Essay: De toekomst van Europa

Is de Europese geest vaardig?

Ingewijden buigen zich over de toekomstige inrichting van de Europese Unie. Democratie en sociaal beleid zouden daarbij sleutelwoorden moeten zijn. En hopelijk herhaalt 1787 zich, toen de Amerikaanse grondwet werd gemaakt.

Op 14 en 15 december vorig jaar vergaderden de Europese regeringsleiders in de statige paleistuinen van het Belgische Laken, nabij Brussel. In de media werd na afloop breed uitgemeten hoe er op die bijeenkomst werd geruzied over Parmaham en Zweeds vrouwelijk schoon. Tot groot genoegen van de eurosceptici stonden de voorpagina’s vol met commentaar over de besluitloosheid van Europa.

Toch hebben de deelnemers van dit Europese onderonsje nog wel ergens overeenstemming over bereikt, namelijk over de instelling van een zogeheten Conventie over de Toekomst van Europa. Deze conventie bestaat uit in totaal meer dan honderd vertegenwoordigers van nationale regeringen, nationale parlementen, het Europees parlement en de Europese Commissie, alsmede afgevaardigden van de kandidaat-lidstaten. Voor de Nederlandse regering is oud-minister van Buitenlandse Zaken en oud-D66-leider Van Mierlo afgevaardigd.

De conventie zal zich de komende maanden gaan buigen over de vraag hoe de Europese Unie in de toekomst zal moeten worden vormgegeven om een geloofwaardige rol op het wereldtoneel te kunnen spelen. Met de instelling van de conventie hebben de Europese regeringsleiders de keus gemaakt om verlammende intergouvernementele onderhandelingen te vervangen door een beroep op een breder politiek forum. Een verstandige keuze omdat het alleen maar zal lukken Europa dichter bij de burger te brengen als ook wordt geluisterd naar de ideeën en standpunten die leven onder de Europese bevolking. Het is dan echter wel zaak om ervoor te zorgen dat dit nieuwe initiatief geen flop wordt, maar een serieuze stap in de richting van een effectieve en democratische Unie.

De conventie heeft de opdracht gekregen om een nieuw Verdrag voor Europa voor te bereiden, of eigenlijk: een Europese grondwet. Deze nieuwe grondwet zou de bestaande verdragen van de Europese Unie moeten vervangen. Deze zijn door toevoeging van steeds meer wetgevingsprocedures bij het toekennen van nieuwe bevoegdheden aan de Europese instellingen, zoals buitenlands beleid en justitiële en politiële samenwerking, onnodig gecompliceerd geworden. Doordat elk beleidsterrein zijn eigen specifieke procedure kent voor besluitvorming en uitvoering, is het inmiddels voor de meeste mensen nauwelijks meer mogelijk om te volgen wat er in Brussel gebeurt. Dit alles draagt bij aan het bekende beeld van een Europa dat steeds verder is verwijderd van haar burgers, het zogenaamde «democratisch tekort».

Maar tegelijkertijd beseft men dat Europese samenwerking wel hard nodig is om een effectief antwoord te vinden op maatschappelijke vragen met een grensoverschrijdend karakter, zoals criminaliteit, milieuvervuiling en asiel- en migratieproblemen. De mondialisering van tal van facetten van de samenleving maakt dat een schaalvergroting van de politiek van steeds groter belang zal worden. Dit betekent ook dat de Europese interne markt zich niet alleen moet concentreren op concurrentiebeleid en het vrije verkeer van goederen, kapitaal, diensten en werknemers, maar dat zij moet worden aangevuld met een geïntegreerd sociaal en werkgelegenheidsbeleid. Op die manier wordt voorkomen dat de Europese economische en monetaire ruimte afglijdt naar een vrijhandelszone, waarbij de sociale verworvenheden die de EU haar unieke karakter geven, ten onder gaan aan beleidsconcurrentie tussen lidstaten. Daarnaast wil de Europese Unie ook haar verantwoordelijkheden kunnen nemen op wereldvlak; zij wil een bijdrage leveren aan de waarborg van vrede en stabiliteit in de wereld en een eigen rol spelen naast het unilateralisme van de Verenigde Staten.

Om op deze terreinen effectief beslissingen te nemen en als één front naar buiten te kunnen treden, is het echter wel nodig om de besluitvorming binnen Europa efficiënter te maken. Het veelvuldig gebruik van unanimiteitsbeslissingen vormt daarbij een hindernis.

Europa moet dus democratischer en efficiënter worden gemaakt en daarvoor moet de huidige bestuursarchitectuur op de schop. Die hervorming is extra noodzakelijk geworden omdat de Europese Unie binnenkort zal uitgroeien van 15 naar 25 of misschien zelfs 27 lidstaten. Dat betekent dat er in een ministerraad straks het dubbele aantal ministers zitting neemt; de handhaving van unanimiteitsbeslissingen zal in die situatie onherroepelijk een verlammende werking hebben. Die gedachte is niet nieuw: al in 1997 bij de onderhandelingen rond het verdrag van Amsterdam, en opnieuw in december 2000 tijdens de Europese Raad van Nice, hadden de Europese staatshoofden en regeringsleiders definitieve afspraken moeten maken over kwesties als uitbreiding van de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en de samenstelling van de Europese Commissie. Tijdens beide gelegenheden slaagde men er echter niet in om overeenstemming te bereiken en het merendeel van de agendapunten werd op de lange baan geschoven.

In een verklaring bij het Verdrag van Nice — een moeizaam compromis dat door velen als een mislukking wordt beschouwd — spraken de lidstaten de wens uit om een breed debat over de toekomst van Europa op te zetten waaraan zoveel mogelijk actoren moesten deelnemen. Dit debat bestond in eerste instantie uit de bijdragen van verschillende Europese regeringen; de Nederlandse regering publiceerde bijvoorbeeld in juni vorig jaar haar toekomstvisie op Europa, en de Duitse Bondskanselier Schröder baarde veel opzien met zijn voorstellen voor een Europese Regering. Voor de tweede fase van het debat werd, op advies van onder andere het Europees Parlement, besloten tot het instellen van een conventie, die uiteindelijk de Europese Raad van 2004 zal moeten adviseren over de inhoud van een nieuw verdrag.

De conventiemethode is een beproefd recept. In 2000 werd op deze manier onverwacht succesvol het Handvest van de Grondrechten opgesteld, een tekst die als één geheel klassieke, economische en «nieuwe» grondrechten bijeenbrengt die binnen de gehele Europese Unie gerespecteerd dienen te worden. Over het juridisch bindend maken van deze tekst moet nog een besluit worden genomen op voorspraak van de nieuwe conventie. De dynamiek van de methode, gelegen in de gevarieerde samenstelling, was de reden om te besluiten haar opnieuw te gebruiken voor het debat over de toekomst van Europa. In totaal zijn er ruim zestig vragen gesteld, variërend van «moeten we de bevoegdhedenverdeling tussen de Europese Unie en de nationale lidstaten opnieuw verdelen?» en «wat is de rol van het Europees Parlement?» tot «hoe kunnen we een meer coherent gemeenschappelijk buitenlands beleid en defensiebeleid ontwikkelen?». Politiek zijn dit natuurlijk uiterst controversiële kwesties; het gaat er in feite om wie straks in Europa de touwtjes in handen heeft bij belangrijke beslissingen.

Het is niet overdreven om hier een vergelijking te maken met de Philadelphia Convention uit 1787 waarin vertegenwoordigers van de toenmalige dertien staten van de Verenigde Staten van Amerika tot overeenstemming kwamen over een gemeenschappelijke grondwet. Ook toen was er sprake van een aantal onafhankelijke staten — verenigd via een losse confederatie van staten in het Congres — dat wars was van een sterk centraal bestuur. De Amerikanen zagen op dat moment echter wel de noodzaak van een centrale bestuurlijke autoriteit die een effectiever antwoord zou kunnen vinden op nieuw opkomende kwesties als de buitenlandse schulden, het beheer van gebieden die op de Britten waren veroverd, en het onderhouden van formele relaties met buitenlandse mogendheden. Debat en controversie hadden de overhand tijdens deze achttiende-eeuwse conventie, maar uiteindelijk werd — zo vertelt ons de geschiedschrijving — «de geest vaardig» en werd men het eens over een nieuw Amerikaans bestuur.

Ook binnen de Europese Conventie zal naar verwachting onenigheid troef zijn. Er heersen aanzienlijke verschillen in opvatting tussen de Europese staten, die vernieuwingen op constitutioneel en bestuurlijk niveau niet eenvoudig zullen maken. Elke lidstaat heeft een andere manier van beleid maken en uitvoeren en dus andere ideeën en inbreng op de bestuurscultuur van de Europese Unie. Consensus vinden is nu echter nog niet de grootste zorg van de conventie. Het draait momenteel vooral om de vraag wat het eindproduct van de debatten zal zijn. De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Van Aartsen heeft alvast aangegeven alleen heil te zien in een «waaier van mogelijkheden» en er niets voor te voelen straks te worden geconfronteerd met een concept EU-verdrag waartegen hij alleen «ja» of «nee» kan zeggen. De meeste leden van de conventie, onder wie nu ook voorzitter Giscard d’Estaing, zijn echter fel gekant tegen een situatie waarbij de regeringsleiders straks een à la carte-selectie kunnen maken uit hun werk; zij pleiten voor een concreet voorstel waar de regeringsleiders niet omheen kunnen.

Het mag niet zo zijn dat de conventie alleen een praatforum wordt zonder enige formele invloed. Als het alleen om het etaleren van verschillende opties zou gaan, dan had elk willekeurig comité van wijzen die klus wel kunnen klaren. De reden dat is gekozen voor het conventmodel, is juist dat men een solide oplossing wil vinden die wordt gedragen door de Europese maatschappij als geheel. Juist daarom ook is gekozen voor een zo breed mogelijke samenstelling van de conventie, en is het wezenlijk dat zij regelmatig in contact staat met een forum van organisaties uit de civiele maatschappij. Als het alleen aan de politiek moet zijn om te beslissen over een nieuw EU-verdrag, dan hadden de regeringsleiders knopen moeten doorhakken bij de eerdere onderhandelingen in Amsterdam en Nice. Het is nu de beurt aan de conventie om een Europese grondwet voor te bereiden die Europa slagvaardiger maakt en voorbereidt op de toekomst.

Die grondwet zou gebaseerd moeten zijn op twee sleutelbegrippen: democratie en het Europees sociaal model.

De democratisering van Europa betekent in de eerste plaats dat de rol van het Europees Parlement moet worden uitgebreid. Nu is het nog zo dat op veel werkterreinen van de Europese Unie de democratische controle tussen wal en schip valt: nationale parlementen verliezen zeggenschap omdat de besluiten niet meer onder de nationale soevereiniteit vallen, maar daar komt op Europees niveau geen volledige controle voor terug. Een bekend voorbeeld hiervan is de begroting voor het landbouwbeleid: hieraan wordt meer dan de helft van de uitgaven van de EU besteed, maar het Europees Parlement heeft geen enkele invloed op deze begroting.

De Europese Commissie zou daarnaast omgevormd moeten worden tot een Europese regering. De voorzitter van deze regering, die in het vervolg minister-president van de Europese Unie heet, zou rechtstreeks gekozen moeten worden op basis van de verkiezingen voor het Europees Parlement. De overige commissarissen worden ministers.

Het is niet de bedoeling om deze ministeries oppermachtig te laten worden: de norm zou moeten zijn om zaken alleen op Europees niveau aan te pakken als zij niet op effi ciënte wijze op een lager bestuursniveau kunnen worden afgehandeld. Dit betekent dat er meer ruimte komt voor regionale en lokale overheden om zelfstandig beleid te maken, daar waar Europese, en soms ook nationale bemoeienis overbodig is. «Positieve subsidiariteit», zoals we dit principe plegen te noemen, is een belangrijk instrument om in de Europese grondwet een duidelijke rolverdeling tussen de verschillende bestuurslagen vast te leggen, zonder direct tot een statische afbakening van bevoegdheden over te gaan.

De Europese grondwet zou ook de doelstellingen van het Europees sociaal model moeten verankeren. De Europese Unie heeft haar inspanningen tot nu toe voornamelijk gericht op het bewerkstelligen van een interne markt. De sociale dimensie van Europees beleid is echter nog onvoldoende ontwikkeld. Het lijkt wel of economisch en monetair beleid, de wereld van de interne markt, mededinging en liberalisering van financiële markten, compleet los staan van het sociaal beleid, sociale zekerheid, kwaliteit van werk en medezeggenschap van werknemers. Willen we echter daadwerkelijk de stap maken naar een politieke unie, dan moet sociaal beleid een integraal onderdeel vormen van het gehele Europese beleid.

Het opstellen van regelgeving voor overnames van bedrijven op de beurs kan immers niet los worden gezien van het bij de besluitvorming betrekken van werknemers en andere stakeholders, zoals lokale gemeenschappen; de discussie rond openbare aanbestedingen hangt nauw samen met aandacht voor het voldoen aan arbeidsvoorwaarden en milieu-eisen. Europese landen hebben zich altijd onderscheiden door een relatief hoog niveau van publieke dienstverlening en sociale bescherming. Dit is onderdeel van het huidige Europese Verdrag en zou in een Europese grondwet nader moeten worden uitgewerkt.

We moeten zeker niet de weg inslaan die de Britse premier Blair en zijn Italiaanse collega Berlusconi ons hebben gewezen. Blair en Berlusconi steunen de doelstelling om Europa tot de meest competitieve en dynamische economie in de wereld te maken, met meer en betere banen en sociale cohesie. Een doelstelling die al werd afgesproken in Lissabon in maart 2000. Voor hen staat meer en beter werk echter zo ongeveer gelijk aan minder wetgeving op sociaal terrein, minder bescherming en lagere lonen. Blair en Berlusconi willen minder verplichtende regels en meer «zachte» regels gebaseerd op benchmarking, open coördinatie en uitwisseling van goede praktijken.

Uiteraard zijn dit belangrijke instrumenten om tot verdere samenwerking in Europa te komen, maar vrijblijvende afspraken zijn niet voldoende. Of zoals Vincent Peillon, partijwoordvoerder van de Franse premier Jospin, het eerder treffend verwoordde: «Het moet geen Europa worden waarin sprake is van een minimum aan beleid.»

Ook van het poldermodel introduceren de heren een wel heel originele variant. Afspraken tussen sociale partners moeten niet meer tot contracten leiden (CAO’s) maar geheel vrijblijvende intenties en aanbevelingen worden. Minder «quasi-wettelijke» collectieve overeenkomsten — zoals Blair en Berlusconi het omschrijven — en meer raamwerkovereenkomsten. Kort gezegd: in Europa zetten we wat lijntjes uit en dat mag overal zelf verder worden ingevuld. Hiermee gaat de ontwikkeling van de Europese Unie weer ver terug in de tijd.

Het is geen verrassing dat juist uit het Verenigd Koninkrijk en Italië deze geluiden komen: het Verenigd Koninkrijk kent hierin geen traditie en Berlusconi ziet de vakbonden als een bedreiging voor zijn persoonlijke macht. Wij pleiten evenwel voor een geheel andere aanpak. Europese sociale partners, vakbonden en ondernemingsorganisaties kunnen, net als in het Nederlandse poldermodel, juist een belangrijke rol spelen bij de totstandkoming van Europese wetgeving. Maar dan moet het wel serieus tot verplichtingen leiden. Ook een dialoog met verschillende niet-gouvernementele organisaties uit het Europese maatschappelijke middenveld bij de voorbereiding en evaluatie van beleid, vormt een belangrijke schakel naar een Europese publieke ruimte.

Intussen is in Brussel, hart van de Europese besluitvorming, de conventie formeel van start gegaan. Voorstellen voor de conclusies die zij straks zal presenteren, kwamen de afgelopen weken uit alle hoofdsteden. Of we blijven steken in een gevecht tussen groot en klein, federalisten en nationalisten, hangt sterk af van de vraag of de nationaal en de Europees gekozen volksvertegenwoordigers elkaar de hand reiken om een verbond te sluiten dat leidt naar een Europese grondwet. Laten we hopen dat, net als bij de makers van de Amerikaanse grondwet in 1787, ook hier «de geest vaardig» wordt, en de geschiedenis zich op Europees niveau kan herhalen zodat de verkiezingen in 2004 kunnen gaan over een echte sociale en democratische Europese Unie.