In de hoek van zijn bescheiden woonkamer in Amsterdam-Noord heeft Khaled Fawzy een groot plasmascherm opgesteld. In de browser op het scherm staan talloze vensters met YouTube-filmpjes open. Niet voor vertier, maar voor serieuze Nederlandse les. Praat, praatte, gepraat, zegt een vrouwenstem langzaam. Rijtjes werkwoorden vullen het scherm, met daarachter een foto van een molen in een Hollands weiland.
Soms studeert Fawzy wel twaalf uur per dag. ‘Ik heb problemen met mijn geheugen, dus sommige woorden schrijf ik tweehonderd keer op.’ Op tafel liggen stapels volgepende notitieblokken. Toch zakte de vijftigjarige accountant uit Egypte onlangs voor zijn staatsexamen. De tijd dringt: hij heeft nog tot april om te slagen. In dat geval worden duizenden euro’s aan cursuskosten kwijtgescholden. Lukt het hem echter niet, dan moet hij alles terugbetalen, boven op een boete van 1250 euro die herhaaldelijk kan worden opgelegd. In theorie zou hij zelfs zijn verblijfsrecht kunnen verliezen.
Sinds een stelselwijziging in 2013 ligt de regie van de inburgering niet langer bij de gemeenten, zoals tot dan toe het geval was, maar bij de ‘inburgeringsplichtige’. De Dienst Uitvoering Onderwijs (duo) laat nieuwe statushouders met een formele, Nederlandstalige brief weten dat ze binnen drie jaar het inburgeringsexamen moeten halen. Hoe of waar ze cursussen willen volgen mogen inburgeraars zelf beslissen. Als ze dat niet kunnen betalen, kunnen ze een lening krijgen van de overheid, tot tienduizend euro.
Fawzy is niet de enige die daarbij vastloopt. Na deze wijziging kelderden de slagingscijfers: van 78 procent onder het vorige stelsel naar 38 procent nu. Deels is dat te wijten aan het verschil in examenkandidaten. Onder de groep die voor 2013 inburgerde vielen bijvoorbeeld ook ‘oudkomers’, voor wie het examen, dat bovendien iets moeilijker is geworden, vaak eenvoudig te halen was.
Afgelopen week publiceerde de Algemene Rekenkamer een rapport over het inburgeringsbeleid dat bevestigde wat velen in de praktijk al ondervonden: de huidige wet werkt niet. Inburgeraars slagen er onvoldoende in zelf een passend traject te vinden onder de 194 gecertificeerde taalscholen, met namen als to Taalles, NL.nl, en Voorwaartz Taaltraining. Terwijl inburgering nu urgenter is dan ooit. ‘Over twee jaar doet het er niet meer toe,’ zegt taaldocent Ad Appel in de lesruimte van zijn kleine taalschool in Aerdenhout. ‘Er is nu een enorme toeloop. Al die mensen die recent zijn gekomen gaan nu allemaal naar school, honderdduizend mensen in één klap. Nu moet het goed gaan.’
De stelselwijziging was een initiatief van vvd en cda, met gedoogsteun van de pvv. Gerd Leers, de minister van Immigratie, Integratie en Asiel die de wet in 2012 door het parlement loodste, gaf destijds tegenover de Eerste Kamer toe dat het een bezuinigingsmaatregel was. Het kabinet-Rutte I, waar Leers deel van uitmaakte, wilde het inburgeringsbeleid met honderden miljoenen korten. Maar bovenal ging het volgens minister Leers om het principe: de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar. Het nieuwe beleid moest mensen helpen om ‘eigenaar te worden van hun eigen toekomst’.
Fawzy is echter vooral bezig zijn toekomst uit te stellen. Hij wist om te beginnen al niet hoe hij moest kiezen uit de overdaad aan aanbieders. Verschillende taalscholen presenteerden zich in het gebouw waar hij het participatietraject volgde. ‘Sommigen gaven laptops of andere zaken’, herinnert hij zich. ‘Anderen zeiden: we bieden je vijftig euro per maand voor reiskosten. Toen gingen alle studenten nadenken over elektronica en vervoer.’
Zelf koos hij maar voor de dichtstbijzijnde school – dat bleek een slechte keuze. Fawzy was nog lang niet klaar toen de school plotsklaps failliet ging. Sindsdien doet hij het op eigen houtje, met YouTube-video’s. ‘Als ik het cursusgeld moet terugbetalen is het een groot probleem. Dat is een van de redenen waarom ik zelfstudie doe.’
Ook voor Omar Al-Ahmad* pakte het niet uit zoals Leers had bedacht. Vanwege een fysieke handicap kon hij niet alle dagen naar school gaan. Daarom leek een inburgeringscursus via het internet hem een uitkomst. De online-school die hij koos rekruteerde Syrische statushouders onder meer via gerichte Facebook-advertenties in het Arabisch. ‘Kom hier studeren’, schreven recruiters, ‘het is makkelijk, je zult het zeker halen.’ Maar gemakkelijk vond Al-Ahmad het helemaal niet. Hij moest zelf woordjes leren met behulp van een video. Eens in de twee weken interactieve les bleek bij lange na niet genoeg. Drie maanden en 1200 euro later schreef hij zich uit. Geldklopperij, vond hij.
Daan Kooman, oprichter van TamaOnline, de bewuste taalschool, herkent zich niet in dat verhaal. ‘We hebben juist een heel systeem. Als we zien dat mensen vastlopen sturen we brieven, e-mails, we bellen ze op. Ja, als wij snel wat centen wilden verdienen, dan zouden we zeggen: blijf lekker thuis zitten. Maar wij willen een duurzame speler worden op de markt. Ik geloof in deze technologie.’
Toch knaagt het. De kwaliteit van de inburgeringscursussen zou niet afhankelijk moeten zijn van goede intenties, maar van solide controlemechanismen. Taaldocent Appel: ‘Niemand houdt toezicht. Ja, of de administratie klopt. Nou, die kunnen ze kloppend maken.’ De overheid voert controles uit op de taalscholen, maar alleen om te zien of de Excel-sheets in orde zijn. Ook de marktwerking hapert. Het Rekenkamerrapport trekt harde conclusies: ‘Naast de bezuinigingen zijn belangrijke elementen van het beleid, zoals het beroep op de eigen verantwoordelijkheid, niet goed onderbouwd en werken onvoldoende in de praktijk.’
‘I have a talenknobbel’ , zegt Armen Melkonian met een grijns. Het leren gaat de jonge Syriër uit Aleppo makkelijk af. Zijn contactpersoon van Stichting VluchtelingenWerk raadde hem aan om een intensief traject te volgen aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. ‘It’s good, very strict, heel calvinistisch.’ Nu is hij aan het blokken voor zijn staatsexamen, een extra moeilijke toets die toegang geeft tot het hbo. Zijn eerste maanden in Nederland waren eenzaam, vertelt hij, maar inmiddels heeft hij vrienden gevonden om de taal mee te oefenen. Hij is lid geworden van het Amsterdam Gay Men’s Chorus, dat hem met open armen heeft ontvangen. Alle woensdagen zingt hij mee.
Melkonian is een uizondering. In een brief aan de Tweede Kamer schreef Lodewijk Asscher, die als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk is voor het huidige inburgeringsbeleid, dat slechts zeven procent van de inburgeraars kiest voor het examen op een hoger niveau. Onder het vorige stelsel lag dat boven de twintig procent. Die daling is zonde, want het staatsexamen opent allerlei deuren, naar een betere baan of een verdere opleiding.
Tegelijk is de keuze niet verrassend. Wie kiest voor een moeilijker examen riskeert duizenden euro’s schulden. De communicatie over boetes en gedwongen terugbetalingen zorgt voor veel angst onder inburgeraars, weet Jo Vijgen, die al tien jaar lang inburgeringscursussen geeft. ‘Mensen denken nu: ik moet wel een beetje opschieten, want als ik niet binnen drie jaar klaar ben moet ik duizenden euro’s terugbetalen. Maar ik heb nog nooit meegemaakt dat dit daadwerkelijk gebeurt.’
Een vluchteling zijn of haar verblijfsstatus afnemen is juridisch niet eens mogelijk. Maar het maakt wel dat veel inburgeraars liever geen risico nemen en een lager niveau kiezen. In veel gemeenten is het niet mogelijk om vervolgens door te gaan met een zwaarder traject. ‘Het beste wordt er niet uitgehaald,’ zegt Martijn van der Linden, woordvoerder van VluchtelingenWerk Nederland. ‘Dat kan niet de bedoeling zijn.’
Een ander aanhoudend probleem is het geïsoleerde bestaan van veel inburgeraars. Fawzy, bijvoorbeeld, is al zeven jaar in Nederland, maar door gezondheidsproblemen en een lange wachttijd rondom zijn asielprocedures begon hij pas een goede twee jaar geleden met het leren van Nederlands. Tot zijn spijt participeert hij nauwelijks in de samenleving. ‘Ik vind het een must dat je de taal van het land spreekt. Als iemand me nu bij de bushalte aanspreekt antwoord ik altijd in het Engels,’ vertelt hij. Betere taalbeheersing leidt tot nieuwe vriendschappen, hoopt Fawzy. ‘Wat ik echt nodig heb is communiceren in het Nederlands.’ Maar zijn dagelijkse interactie blijft vanwege de examendruk veelal beperkt tot oefening met de YouTube-filmpjes en de zorg voor zijn bijna blinde zus en zijn twee neefjes die in Almere wonen.
Folkert Kuiken, hoogleraar Nederlands als tweede taal en meertaligheid aan de Universiteit van Amsterdam, benadrukt hoe belangrijk participatie is voor het leren van een taal en integratie in de samenleving: ‘Ik ben in 1976 Nederlandse les gaan geven aan Marokkaanse mannen, in De Meerpaal in de Schinkelstraat. In de pauze gingen we naar de kantine om wat te drinken en biljart te spelen. Achteraf zeg ik: door de pauze, door die gewone interactie hebben ze veel meer geleerd dan door wat we daarvoor deden.’
Aan die interactie werd in het vorige stelsel veel belang gehecht. In het zogenaamde Deltaplan – een plan van het kabinet-Balkenende IV met als doel de inburgering vlot te trekken – werd gestreefd naar tachtig procent zogenoemde duale trajecten. Inburgering moest gecombineerd worden met maatschappelijke participatie in de vorm van onderwijs, (vrijwilligers)werk of ondernemerschap. In het nieuwe stelsel verdween de stimulans voor duale trajecten. Steeds meer mensen stonden stil in de tijd dat ze inburgeringsplichtig waren.
Taaldocent Ad Appel zag het gebeuren. ‘Die drie jaar gaan ze niet werken, ze gaan niets doen. Ze zitten thuis, ze komen de deur niet uit, alleen voor die paar uur op school. Ze zitten af te wachten. Leerlingen komt het soms ook wel goed uit. Ze hebben geen sollicitatieplicht voor drie jaar. Ze denken: ik heb toch mijn uitkering, mijn toeslagen, en later ga ik studeren.’
Ook inburgeraar Al-Ahmad zag om zich heen hoe het huidige beleid inactief gedrag in de hand werkt. ‘Zo’n cursus helpt ook als je de gemeente op afstand wil houden. Dan kunnen ze zeggen: ja ik ben al bezig. Maar ze doen niks. De meesten werken hard, maar sommigen hebben problemen, trauma, geen zin. Scholen zeggen: prima. Die verdienen daaraan.’
In 2012 ging minister Leers nog uit van 16.000 asielzoekers en nareizigers op jaarbasis. Het conflict in Syrië speelde al, maar het ministerie anticipeerde niet op grote vluchtelingenstromen. Het pakte anders uit: in het piekjaar 2015 stonden er in Nederland 56.000 mensen op de stoep. Ten tijde van de stelselwijziging waren veel ervaren docenten net gestopt. De asielinstroom was teruggelopen, mede door strenger beleid. Inmiddels heeft de inburgeringsindustrie – sinds de stelselwijziging goed voor tientallen miljoenen omzet per jaar – een acuut gebrek aan gekwalificeerde docenten. De mensen die nu voor de klas staan, komen zelf vaak net uit de lesbanken, áls ze al gecertificeerd zijn. ‘Veel docenten hebben weinig ervaring’, weet hoogleraar Kuiken, terwijl juist de docent doorslaggevend is voor de onderwijskwaliteit. ‘De expertise is verdwenen. We moeten de les leren dat die deskundigheid altijd nodig is. Er is altijd wel weer een brandhaard in de wereld, waardoor er mensen voor de deur staan die geholpen moeten worden.’
Door de afwachtende houding van minister Asscher is het al bijna te laat voor tienduizenden inburgeringsplichtigen die hun termijn van drie jaar iedere dag zien slinken. Ondanks aangekondigde maatregelen laten noodzakelijke verbeteringen op zich wachten. ‘De minister heeft gelijk als hij zegt: pas na drie jaar kun je goed de effecten van het beleid meten’, zegt Martijn van der Linden. ‘Maar als er vanaf het begin allerlei signalen zijn dat het niet werkt, dan moet je het beter monitoren. Je kunt mensen gewoon volgen, zodat je tijdig kunt bijsturen. Nu is er een grote groep die niet op tijd is ingeburgerd en eigenlijk al 2-0 achter staat.’
Oppositie in de Tweede Kamer en wethouders van de G4 (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht) pleiten voor een stelselwijziging. Niet de inburgeraar maar de gemeente zou weer inburgeringstrajecten moeten inkopen. ‘Dat heeft niet te maken met dat mensen niet zelf verantwoordelijk zijn, want dat zijn ze altijd. Dat is een dooddoener,’ zegt Simone Kukenheim, als wethouder in Amsterdam verantwoordelijk voor inburgering. ‘Waar het om gaat is dat je mensen kunt screenen, en dan kunt kijken welke taalcursus bij hen past. Er zijn mensen die in hun land van herkomst al een bedrijf hebben gerund, anderen zijn analfabeet. Die mensen hebben een andere taalcursus nodig.’
De gemeente is in een betere positie om te onderhandelen met taalaanbieders, stelt Kukenheim. ‘Vroeger waren wij opdrachtgever van die trajecten. Dat zou ik graag weer zien, want dan kunnen wij afspreken: op het moment dat u een taalcursus biedt aan een inburgeraar willen we graag dat taaloefenplekken daar een deel van uitmaken. Via een stage of vrijwilligerswerk, gewoon werkervaring opdoen en een cv bouwen. Dat soort afspraken kunnen we nu niet meer maken. Dat is een enorme gemiste kans.’ De gemeente is het zicht op de inburgeraar verloren.
‘Heel veel bedrijven zeggen: doe mij zo iemand. Die kan zo aan de slag.’ Wethouder Kukenheim merkt dat juist werkgevers vragen om effectiever beleid. Dat vereist wel investeringen. De gemeente Amsterdam voegt de daad bij het woord en investeert jaarlijks tien miljoen extra in de begeleiding van statushouders. ‘Dat is veel geld,’ zegt Kukenheim. ‘Dat doen wij ook omdat we ervan uitgaan dat we dat aan uitkeringen en andere trajecten gaan uitsparen. Maar het is een enorme investering, ook voor ons.’ Laat staan voor kleinere gemeenten. Kukenheim heeft de hoop gevestigd op de aankomende verkiezingen. ‘Dit is een goed moment voor verandering.’
Toch schuilt daar volgens Van der Linden van VluchtelingenWerk ook een gevaar: ‘Het Rekenkamerrapport komt uit in verkiezingstijd. We zien dat politici in een soort regelreflex schieten: er moet een stelselwijziging komen.’ Maar doorvoering van een stelselwijziging kan wel vier jaar duren, aldus Van der Linden. In die overgangsjaren zal niemand meer sleutelen aan het huidige beleid, hoeveel mensen het ook raakt. ‘Die regelreflex, hoe goed bedoeld ook, komt vluchtelingen niet ten goede’, stelt Van der Linden.
Het beleid genereert veel angst, die contraproductief is voor het eigenlijke doel: een betere integratie van de inburgeraars. De inburgeringsmarkt zonder echte inspectie creëert perverse prikkels voor taalaanbieders om zo veel mogelijk studenten binnen te halen zonder de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen. Ook missen beleidsmakers nu veel van de informatie die ze nodig hebben om inburgeraars op weg te helpen, zoals gegevens over het arbeidsverleden en opleidingsniveau van statushouders. Het is een dilemma: enerzijds is het duidelijk dat het huidige beleid faalt, anderzijds is het maar de vraag of een wetswijziging wel op tijd komt voor de enorme groep die nu begint met inburgeren.
Afgelopen zaterdag stond Armen Melkonian op het podium van de Amsterdamse kerk De Duif. Hij heeft net zijn laatste examen bij de VU gehaald. Nu rest alleen nog het staatsexamen. Wel eng, zegt hij, maar spannender nog is zijn optreden met het Amsterdam Gay Men’s Chorus voor een volle zaal. Midden in de avond stapt Melkonian naar voren om een tekst voor te dragen. ‘In Nederland verwachtte ik mooie groene landschappen en tulpen en nieuwe vrienden. In plaats daarvan vond ik grijze, deprimerende luchten en lange mensen op fietsen. En een samenleving die verwacht dat je integreert vanaf dag 1. Ik sloot me op in mijn huis, maandenlang. De stress van taallessen en de cultuurshock bezorgden me paniekaanvallen. Ik belandde zelfs in het ziekenhuis. Daar ontmoette ik een expat, die zei dat ik moest doen wat ik het liefst doe. Dat is zingen. Ik vond een groep lieve mannen om dat samen mee te doen. Dank jullie wel.’
*De naam van Omar Al-Ahmad is op zijn verzoek gefingeerd, vanwege een lopende zaak met zijn taalschool. Zijn echte identiteit is bij de redactie bekend