Het inburgeringsbeleid van het kabinet-Rutte

Kabinet wil liever uitburgeren

In het regeerakkoord staat dat inburgering de sleutel is tot een volwaardige deelname aan de samenleving. De huidige regering is alleen niet bereid om hier nog lang geld in te investeren.

Medium 10831340

‘ALS JE IN BED blijft liggen in plaats van in te burgeren, dan moet je niet alleen je bed, maar ook het land uit.’ PVV-leider Geert Wilders laat tijdens het debat over de regeringsverklaring geen twijfel bestaan over het lot van 'luie migranten’: een enkeltje land van herkomst.
Het is geen grootspraak, de uitspraak is in iets andere bewoordingen opgenomen in het regeer- en gedoogakkoord: 'De tijdelijke verblijfsvergunning zal bij niet slagen voor het inburgeringsexamen worden ingetrokken.’ Dat is niet het enige wat er gaat veranderen voor inburgeraars onder het nieuwe kabinet. Het inburgeringsbeleid gaat flink op de schop. Het budget wordt de komende jaren met tweederde gekort en de verantwoordelijkheid voor de inburgering komt volledig bij de inburgeraars zelf te liggen. Dit betekent onder meer dat ze zelf moeten betalen voor hun cursus.
Harro Hoogerwerf, manager inburgering van de gemeente Amsterdam, maakt zich grote zorgen over de geplande bezuinigingen. Gemeenten ontvangen de komende twee tot drie jaar veel minder en daarna helemaal geen geld meer om het inburgeringsbeleid uit te voeren. Het ministerie redeneert dat tegen die tijd alle verplichte inburgeraars een cursus hebben gedaan. Afgezien van de migranten die daarna nog naar Nederland komen. In Amsterdam lukt dat nooit, rekent Hoogerwerf voor: 'In totaal moeten hier zo'n 68.000 mensen inburgeren. We zijn nu twee jaar echt op gang en hebben 25.000 mensen bereikt. Daarvan zijn bijna vijfduizend mensen geslaagd en zitten er veertien- à vijftienduizend daadwerkelijk op les. Met het budget dat we de komende twee jaar nog ontvangen, kunnen we misschien de helft bereiken van die 68.000.’ Hij denkt daarna nog zeker drie jaar nodig te hebben voor de andere helft.
Amsterdam is niet de enige stad die de geplande bezuinigingen hekelt. Samen met de verantwoordelijke wethouders van de drie andere grote steden pleit ze ervoor het budget langzamer af te bouwen. Hoogerwerf: 'Als het kabinet de plannen niet wijzigt, blaas je in feite het hele inburgeringsstelsel op.’

SINDS 2007 is inburgering verplicht voor nieuwe migranten van buiten de Europese Unie, de nieuwkomers. Maar ook oudkomers - de migranten zonder Nederlands paspoort die hier al voor 2007 waren en zonder diploma dat aantoont dat ze voldoende Nederlands spreken - moeten het examen halen. Daarnaast moesten gemeenten vrijwillige inburgeraars veel actiever gaan benaderen.
Inburgering werd zo 'big business’: welzijnsorganisaties, re-integratiebureaus, particuliere taalinstellingen - iedereen wilde een graantje meepikken van de nieuwe markt. Na een openbare aanbesteding ging Amsterdam met ruim dertig taalscholen in zee. Dat het er zoveel waren had te maken met de ambitieuze doelstellingen van toenmalig wethouder Aboutaleb. Hij wilde in Amsterdam 45.000 mensen inburgeren in drie jaar tijd. Dat leverde veel druk op bij de uitvoerende diensten van de gemeente, legt Hoogerwerf uit: 'De aanbesteding is dan ook buitengewoon soepel geweest. Dat heeft ertoe geleid dat de kwalitatieve ondergrens bijna weg was.’
Dit resulteerde in slechte of geheel afwezige docenten, het ontbreken van lesmethoden en slecht op elkaar aansluitende cursusonderdelen. Bij veel scholen was bovendien onduidelijk waar mensen met klachten naartoe konden. Volgens Folkert Kuiken, bijzonder hoogleraar Nederlands als tweede taal, werd drie jaar geleden tijdens een conferentie de gemeente Amsterdam wakker geschud met een oproep om ook voor het inburgeringsonderwijs kwaliteitscontroles uit te voeren: 'Het is toch vreemd dat het primair en middelbaar onderwijs heel strenge inspecties kennen en dat bij het inburgeringsonderwijs elke controle ontbrak.’ Deze oproep was niet aan dovemansoren gericht. Vanaf 2009 zijn controleurs aangesteld die maandelijks de taalscholen langsgaan. Scholen die onder de maat presteren, lopen het risico hun contract te verliezen als er niet snel verbetering optreedt.
Daarnaast schakelde de gemeente de Kwaliteitsgroep Inburgering in, een samenwerkingsverband van verschillende universiteiten die alle taalscholen bezoeken om de kwaliteit van het onderwijs te toetsen. 'Er stonden docenten voor de klas zonder specifieke opleiding voor taaldocent’, zegt Petra Popma, die als senior projectmanager nauw betrokken was bij dit onderzoek. 'Een gymleraar die Nederlandse les geeft, dat draagt natuurlijk niet bij aan de kwaliteit.’
De situatie is nu een stuk beter dan in 2007. Zo is sinds 1 oktober een NT2-certificaat een harde eis voor de docenten op de scholen. Bij de laatste aanbesteding in maart heeft de gemeente nog maar met tien scholen contracten afgesloten.
De vraag is wie straks nog de kwaliteit controleert. De gemeenten krijgen na 2013 geen geld meer van het rijk waaruit ze de controles kunnen betalen. Bovendien komen ook de inkomsten van de taalscholen zelf onder druk te staan omdat de toestroom van inburgeraars afneemt. Veel inburgeraars haken waarschijnlijk af als ze de dure cursus zelf moeten betalen.
De kosten voor een inburgeringscursus variëren van tweeduizend euro tot tienduizend euro per persoon, afhankelijk van de leersnelheid en het niveau van de cursist. Voor sommigen zijn deze bedragen geen probleem: ze hebben een rijke partner, verdienen zelf voldoende geld of hebben uitzicht op een goedbetaalde baan. 'Maar het is niet aannemelijk dat vrijwillige inburgeraars een cursus doen als ze zelf moeten betalen’, zegt Hoogerwerf. Het gaat om veertig procent van het aantal inburgeraars: de oudkomers, maar ook een groeiende groep Europese migranten, zoals Bulgaren, Polen en Roemenen. Zij zorgen in verschillende steden voor steeds meer overlast.
De Haagse integratiewethouder Marnix Norder (PVDA) kondigde deze week aan drie miljoen euro extra uit te trekken om de integratie van Oost-Europeanen te bevorderen. In Trouw verwijt hij het kabinet een kortzichtige blik, omdat het slechts praat over de integratie van Turken en Marokkanen. Dat is een vraagstuk van twintig jaar geleden, volgens Norder.
Voor de verplichte inburgeraars die een cursus niet kunnen betalen, roept het nieuwe kabinet een sociaal leenstelsel in het leven. Veel mensen zijn huiverig om een grote lening aan te gaan omdat zij vrezen het bedrag niet terug te kunnen betalen. Eind 2009 concludeerde de Rekenkamer van de gemeente Den Haag dat een cursus niet of nauwelijks de kans op een baan vergroot.
Dat de participatie van cursisten na het volgen van de cursus beperkt is, komt mede door de wijze waarop het inburgeringsonderwijs is georganiseerd. Het rijk oefent stevige druk uit op gemeenten om zo veel mogelijk mensen zo snel mogelijk te laten slagen voor het examen. De kwestie of de inburgeraars ook daadwerkelijk meer participeren in de samenleving, is op een zijspoor gekomen, constateert Annemarie Uhlenbeck van het Instituut Taalonderzoek en Taalonderwijs Anderstaligen.
De wijze waarop taalscholen worden gefinancierd versterkt deze tendens. Taalaanbieders worden door de gemeente Amsterdam per inburgeraar betaald, het bedrag ontvangen ze deels wanneer de cursist begint, en deels wanneer het examen is behaald. Met het risico dat scholen proberen de cursisten zo snel mogelijk door de cursus heen te jagen. Want als een school minder geld nodig heeft om iemand het examen te laten halen, dan mag ze de rest in eigen zak steken.
Het examenonderdeel 'portfolio’ bijvoorbeeld is bedoeld om cursisten kennis te laten maken met praktijksituaties. Zo moeten ze een bezoek brengen aan de dokter en aangifte doen bij de politie. Als ze dit succesvol doen, krijgen ze een handtekening van de betreffende instantie. 'Het idee is dat de mensen uitgelegd krijgen hoe die instanties werken, dat ze zich erin verdiepen en ermee oefenen in de praktijk. Nu zie je dat het er vooral om gaat een handtekening te scoren’, aldus Uhlenbeck. Ze zet vraagtekens bij het idee dat migranten kritischer worden over de kwaliteit van het onderwijs als ze zelf moeten betalen voor hun cursussen. 'Dan moeten ze wel kunnen beoordelen of ze goed onderwijs krijgen en hun klachten kunnen verwoorden.’

SOMMIGE inburgeraars zijn mondig en weten wat goed onderwijs is, zoals Gabriela Quiroga (37) uit Uruguay. Zij volgde in eigen land een universitaire opleiding en kwam in Amsterdam op het ROC tussen mensen die 'bij wijze van spreken nog nooit een krant hadden gelezen’. Ze bleef aandringen op overplaatsing naar een andere groep tot ze gehoor vond.
Maar voor een analfabete man of vrouw die nog nooit eerder naar school is geweest en amper tien woorden Nederlands spreekt, is het wel een probleem. Ook bij de inburgeraars met een hoger taalniveau is het lang niet altijd vanzelfsprekend dat ze opkomen voor de kwaliteit van het onderwijs. Het duurde bijvoorbeeld heel lang tot de verlegen Zeynep Batur (31) durfde te zeggen dat ze niet tevreden was over haar docente en dat ze het vervelend vond dat er mensen met allerlei verschillende taalniveaus in dezelfde klas zaten. 'Ik wist ook niet zo goed bij wie ik terecht kon met mijn klachten’, aldus Zeynep.
Het is van groot belang voor inburgeraars dat de kwaliteit van de inburgeringslessen op orde is. Hun verblijfsvergunning staat straks op het spel. Al gaat deze zware sanctie waarschijnlijk maar voor een kleine groep inburgeraars gelden, omdat de gemeente de optie heeft om mensen die heel hard hun best doen maar het examen toch niet halen te 'ontheffen’ van de inburgeringsplicht.
Hoogerwerf verwacht de komende tijd flink wat ontheffingen. Dat lijkt de enige uitweg voor de Turkse en Marokkaanse dames die een alfabetiseringscursus volgen in buurtcentrum Tagerijn in De Baarsjes in Amsterdam. Op donderdagochtend rennen ze rondjes om een tafel, zwaaien met hun armen en gooien hun benen in de lucht. Ze gieren van het lachen. Lerares Friedie Straat onderbreekt haar les altijd voor wat gymnastiek. 'Deze vrouwen hebben nooit in hun leven op school gezeten. Je kunt niet verwachten dat ze drie uur lang hun concentratie vast kunnen houden.’ Later proberen de vrouwen een tekst te lezen. 'Het is vier uur. Ik ga naar school.’ Korte zinnen, makkelijke woorden. Toch hebben de leerlingen de grootste moeite. De vrouwen die hier les hebben, moeten allemaal verplicht het inburgeringsexamen halen. 'Maar dat gaat geen van hen lukken’, zegt Straat.
Neem Fadik Albayrak. Ze volgt al drie jaar een alfabetiseringscursus en heeft in die periode misschien een tiental Nederlandse woorden opgestoken. Met haar met henna versierde handen beeldt ze uit hoe de informatie het ene oor in gaat en het andere oor uit. 'Weet niet. Weet niet’, zucht ze.
Albayrak is al meer dan twintig jaar in Nederland en hoeft om die reden ook niet te vrezen voor haar verblijfsvergunning. In het regeer- en gedoogakkoord wordt namelijk alleen gesproken over de groep mensen met een tijdelijke verblijfsvergunning. Hen terugsturen is volgens hoogleraar migratierecht Kees Groenendijk bovendien in strijd met Europese richtlijnen en verdragen: 'De regering wil die verdragen aanpassen, maar dat wordt heel lastig.’ Hoogerwerf schat in dat uiteindelijk alleen nieuwkomers die na wijziging van de wet een verblijfsvergunning krijgen het risico lopen deze te verliezen als ze het examen niet halen: 'Je zegt ook niet tegen de mensen die nu al met pensioen zijn dat ze toch tot hun 67ste moeten doorwerken.’
In het regeerakkoord staat dat inburgering de sleutel is tot een volwaardige deelname aan de samenleving. De huidige regering is alleen niet bereid om hier nog lang geld in te investeren. Met als resultaat dat die volwaardige deelname nog wel eens tegen kan gaan vallen. Een grote groep die gebaat is bij inburgering wordt niet bereikt, zoals de Bulgaren en Roemen. En de kleine groep mensen die nog wel een inburgeringscursus gaat volgen, zal niet langer verzekerd zijn van kwalitatief goede lessen. Want wie gaat die kwaliteit waarborgen?
In het regeerakkoord staat ook dat de migratie moet worden beperkt. Onder meer door strengere eisen te stellen aan het examen dat migranten in het buitenland moeten doen. Volgens hoogleraar Groenendijk wijst dit erop dat het inburgeringsbeleid van het nieuwe kabinet er meer op is gericht mensen buiten te houden dan binnen te sluiten.

Beeld: Joost van den Broek/HH