Corona: Het gebrek aan Europese samenwerking

Is het nu te laat?

Het is de Europese Unie tot op heden nog niet gelukt crises zoals de huidige pandemie te bestrijden. Maar willen de afzonderlijke lidstaten dat wel? ‘De spelregels moeten vooraf duidelijk zijn.’

‘Op dit moment zijn we in Europa allemaal Italianen.’ Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, kijkt strak de camera in terwijl achter haar de blauwe EU-vlaggen wapperen. Met een dik accent verzekert ze de Italianen in hun taal dat ze er niet alleen voor staan. Ze belooft ‘verscheidene miljarden naar Italië te sturen om het midden- en kleinbedrijf, de gezondheidszorg en de burgers te helpen’. Dat is op 11 maart, twee dagen voordat Nederlanders worden opgeroepen thuis te gaan werken. En een dag nadat premier Conte van Italië zijn land in lockdown gooit. Het zal nog bijna drie weken vol onenigheid kosten voordat een Europees steunpakket wordt aangenomen. Het is niet de enige blamage voor de Europese Unie. Grenzen gaan dicht; landen overbieden elkaar om mondkapjes in te slaan en Duitsland en Frankrijk stellen zelfs een verbod in op de export van bepaalde medische hulpmiddelen – tegen de richtlijnen van de Europese interne markt in. Na een tik op de vingers door de Europese Commissie komt Duitsland daarop terug.

Het is symptomatisch voor de minimale rol die Europa tot dusver heeft gespeeld in het bestrijden van de coronacrisis. Als die een test was voor de Europese wil tot samenwerking, lijkt de Europese Unie daar ruimschoots voor gezakt. Dat is echter de schuld van de lidstaten zelf, blijkt uit onderzoek van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en het Europese journalistencollectief Investigate Europe. Hoe hard sommige regeringsleiders ook oproepen tot samenwerking, in de praktijk waren het steeds de lidstaten zelf die dat blokkeerden.

De pandemie toont een gebrek aan Europese aanpak, juist nu die zo belangrijk is, bevestigt Frank Vandenbroucke, die als hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam de sociale rol van de Europese Unie onderzoekt. ‘Je zou klaar moeten zitten met de benodigde hulpmiddelen: beschermende pakken, mondkapjes en medicijnen.’ Maar zo’n noodvoorraad is er niet.

Niet dat het nooit geprobeerd is. Tijdens een uitbraak van de vogelgriep in Griekenland in 2005 wordt een poging gedaan, maar die loopt spaak. Op advies van de Wereldgezondheidsorganisatie (who) slaan alle lidstaten preventief virale middelen in, maar elk land doet maar wat. Een Brussels voorstel om een centrale noodvoorraad aan te leggen, stuit op verzet bij de nationale ministers van Volksgezondheid. Zo is Nederland kritisch op de financiële onderbouwing en kan het niet instemmen met het idee dat ‘de inzet van deze middelen voorbehouden is aan de Europese Commissie’. Het plan gaat van tafel.

De solidariteit tussen lidstaten wordt pas echt op de proef gesteld tijdens de uitbraak van de Mexicaanse griep in 2009. Deze keer probeert juist Nederland overeenstemming te bereiken over Europese coördinatie. Tevergeefs. Landen blijven een eigen koers varen en beconcurreren elkaar zelfs op de aanschaf van vaccins. Nederland koopt zoveel vaccins dat het overschot van negentien miljoen doses uiteindelijk weer verkocht moet worden. ‘Lidstaten werden tegen elkaar uitgespeeld’, vertelt Huub Schellekens, hoogleraar medische biotechnologie aan de Universiteit Utrecht. Landen hadden toen samen moeten optrekken, vindt ook Vandenbroucke. ‘Zo beschik je niet alleen over een noodvoorraad, maar sta je als Europa ook sterker tegenover de industrie.’

Brussel grijpt het fiasco van de Mexicaanse griep aan: het moet anders. In 2010 komt het met een voorstel voor de gezamenlijke aanbesteding van medische hulpmiddelen en vaccins, wat in 2014 wordt geformaliseerd. Maar de poging tot samenwerking verzandt snel in een krachteloos compromis. De lidstaten blijken niet bereid de inkoop aan de EU over te laten. ‘Het werd een halfbakken systeem’, zegt Vandenbroucke. ‘Het is vrijwillig; niet elk land hoeft zich aan te sluiten.’ Bovendien heeft elk land een veto bij de verdeling. ‘Als de eerste lading mondkapjes naar Duitsland moet, kan Frankrijk dit nog blokkeren. Alles duurt ontzettend lang. De spelregels moeten duidelijk zijn voordat een crisis uitbreekt. Anders krijg je een chaotische situatie.’

Dit jaar verloopt het niet anders. Als Brussel halverwege maart in beweging komt, is de situatie in Europa al uit de hand gelopen. Italië zit volledig op slot en Brabants zorgpersoneel wordt niet meer getest vanwege een tekort aan testkits. België, Spanje, Noorwegen en Slovenië sluiten de scholen, Spaanse kabinetsleden blijken besmet en Nederland verbiedt evenementen.

Halsoverkop sluiten nu ook de laatste landen zich aan bij het instrument voor gezamenlijke inkoop, waardoor na zes jaar eindelijk alle lidstaten meedoen. Maar of ze er iets aan hebben? Het eerste verzoek om een Europese bestelling van handschoenen en jassen vindt plaats op 28 februari, de eerste aanbesteding voor beademingsapparatuur wordt pas uitgeschreven op 17 maart, wanneer de tekorten al lang nijpend zijn. ‘De contracten zullen in de komende weken getekend worden’, stelt de Europese Commissie. Dat is laat. Zo laat dat de Italianen hun heil al buiten Europa hebben gezocht. Op 19 maart presenteert Italië een deal met China voor honderd miljoen mondkapjes per maand. Ook Rusland, India en Brazilië springen in de bres.

De EU doet een noodgreep. Voor het eerst in de geschiedenis besluit Brussel op 19 maart een noodvoorraad van medische hulpmiddelen aan te leggen. Niet via het trage inkoopmechanisme, maar via een nieuw noodfonds genaamd rescEU. De verantwoordelijkheid voor de inkoop en opslag ligt bij lidstaten die zichzelf aanbieden. ‘Er is een gebrek aan commando op Europees niveau’, zegt Europese Raad-voorzitter Charles Michel diezelfde week op de Belgische televisie. Zijn voorstel: een ‘echt Europees crisiscentrum’.

Over het onderzoek

Platform Investico werkte samen met Investigate Europe, een journalistencollectief dat actuele kwesties met een overstijgend Europees belang onderzoekt. Het team bestond naast Daphné Dupont-Nivet en Belia Heilbron uit: Ingeborg Eliassen, Juliet Ferguson, Maria Maggiore, Leila Minano, Paulo Pena, Nico Schmidt, Harald Schumann, Nikolas Leontopoulos en Thodoris Chondrogiannos (Reporters United Greece). Meer informatie: investigate-europe.eu

Ook dit is niet voor het eerst. ‘In het Europa van vandaag hebben we snelle, gecoördineerde actie op EU-niveau nodig om onze burgers te beschermen.’ Toenmalig Eurocommissaris David Byrne spreekt in Brussel in 2003 klare taal. ‘We weten dat uitbraken zich snel kunnen verspreiden.’ Europa is op een haar na ontsnapt aan een grootschalige uitbraak van het sarsvirus, achteraf meer geluk dan wijsheid. ‘Bij een uitbraak hebben lidstaten wetenschappelijk advies nodig, en snel een beetje.’

‘Scholen zijn in Ierland gesloten, maar niet in Noord-Ierland. Dat is moeilijk uit te leggen’

In krap anderhalf jaar tijd wordt het European Centre for Disease Prevention and Control (ecdc) uit de grond gestampt, een infectieziektencentrum dat vanaf 2005 een einde moet maken aan de ad-hocaanpak die tot dan toe in Europa regeert. Het instituut moet zorgen voor een gezamenlijke aanpak, potentiële dreigingen snel opsporen en een Europees ‘outbreak team’ kunnen samenstellen met ‘de beste wetenschappers’ die met de whode oorzaak van de ziekte vast kunnen stellen en advies geven.

Het plan wordt enthousiast ontvangen, ook in Nederland. Het centrum moet zorgen voor ‘uniforme maatregelen’, zegt Jim van Steenbergen, die vanuit het rivm de landelijke coördinatie regelt, in de pers. ‘Besmettelijke ziekten houden zich immers niet aan landsgrenzen.’ Viroloog Ab Osterhaus is realistischer: ‘Zolang elk land in Europa zijn eigen volksgezondheidspolitiek mag voeren, is het de vraag wat de status van zo’n centrum is.’

Wat begon als een ambitieus instituut, verwatert al snel in een ‘kleine bureaucratische organisatie’ zonder slagkracht, aldus Roel Coutinho, jarenlang directeur van het Centrum Infectieziektebestrijding (CIb) van het rivm, vorige week in De Groene Amsterdammer.

Met een budget van 59 miljoen euro valt het Europees instituut in het niet bij zijn Amerikaanse evenknie, de organisatie Centers for Disease Control and Prevention die dit jaar alleen al ruim vijf miljard dollar te besteden heeft. Het aantal medewerkers is met nog geen driehonderd bedroevend te noemen. Ter vergelijking: bij het CIb alleen al werken 450 mensen.

Dit tekort wreekt zich. Een analyse van de tien risk assessments die het agentschap sinds begin januari uitbrengt, laat zien dat het instituut vooral uitblinkt in de gematigde toon en bureaucratische ambiguïteit. Bizar is het rapport van 23 februari dat specifiek ingaat op de situatie in Italië. Daar zijn op dat moment 152 besmettingen vastgesteld; is het Venetiaanse carnaval geannuleerd en mogen zo’n vijftigduizend mensen in noordelijke steden het huis niet uit. Tegelijk wordt het risico op infectie voor de rest van Europa ingeschat als ‘laag tot gemiddeld’.

Hoe klein en bureaucratisch ook, het preventiecentrum geeft richting aan nationale beleidsmakers. Op 25 februari stelt minister voor Medische Zorg Bruno Bruins in een Kamerbrief: ‘Het risico voor Nederland is klein, conform het risico in Europa, aldus het ecdc.’ Tot begin maart blijven de rapporten allerminst alarmerend.

Als de crisis in een stroomversnelling is gekomen, besluit Ursula von der Leyen hulp van buiten in te schakelen. Op 12 maart roept ze de zeven beste virologen en epidemiologen van Europa bijeen. ‘We vormen een klankbordgroep’, zegt viroloog Marion Koopmans van het Erasmus MC over het panel, dat sindsdien tweewekelijks via een videoconferentie overlegt. ‘Ze vraagt ons: wat kan ik oppakken? Wij wisselen ervaringen uit en geven advies.’

De eerste aanbeveling: meer Europese coördinatie en afstemming. ‘Scholen zijn in Ierland gesloten, maar niet in Noord-Ierland. Dat is moeilijk uit te leggen’, schrijven de experts. Tot dan toe was er bijvoorbeeld geen gezamenlijk beleid over testen, zegt Koopmans.

Het eerste advies van de Europese Commissie over testen en isolatiemaatregelen verschijnt pas op 18 maart. Op die dag zijn in Italië al 2500 mensen omgekomen; sluiten zelfs in het Verenigd Koninkrijk de scholen; zijn de grenzen tussen een aantal lidstaten dicht; bezwijkt minister Bruins tijdens een Kamerdebat. De Europese Commissie loopt achter de feiten aan.

Dat besef is ook doorgedrongen tot Von der Leyen. In een open brief in de Italiaanse krant la Repubblica op 2 april biedt ze het land haar excuses aan. ‘Ik vraag jullie excuus (…). Dezer dagen is de afstand tussen individuen fundamenteel voor onze veiligheid. De afstand tussen Europese naties, daarentegen, brengt iedereen in gevaar.’ Ze vervolgt: ‘Europa heeft zijn pas veranderd.’ Brussel zet een noodfonds op met honderd miljard euro ter compensatie voor inkomstenderving, trekt 140 miljoen euro uit voor vaccinonderzoek en heeft mondkapjes, beschermende kleding en beademingsapparaten besteld.

Het dreigt te laat te komen, maar Brussel kon ook weinig anders. Lidstaten lieten Brussel met lege handen, zegt Vandenbroucke. De Europese Commissie heeft geen mandaat als het aankomt op volksgezondheid. ‘Lidstaten willen op het gebied van gezondheidszorg de regie natuurlijk niet uit handen geven’, zegt hij. ‘Ik pleit ook echt niet voor één homogeen Europees gezondheidsbeleid. Maar tijdens een pandemie moet je centraal kunnen reageren’, zegt hij. ‘Dat is nog niet gebeurd.’

Ook Koopmans verbaast het trage optreden uit Brussel niet. ‘We willen op bijna alle onderwerpen in Europa zaken op nationaal niveau regelen. Dan kun je op dit moment ook niet alles van Brussel verwachten.’