Gemeenteraadsverkiezingen (1): De staat van de lokale democratie

Instituut voor restverwerking

Een uitgebreid takenpakket voor gemeenten moet de lokale democratie nieuw leven inblazen. Maar marges zijn smal, besluitvorming verdwijnt uit zicht en het animo voor het raadslidmaatschap is tanende. ‘Als je niet uitkijkt, wordt de rol van de raad gemarginaliseerd.’

Medium groene gemeentepolitiek 5b1 5d

‘Je kunt opzaterdagochtend ook in je bed blijven liggen of op het voetbalveld staan.’ Spindoctor Kay van de Linde zegt het smalend tegen zijn publiek. ‘Ik zou er nooit aan beginnen, maar jullie kiezen ervoor je betrokken op te stellen. Geweldig!’ In de nagebootste parlementszaal van ProDemos zitten negentig aspirant-gemeenteraadsleden. Ze zijn uit Westerveld of Kerkrade naar Den Haag gekomen voor de Race naar de Raad, een scholingsdag van het instituut dat zich inzet voor het bevorderen van de democratie. Uitgedaagd door Van de Linde vertelt een vrouw uit Zoetermeer waarom ze de lokale politiek in wil: ‘De gemeente was van plan zeshonderd bomen te kappen. Opeens dacht ik: dat zijn ook mijn bomen, mijn vogelhuisjes, mijn vogels!’ ‘Heel goed!’ reageert Van de Linde. ‘Wees niet bang het persoonlijk te maken. Barack Obama is voor veel mensen nog steeds de opbouwwerker uit een achterbuurt van Chicago.’

In de fictieve Trêveszaal worden elf raadsleden in spe even later klaargestoomd voor het echte werk. ‘Heel mooi, al die idealen. Maar uiteindelijk gaat het om macht’, zegt Ageeth van den Heuvel, de voormalige wethouder die de workshop ‘Van dromen naar daden’ leidt. Al snel vult jargon de ruimte: kaderstellen, budgetrecht, interpellatie. Aan de hand van een stroomdiagram met rode, blauwe, gele en groene pijlen duidt Van den Heuvel het ‘gemeentelijk krachtenveld’ van invloed, besluiten en controle. De deelnemers mogen magneetjes met ‘raadslid’, ‘wethouder’ en ‘griffier’ op de juiste plek plakken. ‘De wandelgangen zijn grotendeels gedigitaliseerd’, corrigeert een deelnemer die kan bogen op vier jaar ervaring als steunraadslid in Velsen.

Joost Leuven (23) staat op plek twee op de lijst van de Partij voor de Dieren in Den Haag. Daar heeft de partij nu een zetel in de raad. ‘Ik denk dat je er echt dingen kunt bereiken voor de natuur en het milieu’, zegt hij. ‘Met bestemmingsplannen bijvoorbeeld’, vult zijn lijsttrekker Christine Teunissen (28) aan. ‘Op lokaal niveau kun je concrete verandering teweegbrengen. Als je de wereld een stukje beter wilt maken, moet je daar beginnen.’

Op 19 maart worden er in bijna vierhonderd Nederlandse gemeenten meer dan achtduizend nieuwe gemeenteraadsleden gekozen. Op het eerste gezicht zijn het de belangrijkste lokale verkiezingen in de geschiedenis. Gemeenten krijgen volgend jaar immers grote nieuwe verantwoordelijkheden van het rijk overgedragen: zorg voor jong en oud en de begeleiding van mensen die moeilijk aan de slag komen. Zaken die mensen direct raken, in hun alledaagse leven en in hun portemonnee. De nieuwe gemeenteraden moeten bovendien toezien op de besteding van de veertien miljard euro die met de taken meekomen. Minister Plasterk denkt dat de lokale democratie zo nieuw leven wordt ingeblazen, schreef hij vorig jaar aan de Tweede Kamer. Raadsleden hebben straks de touwtjes in handen, zei ook premier Rutte.

Maar schijnt bedriegt. ‘Op de website van de gemeente staat: “De gemeenteraad is de baas.” Als ik dat lees, moet ik lachen’, vertelt het Amsterdamse vvd-raadslid Marja Ruigrok in de interviewbundel De gemeenteraad heeft geen toekomst. Jasper Loots en Piet-Hein Peeters spraken met raadsleden, bestuurders en wetenschappers. Hun relazen stemmen somber over de staat van de raad. De materie gaat veel raadsleden boven de pet, Haagse taakstellingen en verordeningen maken gemeenten tot uitvoeringskantoren en bestuurders gaan buiten het zicht van de raad hun gang in allerlei regionale samenwerkingsverbanden. Zo verwordt de gemeenteraad tot ‘een instituut voor restverwerking’, citeert hoogleraar bestuurskunde Pieter Tops zijn toonaangevende voorganger Gerrit van Poelje instemmend.

Een instituut dat bovendien al flink ingekrompen is. Door fusies nam het aantal gemeenteraadsleden tussen 1998 en 2012 met meer dan duizend af. De verwachting is dat door verdere herindelingen het aantal raadsleden nog eens met zo’n duizend zal teruglopen. Een kabinetsvoorstel om het aantal gemeenteraadsleden met tien procent extra te verminderen, werd vorig jaar door de Eerste Kamer afgeschoten. Onverantwoord nu er juist meer taken wachten, was het oordeel van de Senaat. Ondertussen haakt een kwart van de raadsleden binnen vier jaar af. Waar het raadslidmaatschap nog trekt, is dat wel erg selectief: driekwart is man, de gemiddelde leeftijd 54 jaar.

Ook de kiezer helpt niet mee de gemeenteraadsverkiezingen tot een feest van de democratie te maken. Bijna de helft van de kiesgerechtigden bleef in 2010 thuis. In 1986 was dat slechts een kwart. Bij tussentijdse herindelingsverkiezingen, vorig jaar in Leeuwarden en Alphen aan den Rijn, was de opkomst slechts veertig procent.

Toch: meer taken en meer geld betekent meer macht voor de gemeenteraad, zou je Rutte nazeggen. Maar de marges zijn smal, riposteert ProDemos-directeur Kars Veling. ‘Door de decentralisaties worden er wel taken overgedragen, maar het rijk geeft allerlei richtlijnen en restricties mee. Zo worden gemeenten een uitvoeringskantoor.’ Nu al wordt de gemeentelijke begroting voor 75 procent door het rijk ingevuld. De verwachting is dat dit straks – ondanks het verruimde budget – negentig procent wordt. Dus: steeds meer taken, maar steeds minder zeggenschap.

‘Het kost je al je vrije avonden, je wordt ­uit­gemaakt voor gekke Henkie of voor zakken­vuller, je doet het nooit goed’

Dat is ook de ervaring met de bijstandswet (Wwb), die gemeenten in 2004 onder hun hoede kregen. Ze hadden de verantwoordelijkheid voor het budget, maar dat was zo krap dat er nauwelijks politieke keuzes gemaakt konden worden. Daar waar ruimte lag, werd die ingeperkt door Haagse regelgeving. Besluiten werden hamerstukken en de Wwb werd een ‘managerswet’, concludeerde een evaluatie in 2007. Veling: ‘Gemeenteraden moeten straks enorme budgetten goedkeuren maar kunnen nauwelijks politieke afwegingen maken. Als je niet uitkijkt, wordt de rol van de raad gemarginaliseerd.’

Gemeenten zouden zelf hun vrije ruimte kunnen vergroten door zelf meer belastingen te heffen, maar dat ligt zeer gevoelig. De eigen inkomsten blijven beperkt tot onroerend goed (ozb), toeristen, honden en paarden: hooguit tien procent van hun inkomsten. Grondbeleid, vanouds een melkkoe, levert de laatste jaren alleen maar miljoenen verlies op, vaak zonder dat de gemeenteraad van de risico’s op de hoogte was. Gemeenten zitten weliswaar achter het stuur, maar ze hebben geen macht over het gas- en rempedaal, zei staatssecretaris Sander Dekker in 2012 toen hij nog wethouder was in Den Haag.

De parttime raadsleden zijn ‘goedwillende amateurs’, hun werk is ‘ronduit vervreemdend’, zegt de Groningse hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga in De gemeenteraad heeft geen toekomst. Volgens Klaartje Peters, collega-hoogleraar lokaal en regionaal bestuur in Maastricht, worstelen ze zich door wollige nota’s over de nieuwe Wmo, ‘het belang van sociale cohesie’ en ‘dat partijen maatwerk willen gaan leveren’. ‘Maar als zo’n raadslid begint over een buurthuis dat open moet blijven, dan krijgt hij te horen dat de raad er voor de hoofdlijnen is en niet voor de details.’

Het is de paradox van decentralisatie: dichter bij de burger, maar toch verder weg. Veel gemeenten kunnen de toebedeelde taken niet zelfstandig uitvoeren en met name de kleinere werken daarom veel samen. Ze participeren in zogenoemde ‘gemeenschappelijke regelingen’: wisselende samenwerkingsverbanden tussen twee of meer gemeenten op een bepaald terrein. Bijvoorbeeld een intergemeentelijke sociale dienst, een veiligheidsregio of gezamenlijke afvalverwerking. Gemiddeld hebben gemeenten acht van zulke regelingen, soms meer dan twintig. Het bestuur wordt gevormd door de verantwoordelijke wethouders uit de deelnemende gemeenten.

Een overgrote meerderheid van de raadsleden ziet het als een bedreiging voor de democratie, blijkt uit recent onderzoek. Het is onmogelijk de eigen wethouder te controleren als die met collega’s van aanpalende gemeenten onderhandelt. Op dit niveau is geen toezicht georganiseerd. Er ontstaat een ‘democratisch niemandsland’, zei Arno Visser, lid van de Algemene Rekenkamer in een interview met Binnenlands Bestuur. De miljarden waarmee de decentralisaties gemoeid gaan dreigen zo uit zicht te verdwijnen. ‘Maar jouw gemeente moet wel betalen als er tekorten zijn. En je bent politiek verantwoordelijk’, zegt de voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden, Peter Otten.

Desondanks acht een grote meerderheid van de raadsleden de samenwerkingsverbanden onvermijdelijk. De eigen gemeente heeft niet de kennis en capaciteit in huis, en samenwerken is goedkoper. Is democratische controle op een andere manier te organiseren? Otten: ‘Gemeenteraadsleden van verschillende gemeenten moeten hun bestuurders volgen en dus ook meer samenwerken. Maar ga daar maar eens de tijd voor vinden.’ De grondwet laat er geen twijfel over bestaan: ‘Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad.’ Uit het gemeenteraadsledenonderzoek blijkt echter dat een derde van de raadsleden hun raad niet langer die hoofdrol toedicht. De oplossing ligt voor de hand: fuseren, zodat de samenwerkingsverbanden vastere vorm krijgen. Minister Plasterk sprak vorig jaar al zijn voorkeur uit voor gemeenten met tenminste honderdduizend inwoners. Ook bijna de helft van de ondervraagde raadsleden ziet een herindeling uiteindelijk als onvermijdelijk. Tegen wil en dank, want een meerderheid heeft het liever niet. Otten: ‘Schaalvergroting is wellicht niet verkeerd, zolang het maar van onderop komt.’

De kandidaten staan ondertussen niet in de rij. Vooral in kleinere gemeenten is de spoeling dun. Zo doet de SP niet mee in Steenwijkerland, Ooststellingwerf, Dalfsen, Beuningen, Valkenburg, Lansingerland en Maassluis. ‘Het bestuur van de SP afdeling Maassluis heeft dit moeten besluiten omdat wij op dit moment niet voldoende geschikte kandidaten hebben om het raadswerk goed te kunnen uitvoeren’, laat de afdeling weten. ‘Het aantal mensen dat zestien tot twintig uur per week aan de goede zaak wil besteden neemt dramatisch af’, is de ervaring van Peter Otten. De vergoeding is ook bepaald niet aantrekkelijk, vindt hij: in gemeenten tot achtduizend inwoners 235,58 euro per maand. Omgerekend 4,50 euro per uur. Bruto. Otten: ‘De oppas is duurder. Democratie kost geld. Dat besef hebben we te weinig.’

Ook het dalende aanzien speelt veel raadsleden parten. Door een opeenstapeling van incidenten is het imago van politici onder druk komen te staan. Een korte bloemlezing: een Utrechts pvda-raadslid deed een greep uit de kas van de straatkrant, een Wassenaarse vvd-wethouder schepte in de nazit van een raadsvergadering op over de lengte van zijn geslachtsdeel en luidde zo een bestuurlijke ‘seksrel’ in, een pvda-raadslid uit Amersfoort pinde de rekening van zijn afdeling leeg en pleegde zelfmoord, plaatsvervangend burgemeester Lokker (cda) van Noordwijk declareerde woon-werk-kilometers voor overnachtingen in luxueuze hotels, een raadslid van een lokale partij uit Dinkelland ontvreemdde 23.000 euro van begrafenisonderneming Helpt Elkander en een vvd-wethouder uit Wijk bij Duurstede bleek betrokken bij een wietplantage.

Otten: ‘Het is goed dat het boven tafel komt, maar daarmee wordt het ambt niet populairder. Het kost je al je vrije avonden, je wordt uitgemaakt voor gekke Henkie of voor zakkenvuller en wat je ook doet, je doet het nooit goed. Iedereen vindt het algemeen belang belangrijk, maar niemand herkent zich er ooit in. Waarom zou je het nog doen?’ Zelf maakt hij zich niettemin op voor zijn vijfde periode als raadslid. ‘Het is een prachtig vak. Linksom of rechtsom, die negenduizend raadszetels zijn straks bezet.’