Licht verbaasd waren de twee hoogleraren wel toen ze het nieuws lazen. De aanklager van het Internationaal Strafhof, Karim Khan, stond onder immense druk om het niet te doen. Maar op 20 mei maakte hij bekend dat hij verzoeken bij de rechters had ingediend voor arrestatiebevelen tegen de Israëlische premier Benjamin Netanyahu en defensieminister Yoav Gallant. ‘Het zou zeer kwalijk zijn als Israëlische leiders niet in beeld zouden zijn gekomen, want de feiten liegen er niet om. Maar ik was positief verrast dat hij zo voortvarend te werk ging’, zegt Göran Sluiter, hoogleraar internationaal strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam.
‘Het was moedig dat hij deze belangrijke stap zette. Daarmee heeft hij zich opgesteld als een onafhankelijke aanklager die handelt volgens zijn mandaat’, stelt Larissa van den Herik, hoogleraar internationaal publiekrecht aan het Grotius Centre for International Legal Studies van de Universiteit Leiden. Aanklager Khan verzocht ook om arrestatiebevelen voor drie Hamas-leiders. Sinds 7 oktober 2023 zijn 45.159 Palestijnen in Palestina gedood en 1139 mensen in Israël.
De ophef was groot. De Amerikaanse president Joe Biden noemde het ‘outrageous’. In Israël waren de reacties woedend. Hoe haalde Khan het in zijn hoofd om gekozen regeringsleiders van een bevriende westerse bondgenoot, die op 7 oktober 2023 slachtoffer was van een immens bloedbad door Hamas en andere Palestijnse groepen, en zich mocht verdedigen, aan te klagen.
‘Er was veel verontwaardiging over het feit dat een democratische leider gelijk werd gesteld met een terreurorganisatie. Maar de banaliteit van het kwaad laat zien dat het niet altijd een evidente terrorist is die internationale misdrijven pleegt. Het zijn ook de mensen die netjes in het pak zitten, vriendelijk lijken als onze buurman en beschaafd spreken’, zegt Sluiter. ‘Israël speelde ook meteen de antisemitische kaart en maakte optimaal gebruik van het eeuwige slachtofferschap.’
Ook mensen die veel hebben doorstaan en zeggen voor het goede te staan, kunnen daders worden. ‘Vaak wordt gezegd: Israël is een democratische staat. Maar dat is niet per se relevant. Waar het hof naar kijkt is: is er bewijs dat een individu misdrijven heeft gepleegd’, zegt Van den Herik.
Het spel kwam meteen op gang. De Britse Tory-regering vond dat het Internationaal Strafhof (International Criminal Court, icc) geen rechtsmacht over Israëliërs had en vroeg als_ ‘amicus curiae’_ aan het icc of de ‘vrienden van het hof’ op dit punt hun oordeel mochten inzenden. ‘Bizar dat het hof hiermee akkoord ging’, zegt Sluiter. De icc-rechters hadden immers allang vastgesteld dat het Strafhof personen kon berechten die in Palestina internationale misdrijven pleegden. Zo’n 63 regeringen en organisaties stuurden hun juridische betogen. Het vertraagde de gang van zaken.
Op 21 november kwamen de ICC-rechters dan toch met hun arrestatiebevelen. De tekst is geheim, maar het hof publiceerde wel een persbericht met samenvatting. Netanyahu en Gallant worden beschuldigd van oorlogsmisdrijven: het inzetten van honger als wapen en aanvallen op burgers. Ook zijn ze aangeklaagd voor misdrijven tegen de menselijkheid: moord, vervolging en andere onmenselijkheden. De rechters beschrijven aspecten van de afgrijselijke werkelijkheid waarin de bevolking van Gaza leeft. Netanyahu en Gallant blokkeren humanitaire hulp, waardoor mensen expres voedsel, water, medicijnen, zorg, elektriciteit en brandstof wordt onthouden.
Voorzieningen die ‘onmisbaar’ zijn om te overleven. Palestijnen zijn van honger en dorst gestorven. Dokters hebben geen andere keus dan zonder verdoving gewonde personen te opereren en amputaties op kinderen uit te voeren, waardoor de slachtoffers ‘extreme pijn en leed’ wordt toegebracht. ‘Het is werkelijk verschrikkelijk. Er is hier geen enkele rechtvaardiging of militaire noodzaak voor’, zegt Sluiter. ‘Je hoopt dat er van de arrestatiebevelen een zekere preventieve werking uitgaat, waardoor Israël misschien een tandje minder hard tekeergaat.’
De aanklachten zijn strategisch gekozen, zegt Van den Herik. Honger en het blokkeren van hulp zijn ‘redelijk concrete beschuldigingen’ waarvoor bewijs beschikbaar is. ‘Juridisch gezien ligt het bombarderen van gebieden ingewikkelder, want daarbij speelt de vraag of er Hamas-strijders aanwezig waren, of het proportioneel was, wie de bevelen gaf – en of je die naar Netanyahu kunt leiden.’
Eén specifieke beschuldiging staat niet in het arrestatiebevel: genocide. Maar in hun persbericht schrijven de rechters dat er levensomstandigheden zijn gecreëerd om ‘een deel van de burgerbevolking van Gaza te vernietigen’. Van den Herik: ‘Dat zijn bewoordingen die hinten op de genocidedefinitie.’ De aanklacht voor volkerenmoord kan er nog bijkomen. ‘Want wat is Israël verder van plan met Gaza? Als het hele gebied wordt ontruimd en er geen Palestijnen meer wonen, zit je helemaal aan de genocidale kant’, zegt Sluiter.
Israël vermoordde de Hamas-leiders Ismail Haniyeh en Yahya Sinwar. Het is onduidelijk of Mohammed Diab Ibrahim ‘Deif’ Al-Masri nog leeft. Hij is de enige Hamas-leider die nu nog door het icc wordt gezocht voor misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven zoals moord, uitroeiing, marteling, verkrachting en gijzelneming.
Het is mogelijk dat er verder nog geheime arrestatiebevelen zijn.
Larissa van den Herik vindt het opvallend hoe verschillend staten reageren op het oorlogsgeweld in de wereld. Westerse regeringen waren enthousiast toen op 17 maart 2023 de Russische leider Vladimir Poetin, samen met zijn kinderrechtencommissaris, werd aangeklaagd voor het wegvoeren van duizenden Oekraïense kinderen. Ook werd er goedkeurend geknikt toen het icc dit jaar besloot tot arrestatiebevelen tegen de Russische – voormalige – defensieminister, de stafchef van de strijdkrachten en twee topmilitairen wegens aanvallen op burgerdoelen, zoals elektriciteitscentrales. ‘Westerse staten zijn bij de situatie in Gaza veel terughoudender met verwijzingen naar het internationaal recht. Het is als taal verdwenen in die context’, zegt ze.
Het icc heeft met de nieuwe arrestatiebevelen het werkterrein definitief verbreed. Het hof werd in 1998 door 120 landen opgericht met als taak om personen te vervolgen die de grootste verantwoordelijkheid dragen voor internationale misdrijven: genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en agressie. Met als doelgroep: regeringsleiders, hoge militairen, topfunctionarissen en militieleiders. Nadat het hof in 2002 in Den Haag van start ging, werden vooral Afrikaanse leiders vervolgd. Die focus leidde tot veel kritiek.
‘Het verwijt is niet helemaal terecht. Vele zaken zijn aangedragen door Afrikaanse staten zelf’, zegt Göran Sluiter. Oeganda, de Democratische Republiek Congo (drc), de Centraal-Afrikaanse Republiek en Mali vroegen het Strafhof: kom bij ons onderzoek doen naar internationale misdrijven. Die waren natuurlijk wel gericht op hun tegenstanders, niet op de autoriteiten zelf. Verder verwees de VN Veiligheidsraad de oorlogen in Soedan en Libië voor strafrechtelijk onderzoek naar het Strafhof. De aanklager koos zelf voor Kenia, Ivoorkust en Burundi. ‘Je kon die focus op Afrika ook zien als service aan Afrikaanse slachtoffers’, aldus Van den Herik.
Inmiddels staan op de lijst met conflictsituaties ook Georgië, Venezuela, Myanmar, de Filipijnen, Afghanistan, Oekraïne en Palestina. Het Strafhof is op de website niet helder met getallen over de eigen prestaties. Maar tot nu toe hebben de rechters ruim vijftig arrestatiebevelen voor internationale misdrijven uitgevaardigd. Het laatste aanhoudingsverzoek van de aanklager dateert van 27 november 2024, waarbij Min Aung Hlaing, juntaleider van Myanmar, beschuldigd wordt van misdrijven tegen de menselijkheid wegens deportatie en vervolging van de Rohingya.
Dat er wrede mensenrechtenschenders niet op de lijst staan, komt ook doordat tientallen landen, zoals China, Syrië en Jemen, niet bij het hof zijn aangesloten. Het icc heeft daardoor niet overal automatisch rechtsmacht. ‘Het hof zal om die reden altijd enigszins selectief zijn’, legt Van den Herik uit. Al vindt het icc steeds vaker wegen om personen afkomstig uit niet aangesloten landen aan te klagen.
Een Strafhof dat zich richt op machtige verdachten, krijgt ook te maken met zware tegenwerking. Langzaam wordt er meer bekend over ondermijning, zoals cyberaanvallen, spionage en intimidatie. ‘Al weten we vast nog lang niet alles’, zegt Sluiter. In 2022 ontmaskerde de Nederlandse aivd een Braziliaan die bij het icc wilde gaan werken. Hij bleek een Russische agent van de militaire inlichtingendienst gru te zijn.
Israël behoort met zijn operaties tot een buitencategorie. Het begon toen Palestina zich op nieuwjaarsdag 2015 aansloot bij het Strafhof. Meteen op 16 januari 2015 opende toenmalig icc-aanklager Fatou Bensouda een vooronderzoek naar internationale misdrijven op Palestijns grondgebied. In Israël, dat geen partij is bij het Strafhof en zich veilig waande, gingen de alarmbellen af. Want nu konden ook Israëliërs als verdachten in het vizier komen. De Israëlische autoriteiten startten een ondermijningsprogramma dat negen jaar zou duren, bleek uit recente publicaties in The Guardian, het Israëlisch-Palestijnse +972 Magazine en Local Call. De drie media onthulden hoe Israël alles uit de kast haalde.
Twee mannen belden in maart 2015 aan bij Bensouda’s huis in Den Haag. Ze gaven haar een envelop met dollars en als waarschuwing een briefje met een Israëlisch nummer. Daarop plaatsten de Nederlandse autoriteiten extra camera’s. Omdat Israël de aanklagers verbood naar Gaza en de bezette Jordaanoever af te reizen, moest het onderzoek deels per telefoon. Voor Israël was het een fluitje van een cent om Palestijnse telefoons te tappen. Er werden e-mails gehackt. De Palestijnse ngo Al-Haq, die getuigenverklaringen en belastende informatie over Israëlische ministers en topfunctionarissen van leger en geheime diensten aan het Strafhof leverde, werd zwaar geïntimideerd. Hun jurist Nada Kiswanson in Den Haag kreeg in 2016 doodsbedreigingen. Israël monitorde ook de Palestijnse Autoriteit.
Israël was perfect voorbereid op de gesprekken die zijn topfunctionarissen in het geheim met het Strafhof voerden. Het vertrouwelijke overleg stopte toen Bensouda in december 2019 concludeerde dat er genoeg bewijs was voor het opstarten van een volledig strafrechtelijk onderzoek naar oorlogsmisdrijven door Israël en Palestijnse gewapende groepen. Voor de zekerheid besloot Bensouda nog eens aan de Strafhof-rechters te vragen of het icc echt rechtsmacht had in Palestina. Op 5 februari 2021 kwam hun bevestigende antwoord.
Intussen zetten Israëlische autoriteiten hun campagne voort. Toen Fatou Bensouda in een hotelsuite in New York een onderhoud had met toenmalig drc-president Joseph Kabila, kwam vanachter een deur plots Mossad-directeur Yossi Cohen tevoorschijn. Hij bleef haar opzoeken, stalken en bellen. Zijn gedrag werd ‘toenemend bedreigend en intimiderend’, schrijft The Guardian. Israël probeerde haar reputatie te beschadigen via belastering van haar man. Bensouda zwichtte niet. Op 3 maart 2021 gaf ze het groene licht voor strafrechtelijk onderzoek – net voordat haar termijn was afgelopen.
Nadat Karim Khan als aanklager het stokje van haar overnam, gebeurde er bar weinig. Tot 7 oktober. Hij waarschuwde de strijdende partijen en toog naar Israël, Palestina en Egypte. Ondertussen onderschepten Israëlische inlichtingendiensten ook Khans e-mails, berichtjes en documenten. Terwijl de aanklager bewijs verzamelde, was premier Netanyahu op de hoogte. Advocatenkantoor Prakken d’Oliveira heeft namens twintig cliënten, veelal Palestijnen op de Westelijke Jordaanoever, aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie wegens beïnvloeding van het strafrechtelijk onderzoek van het icc.
Ook de Verenigde Staten hebben een reputatie als ondermijners van het Internationaal Strafhof. In 2002 nam het Congres de American Service Members’ Protection Act aan, ook wel The Hague Invasion Act genoemd. De president heeft daarmee de bevoegdheid om desnoods met geweld te voorkomen dat Amerikaanse militairen of bondgenoten door het icc worden vervolgd. De regering-Trump I zette een keiharde aanval in toen icc-aanklager Fatou Bensouda Amerikaanse militairen en inlichtingenfunctionarissen beschuldigde van misdrijven als het martelen en verkrachten van gevangenen in Afghanistan en geheime cia-detentiecentra in Polen, Litouwen en Roemenië. ‘De Verenigde Staten zullen elk benodigd middel inzetten om onze burgers en die van onze bondgenoten te beschermen tegen onrechtvaardige vervolging door dit onwettige hof’, tierde de nationale veiligheidsadviseur John Bolton, waarmee hij ook doelde op het bevriende Israël. ‘We zullen het icc dood laten gaan.’
In 2019 trok de regering-Trump het visum van Bensouda in. Op 2 september 2020 kwamen de VS met een sanctiepakket tegen de aanklager en een medewerker, zoals het bevriezen van tegoeden, restricties bij bankzaken en reisbeperkingen voor familieleden. Ook andere icc-medewerkers kregen visa-restricties opgelegd. Snel na zijn aantreden trok president Joe Biden de sancties in.
Een van de eerste maatregelen die Karim Khan als kersverse icc-aanklager nam, was het ‘deprioritiseren’ van Amerikaanse misdrijven in het Afghanistan onderzoek. In dit dossier wilde hij zich richten op de Taliban en IS. ‘Hij heeft de Amerikanen gered’, stelt Göran Sluiter, die spreekt van een ‘zeer slechte beslissing’.
De ronkende Amerikaanse oorlogstaal is weer terug. ‘Target Israel, and we will target you’, schreven twaalf Amerikaanse senatoren op 24 april 2024 aan aanklager Khan. Als hij het Palestina-dossier zou doorzetten, zouden ze alles doen om de Amerikaanse steun voor het icc te stoppen en werken aan strafmaatregelen tegen medewerkers. Khan en zijn familie zouden de VS niet meer inkomen. ‘U bent gewaarschuwd’, aldus de brief.
‘Het meest bedreigend’ noemt Larissa van den Herik de wet die het Huis van Afgevaardigden in juni aannam over sancties tegen medewerkers van het hof. Tevens zijn er maatregelen tegen het icc als instituut mogelijk. ‘Ook al heeft het Strafhof zijn geld waarschijnlijk op bankrekeningen in Europa staan, ook Europese banken willen hun toegang tot de Amerikaanse financiële markt behouden en daardoor kunnen Amerikaanse sancties verreikende gevolgen hebben. Het is best spannend wat de VS gaan doen’, zegt ze.
De intimidatie is ook zeer persoonlijk. Tegen Japanse media vertelde Khan dat Strafhof-functionarissen Israëlische en Russische bedreigingen krijgen. Rusland heeft zelfs arrestatiebevelen uitgevaardigd tegen aanklager Khan en rechters die de zaak behandelen tegen de Russische verdachten in het Oekraïne-dossier.
Bij reizen is voorzichtigheid geboden. Van den Herik verwijst naar het schokkende incident waarbij een Ryanair-vliegtuig met een Wit-Russische mensenrechtenactivist aan boord werd gedwongen de koers te verleggen naar Minsk. Er bestaat angst voor herhaling. ‘Alles overziend is dit wat bedreigingen betreft echt next level. In die setting is het bijzonder moedig dat de aanklager Russische en Israëlische leiders heeft aangeklaagd.’
Wie moet het Strafhof en zijn medewerkers beschermen? De hoogleraren wijzen naar de 124 lidstaten. ‘Zij moeten pal achter het icc blijven staan. Het is de lakmoestest. Willen we een wereldorde waarin het recht een rol speelt, dan moet je instituten als het Strafhof beschermen’, zegt Van den Herik. Tijdens de jaarvergadering van de icc-partijstaten deze week in Den Haag waarschuwde de strafhofpresident dat de ondermijningsacties ‘het bestaan’ van het icc ‘in gevaar brengen.’ Sluiter: ‘Een groep landen moet het voortouw nemen. Alleen heeft Nederland als gastland een disfunctionerende regering.‘
De meest gestelde vraag is: zal Netanyahu ooit voor de icc-rechters staan? Of wordt hij een van de dertig icc-voortvluchtigen? ‘Niemand kan die vraag beantwoorden’, zegt Van den Herik. ‘Vaak wordt gezegd: wat doet het ertoe, hij komt toch niet in Den Haag voor de rechter. Er is een alles-of-niets-benadering. Maar het gaat ook om de bevestiging van onze normen en waarden. Van een arrestatiebevel gaat een stigmatiserende werking uit.’
De 124 lidstaten hebben de verplichting om verdachten aan te houden. Van den Herik vindt dat Caspar Veldkamp, minister van Buitenlandse Zaken, goed reageerde door meteen te laten weten dat de Israëlische premier wordt gearresteerd als hij Nederland aandoet. Maar het Franse ministerie van Europa en Buitenlandse Zaken stelde dat Netanyahu ‘immuniteit’ geniet.
Israël gaat de juridische strijd met het hof aan. Zo heeft de Israëlische regering gevraagd om ontheffing van de lopende Strafhof-procedures. Als de icc-rechters akkoord gaan, moet Israël laten zien dat het zelf strafrechtelijk onderzoek kan doen en geloofwaardige processen kan voeren. ‘In dat geval staat het Strafhof buitenspel en vindt berechting van Netanyahu op nationaal niveau plaats’, aldus Van den Herik. Mocht blijken dat Israël er niets van bakt, dan zullen de icc-rechters de zaken weer naar Den Haag halen. Maar dan is er wel veel tijd verstreken.
Jarenlang werd gezegd dat het hof in de kinderschoenen stond. Is het icc met zaken tegen een wereldleider en een westerse bondgenoot volwassen geworden? Göran Sluiter vindt van niet. ‘Het Strafhof moet beter functioneren. Ook de partijstaten moeten meer ondersteuning bieden. Uiteindelijk is het icc zo zwak of krachtig als de internationale gemeenschap wil.’ Larissa van den Herik wijst erop dat het Strafhof een duidelijke rol speelt bij de grote conflicten van vandaag. ‘Maar het icc is er wel om mensen te berechten. Het valt te bezien of dat gaat gebeuren nu verreweg de meeste verdachten nog op vrije voeten zijn. Echt volwassen is het hof nog niet. Het is in zijn early twenties.’
Aanpassingen 03-12-2024
Dit artikel is geactualiseerd naar aanleiding van de opening van de jaarvergadering van lidstaten van het Internationaal Strafhof.
