Na het referendum over de sleepwet

Kantklossers zijn geen jaknikkers

In de discussie rond de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten onderschatte de overheid de deskundigheid en vastberadenheid van de tegenstanders. Terwijl juist nationale veiligheid een brede consensus in de bevolking vereist.

Medium groene sleepwet ii

De lichaamstaal sprak boekdelen. Aan de vooravond van het referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) voerden premier Mark Rutte en cda-leider Sybrand Buma bij Nieuwsuur een debat met de leiders van de oppositiepartijen SP en GroenLinks, Lilian Marijnissen en Jesse Klaver. De premier en de cda-voorman trokken steeds vreemdere gezichten en Marijnissen en Klaver pareerden wat zij de ‘arrogantie van de macht’ noemden met een mengeling van verbazing en hoon. Over en weer vielen verwijten over de verspreiding van leugens en onfatsoenlijk debatteren. De fysieke en mentale distantie had niet groter kunnen zijn.

Het was de treurige uitkomst van een discussie waarin nationale veiligheid niet langer een gedeeld begrip was, maar gepolariseerd was geraakt. Een welles-nietes-debat tussen een overheid die zei dat burgers rustig konden gaan slapen omdat zij zorgt voor veiligheid en een oppositie en burgers die zich onveilig voelen bij diezelfde overheid. De officieuze uitslag van het referendum, 49,5 procent tegen de wet en 46,5 procent voor, bevestigde het beeld van een natie die tot op het bot was verdeeld over wat veiligheid is.

Sommige commentatoren menen dat juist die verdeeldheid de regering gelegenheid biedt een minimalistische invulling te geven aan de wettelijke verplichting om nu na het raadgevend referendum de wet te heroverwegen. Dit lijkt echter bijzonder onverstandig. Als er één zaak in een land breed gedeeld dient te worden zijn het de ideeën omtrent nationale veiligheid. In wetgeving over inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden in democratische landen bewust begrippen als staat en nationale veiligheid gebezigd om te voorkomen dat de toevallig zittende regering zich de diensten als instrument toe-eigent.

Voorstanders van de wet wijten de verdeeldheid die nu is ontstaan aan een handvol studenten en satiricus Arjen Lubach, die zo nodig een referendum wilden. Er valt echter veel voor te zeggen de opeenvolgende regeringen-Rutte als schuldige aan te wijzen. Zij trokken zich bar weinig aan van de vele bezwaren die het wetsontwerp ontlokte van bijvoorbeeld mensenrechtenorganisaties, privacywaakhonden, juristen, journalisten, artsen en de Raad van State. Toen de Tweede Kamer op 9 februari 2017 het wetsontwerp besprak, deed minister Ronald Plasterk weinig om de oppositie te overtuigen. Zijn voortdurende verdachtmakingen dat wie tegen de wet was staatsvijandig was, leidden er zelfs toe dat SP-Kamerlid Ronald van Raak voortijdig ’s lands vergaderzaal verliet. Vrijwel alle amendementen verdwenen in de prullenmand. De regering bediende zich van de macht van het getal. Daarmee maakte zij van de Wiv en de daaronder vallende diensten een zaak van de regering in plaats van een aangelegenheid van de staat. Wie wil weten hoe nadelig partijdige verdeeldheid over nationale veiligheid kan uitpakken moet naar de VS kijken, waar sinds het aantreden van president Donald Trump Democraten en Republikeinen met hun onderlinge verdeeldheid het functioneren van de cia en fbifrustreren.

Premier Rutte staat bekend als iemand die bruggen slaat, verbindt en draagvlak creëert, maar juist op het terrein van nationale veiligheid blijkt hij, met zijn ‘pleur op’-mentaliteit, keer op keer niet in staat tot inclusief beleid. Rutte II dacht dat het kat-in-het bakkie was met de wet, totdat het werd overvallen door het referendum. Dit had kunnen worden opgevat als een uitgelezen tweede kans voor Rutte III om uitleg te geven over de wet en te pogen een zo breed mogelijke legitimering binnen te slepen. Maar nee, om campagnetechnische redenen besloot het kabinet de politici tot een paar dagen voor het referendum op stal te houden. De regering hield zich schuil voor het volk.

In plaats daarvan stuurde zij de hoofden van de aivd en de mivdnaar het front. Luitenant-generaal buiten dienst Rob Bertholee en generaal-majoor Onno Eichelsheim mochten de kastanjes uit het vuur halen, niet de beleidsmakers dus, maar de uitvoerders. Deze kwamen in een lastig parket. De wet was uiterst gecompliceerd, de uitkomst van een balanceeract van juristen die enerzijds de wet technologieneutraal hadden willen maken en anderzijds bestand tegen de jurisprudentie van het Hof in Straatsburg, dat privacy-inbreuken door de staat toetst aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (evrm). De wens van technologie-onafhankelijkheid vloeide voort uit het manco dat de diensten hadden gevoeld na de vorige wet, uit 2002, toen was vastgelegd dat ongerichte interceptie op de kabel niet was toegestaan, terwijl het overgrote deel van de communicatie sindsdien daarover verliep. Technologieneutraliteit betekende dat de wetsteksten zo ruim mogelijk geformuleerd moesten worden, evrm-proof wilde zeggen: zo concreet mogelijk.

Hoewel beide eisen gericht waren op toekomstbestendigheid was het wetsontwerp voornamelijk reactief. Technologie-onafhankelijk bleek vooral in te houden: de mogelijkheid bieden van ongerichte kabelinterceptie. Wie in de wet of de memorie van toelichting zocht naar recente of toekomstige technologische ontwikkelingen, zoals de mogelijkheid van hacken via het internet der dingen of via brain-computer-interfaces, zocht vergeefs. Ook ten aanzien van het Europees Hof bleek de wet niet te anticiperen op te verwachten ontwikkeling van de jurisprudentie. De ontwerpers van de wet probeerden haar dicht te timmeren ten aanzien van bestaande vonnissen. Het resultaat was veeleer plamuurwerk dan een toekomstbestendig veiligheidshuis.

Hoe moest de burger dat allemaal begrijpen, zonder toelichting door het kabinet en de regeringspartijen?

In de maanden voor het referendum kwam voor het eerst in de vaderlandse geschiedenis in de media en in tal van vergaderzaaltjes een inlichtingendebat op gang. Er was vooral behoefte aan verduidelijking. Dat was nu niet iets waar hoofden van inlichtingen- en veiligheidsdiensten, die de afgelopen maanden meer in de openbaarheid verschenen dan in de halve eeuw daarvoor, een patent op hebben. Zij worden geacht hun bronnen, hun methoden en kennisniveau geheim te houden. De diensthoofden konden ook niet pochen op resultaten uit het verleden, al probeerden ze het soms wel. In dat geval maakten zij zich namelijk kwetsbaar voor het verwijt dat die successen waren behaald op grond van de oude wet en dat een nieuwe dus niet nodig was. Concreter worden over tekortkomingen van de oude wet konden ze evenmin. Als daar al een probleem lag, dan luisterde de vijand immers mee.

Rob Bertholee koos bovendien voor een ongelukkige analogie. Hij hield zijn gehoor voor dat bedrijven als Facebook meer mochten dan zijn dienst. Je zou gehoopt hebben dat iemand die al zoveel jaren aan het hoofd van de aivd staat het essentiële onderscheid tussen een bedrijf met klanten en een overheid met burgers kent. Bovendien leek hij met de vergelijking met Facebook een ambitieniveau uit te spreken dat mogelijk heeft bijgedragen aan de negatieve referendumuitslag. Toen vlak voor het referendum het schandaal van Cambridge Analytica en Facebook naar buiten kwam, waren kiezers, zoals psychologen dat noemen, semantisch geprimed. De regering maakte zo van de diensthoofden, bijgestaan door enkele oud-inlichtingenmedewerkers, slagers die op een onhandige wijze hun eigen vlees aanprezen.

Terwijl het debat moeizaam verliep door de afwezigheid van bewindslieden probeerden intussen anderen wel duidelijkheid te scheppen. Media gaven uitvoerig uitleg, evenals veiligheids- en ict-deskundigen. Toen eindelijk de politici in beeld kwamen, leken zij hun gebrek aan dossierkennis te moeten overschreeuwen. Rutte en minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren beweerden dat de diensten onder de oude wet helemaal niet op de kabel mochten, terwijl dat wel het geval was. De wet van 2002 schilderden zij af als een wet uit de vorige eeuw, waarbij een gezicht werd getrokken alsof dat gelijkstond aan de prehistorie. En voortdurend werd gesteld dat privacy moet worden opgeofferd voor veiligheid, terwijl er al lang technologie is die de twee combineert. Ten slotte zette Rutte het referendum weg als een tijdverdrijf à la kantklossen, een slag in het gezicht van al die mensen die zich hadden verdiept in wetsteksten en integer hadden gediscussieerd over inlichtingenpraktijken, waar ze vroeger weinig van afwisten.

Alleen de regering zelf had duidelijkheid kunnen verschaffen over zaken als algoritmen en andere selectiemechanismen waarmee grote hoeveelheden data tot kleine bestanden worden gereduceerd, over wat het criterium voor relevantie voor het bewaren van gegevens is, hoe de keuze van aftaplocaties tot stand komt, et cetera. Kwesties als hacken via derden en het delen van niet-geëvalueerde bulkgegevens met het buitenland hebben waarschijnlijk feitelijk een beperkte betekenis, maar hoe moest de burger dat zelf allemaal begrijpen, zonder noemenswaardige toelichting door het kabinet en de regeringspartijen? Het zou al veel geholpen hebben als duidelijker naar voren was gebracht dat veel van de omstreden bevoegdheden niet of nauwelijks op Nederland van toepassing zijn, maar vooral bedoeld zijn voor inzet in het buitenland in het kader van militaire operaties.

Het verwijt van Rutte en Buma aan Klaver en Marijnissen dat ze een valse voorstelling van zaken gaven kon zich net zo goed tegen henzelf keren. Dan hadden ze maar meer duidelijkheid moeten verschaffen. Zo bleef de referendumdiscussie een debat tussen voorstanders van de wet die de tegenstanders verweten dat ze het allemaal niet snapten, of zelfs niet wilden snappen, en tegenstanders die weigerden een blanco cheque te tekenen. Een debat waarin de overheid zich voordeed als rationeel en de burgers werden gediskwalificeerd als emotioneel.

Stel dat de regering nu, na het referendum, verder wil gaan dan een minimalistische uitvoering van haar verplichtingen onder de Referendumwet, wat moet er dan gebeuren? Veel woordvoerders uit het tegenkamp hebben gezegd dat zij op zich niet tegen een wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn, maar slechts tegen de wet in haar huidige vorm. Dat schept moeilijkheden, omdat de bezwaren uiteenlopen. Het schept ook mogelijkheden, omdat de regering nu vermoedelijk de stemming kan doen omslaan met een pakket van vertrouwenwekkende maatregelen.

Wil de regering deze derde gelegenheid voor de vorming van een bredere consensus aangrijpen, dan zou zij in de eerste plaats alle toelichtingen en concessies die gedaan zijn tijdens en zelfs nog na het wetgevingstraject in de wet zelf kunnen opnemen. Ten tweede moet zij continu communiceren over de consequenties van technologische veranderingen voor het optreden van de diensten. Zonder zulke voortdurende explicatie en communicatie belandt de wet al snel bij het Hof in Straatsburg. Ten derde moet de regering ook in de personele sfeer werken aan een brede acceptatie. Daar gaf de regering geen blijk van toen zij oud-aivd’er Ronald Prins de voorkeur gaf als lid van de nieuwe Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden boven de meer neutrale hoogleraar Bart Jacobs. Zij zou zich echter van haar betere kant kunnen laten zien, wanneer zij een volgend hoofd van de aivd moet benoemen. En ten slotte zou de regering alle bezwaren die de afgelopen anderhalf jaar tegen de wet zijn geformuleerd kunnen vastleggen in een voorlopige instructie of installatierede voor de onafhankelijke commissie die over twee jaar de wet gaat evalueren.

Over een paar dagen is het Pasen. De haan heeft nu drie keer gekraaid. Hopelijk verloochent de regering-Rutte niet ten derden male dat nationale veiligheid een brede consensus in de bevolking vereist.


Bob de Graaff is hoogleraar intelligence and security studies aan de Universiteit Utrecht