‘Aan het verkeerde adres’, liet het rivm protesterende boeren weten in de eerste coronazomer. In De Bilt demonstreerden de boeren tegen de stikstofberekeningen van het rivm. De boeren brachten spandoeken mee met teksten als: ‘Met data knoeien om boeren uit te roeien!’ Even verderop werd het rivm-kantoor beschermd door defensievoertuigen. ‘Het rivm bepaalt niet welke maatregelen worden genomen om de hoeveelheid stikstof terug te dringen’, verklaarde de overheidsadviseur.
Maar daarmee was het rivm nog niet uit de frontlinie. Onlangs meldde de Gelderlander dat De Bilt ook bijna twee jaar later nog steeds rekening houdt met richting het rivm trekkende boeren. De toegang tot het rivm-kantoor wordt gereguleerd met wegversperringen en eenrichtingsverkeer. Dat de kous inderdaad nog niet af is, laat ook een door het rivm samengestelde webpagina van vragen en antwoorden over stikstof zien. Een van de vragen: ‘Instituten dienen eerlijk, transparant en wetenschappelijk te werk te gaan, neemt u uw taak wel serieus?’ Alsof Wybren van Haga de vragen stelt. Het antwoord, onder meer: ‘Wij vinden het jammer dat mensen zo over ons denken. In onze beleving zijn wij heel open en transparant over onze manier van berekenen, meten en modelleren.’
‘Jammer’ is wel zacht uitgedrukt hier. Democratie leeft van kritische tegenmacht – en die kan niet alleen uit het parlement komen. Onze democratie heeft zich daarom omringd met een hele trits adviseurs. Hun legitimiteit is cruciaal. Van grondwettelijk verankerde adviseurs als de Raad van State en de Algemene Rekenkamer tot aan organen als de Raad voor Cultuur, de Autoriteit Persoonsgegevens en tijdelijke adviseurs, zoals het Adviescollege Huis- en hobbydierenlijst. Minder prozaïsch dan het wellicht lijkt – het lukt al jaren niet om tot zo’n lijst met toegestane huisdieren te komen. En dus het rivm.
Die adviseurs vormen een cruciaal ecosysteem. Ze zorgen ervoor dat overheidsbeleid gemakkelijker gebouwd kan worden op expertise en wetenschappelijke kennis. En eerder gecorrigeerd kan worden wanneer, na nieuw beleid, de feiten toch anders blijken te liggen of de resultaten tegenvallen. De adviesorganen zijn de institutionalisering van de vraag ‘is dat echt zo?’ – zeker wanneer ze ongevraagd advies uitbrengen. Ze brengen de democratie een stukje dichter bij het ideaalbeeld van de Oostenrijks-Britse filosoof Karl Popper, die de democratie zag als de meest wetenschappelijke regeringsvorm. Net als in de wetenschap stimuleert een democratie haar eigen kritiek.
Adviesorganen doen ook nog iets anders. Ze vertragen. De adviseurs stellen moeilijke vragen, ze problematiseren – ‘terug naar de tekentafel’. En onderzoek doen kost tijd. Nu heeft haar vermeende ‘traagheid’ de democratie vaak een slechte naam gegeven. Voltaire prees de zelfcorrigerende kracht van democratie, maar vergeleek haar ook met een onmachtige draak met vele hoofden – die zaten vooral elkaar in de weg. Eind vorig jaar verzuchtte de Duitse historicus Philipp Blom in dit weekblad, aangejaagd door de klimaatcrisis: ‘Ons rechtssysteem is ingericht op zaken moeizamer en trager maken. (…) Onze democratie vormt eenzelfde probleem.’ Waarom dan nog traagheid prijzen? Natuurlijk, het moet geen inertie worden. De juiste mate van vertraging kan daarentegen de noodzakelijke ruimte openen om van mening te veranderen, om productieve twijfel toe te laten – omdat zaken toch anders liggen dan aanvankelijk gedacht.
Maar het web aan adviseurs is ook een kwetsbaar ecosysteem. Dat laat bestuurskundige Daphne Bressers zien in Adviseren op afstand, het proefschrift dat zij eind vorige maand verdedigde in Rotterdam. Voortdurend moeten adviesorganen balanceren tussen ‘onafhankelijkheid’ en ‘betrokkenheid’. Dat die twee min of meer vanzelfsprekend samengaan – ‘onafhankelijk maar betrokken advies’ – zoals een evaluatie van het Nederlandse adviesstelsel in 2015 suggereerde, bestrijdt zij.
Haar vergelijkende onderzoek laat zien dat Nederlandse adviesorganen een behoorlijke autonomie (in hun organisatie) en distantie (in hun onderzoek) genieten. Maar het bracht ook aandachtspunten aan het licht: ‘De studie heeft laten zien dat Nederland relatief, bijvoorbeeld in vergelijking met het Verenigd Koninkrijk, weinig richtlijnen heeft voor de interacties in het primaire proces. Veel interacties tussen kennis- en adviesorganen en de ambtenarij vinden plaats op basis van vertrouwen, ongeschreven gedragsregels, tradities, gebruiken.’ Explicietere richtlijnen zouden de rollen moeten afbakenen bij onder meer het vaststellen van de onderzoeksvraag, de keuze van methoden en tijdens het schrijfproces.
En dat is nou precies waar het pijnpunt zat bij het rivm in die andere crisis. Nieuwsuur onthulde eerder dit jaar de bemoeienis van ambtenaren van het ministerie van Volksgezondheid met verschillende omt-adviezen. Zo lijken in het chaotische begin van de coronacrisis op verschillende momenten voor de politiek handige zinnen over mondkapjes op verzoek aan adviezen toegevoegd te zijn. Het zijn exact dit soort momenten van grote politieke druk waar Bressers voor waarschuwt en die om strakkere richtlijnen vragen. Als het met de nieuwe bestuurscultuur menens is, ligt ook daar een taak voor de politiek. Om de eigen adviseurs tegen politiek en ambtenaren te beschermen. Om zo het publieke vertrouwen in die adviseurs te waarborgen en waar nodig te herstellen. Het rivm kan dan misschien wel die malle vraag van zijn website halen.