Op 10 mei 2013 loopt Carmen Cenelia Alcazar Castilla, een kleine, stevige vrouw met kort donkerbruin haar, het roodbakstenen gebouw binnen waar de Nederlandse ambassade in Colombia zit. Over twaalf dagen zal ze 78 jaar worden, ze is slecht ter been, nog nooit in het buitenland geweest, maar wil toch haar dochter Rosa in Utrecht opzoeken. Een vriend hielp haar om per e-mail een afspraak te maken. Gisteren nam ze het vliegtuig naar de hoofdstad Bogotá – haar woonplaats Cartagena ligt zo’n zevenhonderd kilometer ten noorden. Alle documenten zitten in haar tas, vooral het dikke pak dat ze heeft uitgeprint afkomstig van haar Nederlandse gastheer die financieel voor haar garant staat. Ze is zenuwachtig. Bij een glazen deur meldt ze zich bij een jonge vrouw. Maar haar naam blijkt niet op de lijst te staan. Ze had haar afspraak per e-mail moeten herbevestigen. ‘Helaas. U moet over een week terugkomen.’ Cenelia Castilla sputtert tegen, zegt dat ze van ver komt, dat het veel geld kost, dat ze al op leeftijd is. ‘Dat zijn de regels’, zegt de medewerkster op de Nederlandse ambassade in Bogotá.
Een week later zit Cenelia opnieuw in het vliegtuig. Op de ambassade neemt een medewerkster haar documenten door. Dan geeft ze het pak aan haar terug. Helaas, er mist een pagina. Die heeft Cenelia vergeten uit te printen. Ze kan over een week of twee terugkomen. Cenelia Castilla – een bekende zangeres in Colombia, La Voz Romantica del Caribe wordt ze ook wel genoemd vanwege haar donkere stem en melancholische ballades, ze zong nog voor de Amerikaanse president Clinton Noches de Cartagena – kan haar tranen niet meer bedwingen. Ze vraagt of ze haar gastheer in Nederland mag bellen, zodat hij die pagina direct kan mailen. De medewerkster weigert, er mag om veiligheidsredenen niet worden gebeld. Op eigen kosten, dringt ze aan, met haar eigen mobiel dan? Nee. Haar visumaanvraag kan niet in behandeling worden genomen. Op straat belt ze overstuur met haar dochter, die contact opneemt met haar schoonvader in Nederland – fotograaf Jan Banning – die woedend wordt. ‘Waarom moet je zo bruut optreden tegen een stokoude dame die haar dochter wil opzoeken?’ vraagt hij zich ook nu nog af. Door zijn interventie mag Cenelia Castilla bij hoge uitzondering de volgende ochtend terugkomen. Ze vraagt haar toeristenvisum aan voor Schengen. Nu moet ze thuis afwachten of de aanvraag wordt toegekend.
De muur rond fort Europa bestaat uit hekken met prikkeldraad, wachttorens en grenspolitie en vooral het belangrijkste bureaucratische obstakel: het toeristenvisum – oftewel een visum kort verblijf dat negentig dagen geldig is. Mensen uit zo’n 125 landen moeten als ze iemand in Nederland willen bezoeken een visum aanvragen. Vice versa geldt dat zelden. In Egypte op vakantie? Nigeria? Marokko? Indonesië? Colombia? Geen probleem. Hooguit moet er op het vliegveld ter plekke even een visum worden gekocht.
‘Iemand moet knielend, biddend, smekend vragen of hij alsjeblieft een visum voor Europa mag’, zegt Pieter Boeles, emeritus hoogleraar immigratierecht aan de Universiteit van Leiden en gasthoogleraar aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. ‘En hij of zij heeft geen enkele garantie dat zijn of haar aanvraag serieus wordt genomen.’ Het visumbeleid is een belangrijk preventief instrument op het gebied van illegale immigratie. Bij het afwijzen of toekennen van een visum draait het vooral om de beoordeling of iemand misschien niet terugkeert maar illegaal in Nederland blijft. ‘Vestigingsgevaar’ wordt dat in de ambtenarenmond genoemd. ‘Het is dé vraag waar het allemaal om draait’, bevestigt Boeles. ‘Daarom geldt de visumplicht alleen voor specifieke landen. In de praktijk zijn het vooral arme landen met een kleurtje.’
Opvallend genoeg is een direct verband tussen visum kort verblijf en illegale immigratie niet te bewijzen, zo stelt het rapport Visumbeleid als migratiekanaal in Nederland van het Europees Migratienetwerk (emn) uit 2012. ‘Er zijn geen cijfers te leveren over vreemdelingen die een verblijfsvergunning aanvragen, illegaal verblijvende vreemdelingen en asielzoekers die in het bezit van een visum kort verblijf naar Nederland zijn gekomen.’ Desondanks is vermeend risico van illegaal verblijf de belangrijkste afweging om landen wel of niet visumplichtig te maken. In 2013 zijn 465.756 visumaanvragen voor kort verblijf in Nederland ingediend, daarvan zijn er 29.730 geweigerd; 6,4 procent – ongeveer een derde daarvan is afgewezen op grond van ‘vestigingsgevaar’. Voor sommige landen ligt het afwijzingspercentage opvallend hoog. Zo is in 2013 ruim 20 procent van de visumaanvragen uit Marokko geweigerd, 29 procent van de aanvragen uit Iran en 32 procent uit Pakistan.
Sinds april 2010 is de regelgeving rondom visa kort verblijf Europees geregeld en geünificeerd in de zogenoemde Visumcode. Voor alle lidstaten gelden nu dezelfde regels. Waar en hoe je een visum moet aanvragen, welke bewijsstukken en documenten iemand moet overleggen. En de Visumcode stelt dat er recht is op het maken van bezwaar tegen een weigering. Maar juist op dit punt is een kafkaëske situatie aan het ontstaan.
Ze zitten naast elkaar aan de glazen eettafel in een nieuwbouwwijk in Alkmaar. Bola, een donkere, breedgeschouderde man van eind dertig, Simone een blonde, lange vrouw van begin veertig. Voor hen op tafel liggen stapels papieren; kopieën van paspoorten, garantiestellingen, brieven van de advocaat en van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Nadat zijn vader was overleden, vroegen Bola en Simone of zijn moeder een paar maanden bij hen kwam logeren. ‘Ik wil dat ze ziet hoe ik leef’, vult Bola aan. ‘Ik ben nu al veertien jaar hier en niemand van mijn familie is ooit in Nederland geweest.’ Aan de witte muur hangen twee Nigeriaanse maskers, een foto van Bola’s vader in traditionele kleding staat in een fotolijst in de kast. Bola ontmoette Simone tijdens Koninginnenacht in Amsterdam. Hij was 24 jaar, chef van een distributiecentrum in Nigeria, hij wilde wel eens zien hoe het was in Europa, de sneeuw, de wegen, het land. Het was niet zijn bedoeling te blijven. Totdat hij Simone ontmoette. Zij was 28 jaar, zag hem aan de bar staan. Ze hebben de hele nacht gepraat en het was een ‘done deal’, lachen ze. Ondertussen hebben ze twee kinderen en is Bola genaturaliseerd Nederlander. Hij werkt voor het ministerie van Justitie, als gevangenisbewaarder, Simone is hulpverleenster. Ze hebben beiden een goed inkomen en stonden financieel garant voor Bola’s moeder en zijn broer die haar zou vergezellen – ze spreekt alleen Yoruba en wat pidgin Engels.
Iyabo Esther Akinrolabu en haar zoon wilden een visum aanvragen bij de Nederlandse ambassade in Lagos, maar daar werden ze doorverwezen naar het Franse consulaat-generaal. Nederland laat sinds 2012 alle visumzaken voor kort verblijf in Nigeria afhandelen door Frankrijk en België. In de Visumcode is namelijk bepaald dat een land zich door een ander Schengenland mag laten vertegenwoordigen. Ook al heeft Nederland in Nigeria zelf een ambassade en een consulaat.
Tot hun verbazing werd de visumaanvraag afgewezen. De Fransen twijfelden aan de waarheid van het verhaal en hadden er geen vertrouwen in dat ze zou terugkeren naar huis. Ook een tweede aanvraag werd geweigerd. Simone leunt achterover en wordt weer boos. ‘Ze woont in Nigeria, maar ze is gewoon oma, net als mijn moeder wil ze wel eens langs de lijn staan bij het voetbal van haar kleinzoon, of bij het Nederlands kampioenschap streetdance van haar kleindochter. Dat zijn gewone, menselijke dingen.’ Bola en Simone wilden bezwaar aantekenen tegen de afwijzing en stapten naar een gespecialiseerd advocaat. Maar toen ontdekte hun advocaat – nu was het zijn beurt om verbaasd te zijn – dat een Nederlandse advocaat in Nederland geen beroep kon indienen tegen de afwijzing door het Franse consulaat. Dat kan alleen maar bij een Franse rechtbank, volgens het Franse recht, in het Frans, met een Franse advocaat. Nederland is ‘niet bevoegd’ een bezwaarschrift in behandeling te nemen, zo meldde het ministerie namens minister Frans Timmermans in een brief, omdat de beslissing is genomen door een andere Schengen-lidstaat. De advocaat heeft de zaak aan Bola en Simone teruggeven, hij kan niets voor ze doen.
Saillant detail is dat Timmermans als Kamerlid van de pvda in 2012 over precies dit probleem Kamervragen stelde aan de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Uri Rosenthal. Timmermans stelde toen dat niet van aanvragers van een visum kan worden verwacht dat ze in Frankrijk, volgens het Franse recht en in de Franse taal gaan procederen en dat dit naast een praktische en bureaucratische belemmering ook een juridische belemmering vormt die op gespannen voet staat met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (evrm). ‘Snapt u de suggestie dat deze werkwijze en praktijken er feitelijk toe leiden dat mensen vanuit Nigeria niet meer voor kort verblijf naar Nederland kunnen komen?’ Minister Rosenthal antwoordde hem dat visumvertegenwoordiging past in het streven naar Europese eenwording en bezuiniging.
‘Wij begrijpen niet waarom bezwaar maken tegen een afwijzing niet in Nederland kan’, zegt Frank van Dooren, waarnemend Nationale Ombudsman, in zijn kantoor in Den Haag. Onlangs stuurde de ombudsman, die in oktober vorig jaar hierover ook al bij de minister aanklopte, een zogenoemde ‘zorgenbrief’ aan minister Timmermans met de vraag om ‘praktische oplossingen te vinden voor de problemen die Nederlandse burgers en hun familie en vrienden die op bezoek willen komen ondervinden als zij in beroep gaan tegen de weigering van een visum’. De ombudsman heeft hierover acht klachten ontvangen: uit Nigeria waar Frankrijk Nederland vertegenwoordigt, uit Kameroen waar België de honneurs waarneemt en uit Bolivia waar Spanje de visumzaken voor ons regelt. ‘Iedereen heeft recht op toegang tot de rechter’, vervolgt Van Dooren. ‘Formeel kan dat in Frankrijk, maar het is zo moeilijk dat het de facto niet kan. Het staat in ieder geval op gespannen voet met het evrm. Kennelijk is onze bevoegdheid weggegeven. Wij zijn ervoor om die terug te krijgen. Als daarvoor een aanpassing van de internationale afspraken nodig is, dan is dat maar zo.’
Nederland heeft niet alleen met Frankrijk bilaterale afspraken over visumvertegenwoordiging; sinds 2012 vertegenwoordigen Duitsland, Zweden, Luxemburg, Spanje, België, Italië, Portugal, Hongarije, Zwitserland en Slovenië Nederland in tientallen landen bij het toekennen of afwijzen van aanvragen voor visa kort verblijf. De regels zijn dan wel gelijk gesteld, maar niet is vastgesteld wat geldt als bewijs voor terugkeer. Een vaste baan, een eigen huis; het helpt allemaal maar is nog geen garantie. De vraag is ook of alle Europese landen dezelfde eisen hebben. ‘Ik betwijfel het’, zegt Van Dooren.
Afgelopen week kwam op aandringen van radioprogramma Argos en De Groene Amsterdammer het antwoord van minister Timmermans op de brief van de Nationale Ombudsman. ‘Dat er verschillen zijn in de nationale beroepsprocedures bij visumzaken is niet uit te sluiten. Die verschillen vloeien evenwel voort uit de Europese regelgeving op het gebied van visumverlening. Ik kan concluderen dat ik als minister daarin geen verandering kan aanbrengen.’ Minister Timmermans is het dus niet eens met het Kamerlid Timmermans. De ombudsman is teleurgesteld over het antwoord: ‘Waarom het dan niet mogelijk is een visumaanvraag in te dienen bij een Nederlandse post als die in het betrokken land wél aanwezig is, begrijp ik niet.’
Samenwerking en bezuinigingen mogen niet ten koste gaan van rechtsbescherming. De commissie-Meijers – de permanente commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht – stuurde in juni afgelopen jaar een brief over deze juridische problemen aangaande de visumvertegenwoordiging aan eurocommissaris Cecilia Malmström. De brief stelde dat ‘het hoogst onwenselijk is als individuen het slachtoffer worden van een duidelijk gebrek aan efficiency en begrijpelijke oplossingen’. De commissie dringt erop aan dit snel op EU-niveau op te lossen. ‘Het gaat er allemaal om dat staten illegaal verblijf tegen willen gaan’, zegt voorzitter Kees Groenendijk, emeritus hoogleraar rechtssociologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen. ‘Maar als je het zo lastig maakt om een visum te krijgen, dwing je mensen die hoek in. Als je nog een keer je moeder of tante wilt bezoeken, dan ga je een andere weg zoeken.’
Groenendijk benadrukt dat er binnen EU-landen enorme verschillen zijn in percentages van het aantal geweigerde visumaanvragen. Zo heeft Nederland over de afgelopen vijf jaar gemiddeld zeven procent van alle visumaanvragen geweigerd. België wijst gemiddeld zestien procent af, Frankrijk negen procent. In het geval van Nigeria: Nederland wees in de jaren 2009 tot en met 2011 gemiddeld dertig procent van de aanvragen uit Nigeria af. België, waar een deel van de Nigerianen naartoe moet, wees in 2012 en 2013 in naam van Nederland gemiddeld 39 procent af, Frankrijk weigerde in 2012 (over 2013 heeft Frankrijk de cijfers nog niet doorgegeven aan het ministerie in Den Haag) namens Nederland 27 procent van de verzoeken. Dat betekent dus dat het wel degelijk uitmaakt bij welk land iemand een aanvraag indient. ‘De praktijk van de visumafgifte is nog nauwelijks onderzocht’, besluit Kees Groenendijk. ‘Op dat terrein hadden staten het tot voor kort geheel zelf voor het zeggen. Dat verandert nu.’
Nederland besteedt sinds kort ook een groot deel van de visumtaken uit aan particuliere visumbureaus. De Visumcode noemt deze mogelijkheid expliciet. Met name VFS Global, een bedrijf dat onderdeel is van een Indiase holding, regelt voor vrijwel de hele wereld visa. Deze particuliere bureaus hebben geen beslissingsbevoegdheid, maar zorgen voor het verzamelen en controleren van alle vereiste documenten en sturen dit naar hun opdrachtgevers, de consulaten. Het Franse consulaat in Nigeria bijvoorbeeld werkt met VSF Global. De moeder van Bola en haar zoon zijn dus nooit gezien door de Fransen. Ze hebben bij een privaat visumbureau dat in opdracht van de Fransen werkt hun aanvraag voor Nederland gedaan. Het is, benadrukt het ministerie van Buitenlandse Zaken, vooral een uitbreiding van de dienstverlening. Mensen hoeven op deze manier vaak minder ver te reizen. ‘Waar vroeger de inwoners van Novosibirsk duizenden kilometers naar het consulaat in Moskou moesten reizen, kan men nu in Novosibirsk terecht’, stelt Friso Wijnen, woordvoerder Consulaire Zaken. Maar er zitten ook nadelen aan.
Het ministerie heeft afgelopen zomer in China een contract gesloten met een private maatschappij, deze keer TLS Contract. In Peking, Guangzhou en Shanghai zijn kantoren geopend. ‘Het leek wel een callcentrum’, vertelt Lei Li (29) over het kantoor van tls in Shanghai. Ze is vorig jaar getrouwd met een Nederlander en wilde een visum om haar schoonfamilie te bezoeken. ‘Er zaten zo’n vijftig, zestig mensen achter bureautjes. Ze handelen er ook de visumaanvragen voor Duitsland en Frankrijk af. Ik vond het heel onpersoonlijk. Ik vroeg vaker een visum aan voor Nederland. Het consulaat wist bepaalde dingen van mij en daardoor hoefde ik sommige documenten niet meer aan te leveren. Bij tls kreeg ik een hele lijst met documenten die ik moest meenemen. Informatie over familiezaken, mijn financiële situatie. Zaken waar ze op het consulaat al lang niet meer naar vroegen. Ze spreken bij tls ook geen Nederlands. Toen ik ze mijn trouwakte gaf keken ze heel raar. Ik moest ze vertellen wat het was.’
Deze negatieve ervaring wordt gedeeld met veel visumaanvragers, zo blijkt uit het onderzoek Improving Procedures for Obtaining Short-stay Schengen Visas dat de Europese Commissie vorig jaar liet uitvoeren ter evaluatie van de Visumcode. De meeste respondenten klaagden over slecht geïnformeerde medewerkers van private visabureaus, ze weigerden aanvragen voor multiple-entry te accepteren, gaven slechte service en namen geen verantwoordelijkheid voor de veiligheid van de paspoorten. Consulaten die met externe visabureaus werken, zijn volgens de Visumcode verplicht om zelf ook de aanvraag in behandeling te nemen. Maar 39 procent van de aanvragers wist dit niet, 21 procent wilde bij het consulaat aanvragen maar werd verteld dat het niet mogelijk was, 14 procent kon het consulaat niet eens aan de telefoon krijgen. De meesten zagen daardoor geen andere optie dan via een extern bureau hun visum aan te vragen. Bijna een kwart van de respondenten zei bovendien daar meer dan het maximale servicebedrag van dertig euro, zoals vastgelegd in de Visumcode, betaald te hebben.
Volgens hoogleraar immigratierecht Pieter Boeles zit er ook een aantal gevaren aan de uitbesteding. Zo kan het bedrijf alvast gaan uitmaken of een aanvraag kansrijk is of niet. Het consulaat heeft namelijk zelf geen contact meer met mensen die een aanvraag indienen. ‘De weigeringsgrond “vestigingsgevaar” is arbitrair’, zegt Boeles. ‘De indiener kan niets in een persoonlijk gesprek toelichten. Als je alleen een nummertje bent, ben je net zo onbetrouwbaar als alle andere nummertjes.’ Zo geldt dat ook voor de moeder van Bola en zijn broer. ‘Een ongetrouwde jongeman, het kan niet erger’, lacht Boeles. ‘Als iemand iets niet wil geloven, is het moeilijk om te overtuigen.’
Hoe arbitrair het toekennen of aanvragen is, laat de afgelopen kersteditie van All You Need Is Love weer eens zien. Daarin zat Roos in zak en as omdat haar Ethiopische vriend Bingo geen visum kreeg om haar op te zoeken. Net als Kim, die met smart wachtte op haar Cubaanse vriend Fidel. ‘De afwijzing was een nekslag’, vertelt ze geëmotioneerd. Maar Robert ten Brink lukt het wonderbaarlijk wél een visum voor deze en andere buitenlandse mannen en vrouwen te krijgen. De televisieproducent heeft blijkbaar iets wat een gewone Nederlander niet heeft: vertrouwen van de overheid.
En dat is precies waar Boeles zich aan stoort: ‘Niemand houdt rekening met het belang van de visumaanvrager. Er is alleen gedacht aan het gemak voor de overheden. Het is niet rechtmatig om het die mensen zo moeilijk te maken. Ik zou het niet direct discriminatie noemen, maar er wordt wel onderscheid gemaakt. Degene die in de vragende positie zit, heeft geen dwangmiddelen. En als je dan na de afwijzing uit je knielende houding bent opgestaan en boos wordt, is het de vraag of je je recht krijgt.’
Een visum aanvragen voor Europa is zo vervelend dat bijna de helft van de reizigers van buiten de Europese Unie zegt dat ze het daarom liever vermijden om hierheen te komen, zo blijkt uit het eerder genoemde evaluatieonderzoek van de Europese Commissie. Veel reizigers die in het verleden vaker een Schengen-visum aanvroegen, zeggen dat de procedure nu lastiger is geworden en meer tijd in beslag neemt. En een derde van de ondervraagde reizigers gaf aan dat medewerkers op consulaten onvriendelijk waren, zoals ook de Colombiaanse zangeres Cenelia Castilla ondervond. ‘Dit soort bejegening op ambassades komt inderdaad hier en daar voor’, weet Niek Biegman, voormalig ambassadeur in onder andere Egypte, bij de VN en bij de Navo. ‘Het is een vorm van machtsmisbruik. Degene die een visum komt aanvragen is totaal overgeleverd aan die medewerker.’
De bezuinigingen bij het Nederlandse postennet worden afgewenteld op de visumverlening, waarbij de eigen autonomie uit handen is gegeven. Uiteindelijk is dit beleid nadelig voor Nederland. In veel arme landen, zoals Nigeria, is bijvoorbeeld een rijke middenklasse aan het ontstaan. Daar liggen handelsbelangen, maar ook culturele uitwisselingen worden belemmerd door dit beleid. Muziekpodia als Rasa in Utrecht geven aan steeds moeilijker visa voor bandjes uit Afrikaanse en islamitische landen te krijgen. Met dit visumbeleid doe je als land de luiken dicht. ‘Dit is een soort ontmoedigingsbeleid: hoe minder mensen uit dit soort landen, hoe beter’, beaamt Biegman. ‘Het illustreert de angstige houding van Nederland ten opzichte van alles wat anders is. Zo word je steeds provincialer. Ik vind dat iedereen die geen slechte intenties heeft hier op bezoek moet kunnen komen. Of het nu gaat om familie, vrienden of toneel, muziek en ballet. Als je dat tegenhoudt word je er zelf slechter van.’
Jan Banning diende een klacht in bij de Nederlandse ambassade in Bogotá, later ook bij de Nationale Ombudsman en het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag, over de ‘kil formalistische en harteloze’ bejegening van de schoonmoeder van zijn zoon. Na vele brieven en gesprekken bood het ministerie excuses aan, financiële vergoeding en stelde het een consulaire instructie op waarin wordt benadrukt een ‘bureaucratische houding te voorkomen’ en ‘actief mee te denken’ over een goede oplossing als dossiers incompleet zijn. Deze instructie is naar alle Nederlandse ambassades en consulaten gestuurd – alhoewel de instructie natuurlijk niet gaat naar de Franse, Belgische, Sloveense en Hongaarse vertegenwoordigingen die namens Nederland de visumaanvragen beoordelen, en ook niet naar de private visumbureaus. Daar heeft Nederland niets meer over te zeggen.
Voor Bola en Simone Akinrolabu is het een principiële kwestie. Zij stapten naar de Nationale Ombudsman en hopen dat het een zaak wordt voor het Europese Hof van Justitie. Het ministerie van Buitenlandse Zaken zei tegen Bola dat het hem vrij stond naar huis te gaan om zijn moeder te zien. ‘Dat is toch bizar?’ zegt hij rustig. ‘Ik ben Nederlands staatsburger.’ Zijn moeder heeft een eigen winkeltje in Nigeria, waar je alles van waspoeder tot zakjes noten kunt kopen, ze heeft kinderen en kleinkinderen daar: maar hoe bewijs je dat ze echt van plan is terug te keren? Bola leunt naar voren, armen gevouwen op tafel. ‘Moet je een reden geven? Ik kom uit Afrika, stel ik zou uit Amerika komen, dan zou dit niet gebeuren.’ Nu wachten Bola en Simone op de laatste brief van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Maar ze hebben de hoop opgegeven. ‘Wij weten ook wel welke reputatie Nigeria heeft, maar er wordt bij voorbaat iets aangenomen wat niet waar is.’ Ze hebben hun twee kinderen nog niet verteld dat hun oma niet mag komen. ‘Ze hebben hier al genoeg last van discriminatie’, besluit Simone.
Dit artikel kwam tot stand in samenwerking met Joost Wilgenhof van het radioprogramma Argos (VPRO). De uitzending Welkom in Nederland (15 maart) is terug te luisteren via de VPRO.
Beeld: (1) Bola en Simone Akinrolabu met hun kinderen. (2) Iyabo Esther Akinrolabu, de moeder van Bola.