdienst en bedrijven zullen gaan uitwisselen. Toch lukte het Nederland niet om op tijd alle afspraken op te rakelen. Volgens Wiebes komt dit doordat Nederland veel meer van zulke afspraken heeft dan andere landen.

In juni vorig jaar kwamen Europese lidstaten tot een bindend akkoord om belastingontwijking tegen te gaan. Hoewel de afspraken minder ver gaan dan aanvankelijk verwacht, worden verschillende belastingontwijkingsroutes versperd. Zo wordt winstverschuiving met rente- en royaltybetalingen moeilijker gemaakt. Misbruik van de gaten tussen verschillende nationale belastingstelsels moet na invoering van de regels ook afnemen. En afgelopen november spraken landen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) af om belastingverdragen aan te passen. Deze verdragen zullen worden aangevuld met bepalingen die belastingontwijking tegengaan.


Wilt u uw ervaringen als belastinginspecteur met ons delen? Wij zijn op zoek naar tips. Kijk op platform-investico.nl hoe u contact met ons kunt opnemen