Het platteland behoeft weer een landelijke visie

Landschapspijn

De intensieve landbouw verdreef de idylle uit het landschap. Elke wethouder kan een industrieterrein of distributiehal neerzetten. Door het verdwijnen van de landelijke regie is het landschap verramsjt.

In Friesland lijkt er tussen het raaigras en de turbokoeien geen plaats meer voor biodiversiteit © Bas Jongerius / De Beeldunie

Het uitzicht uit het huis aan de rand van het Friese gehucht Fiifhus, aan de oever van de Bolswarderzeilvaart, was zoals je je dat voorstelt bij ongerept platteland. Aan de andere kant van het water stond een oude boerderij, omgeven door kruidig grasland, dat in het voorjaar doorschoten was van het geel en wit van boterbloemen en madeliefjes. In de lucht veel kieviten, grutto’s en andere weidevogels. Je keek uit op het dorpje Wolsum, een paar honderd meter achter de boerderij. Inderdaad, een landschap zoals Jacques P. Thijsse het getekend zou kunnen hebben.

Dat was in de jaren tachtig. Anno nu is de boerderij verdwenen: gesloopt omdat het weggetje ernaartoe te smal en niet stevig genoeg was voor de zware tankwagen die tegenwoordig de melk ophaalt. Het weiland is een gladgeschaafde, drooggepompte vlakte van raaigras, zonder bloemen, kruiden, insecten en vogels. Het zicht op Wolsum wordt gedomineerd door drie zwartgekleurde voedertorens, naast een buitenproportionele schuur.

Hier zie je de ‘landschapspijn’ – het woord is van de Friese journalist Jantien de Boer – die de intensieve veeteelt op het platteland veroorzaakt. Lelijk is het uitzicht uit Fiifhus nog steeds niet, maar wie het beeld van veertig jaar geleden voor ogen heeft zal die pijn gewaarworden. De Boer, sinds dertig jaar redacteur van de Leeuwarder Courant, krijgt een soort ‘zeurend gevoel’ in haar borst als ze door Friesland fietst. ‘Een soort weemoed, maar dan scherper.’ Met de beschrijving van dat gevoel, in een artikel in de zaterdagbijlage Sneon & Snein, raakte ze een gevoelige snaar bij haar lezers, die het beeld van gedegradeerd landschap maar al te goed herkenden. Zo reageerde de Friese bioloog Theunis Piersma: ‘Ik rijd door Friesland en ik huil van binnen. Ik huil omdat ik overal verlies om me heen zie.’

‘Miezerland’, zo typeert landschapsarchitect Adriaan Geuze de verrommelde gebieden in Nederland. De ontwaarding van het landschap behoort tot de verborgen kosten van de intensieve veehouderij. In opdracht van Greenpeace hebben onderzoekers van de bureaus Ecorys en Ethical Growth Strategies het totaal van dat soort kosten op een rijtje gezet, voor zover ze zijn te calculeren: de schade aan de natuur, de biodiversiteit en de gezondheid die de grootschalige industriële vlees- en zuivelproductie aanricht.

De conclusie die Greenpeace uit het onderzoek trekt is dat een omschakeling van de veehouderij naar een volledig ecologische bedrijfsvoering op den duur niet alleen ecologisch maar ook economisch lonend kan zijn. Met het uitkopen van boeren, het omzetverlies in de verwerkende industrie en de noodzakelijke investeringen in natuurherstel zijn weliswaar miljarden gemoeid – Ecorys houdt het op jaarlijks 3,5 miljard euro – maar daartegenover staan de baten van de bespaarde milieu- en gezondheidsschade: naar schatting 4,9 miljard per jaar. Met het vorige week verschenen rapport wil Greenpeace inzichtelijk maken wat de kringlooplandbouw die minister Carola Schouten nastreeft Nederland kost en opbrengt. ‘Ecologische landbouw met minder dieren is een haalbaar en betaalbaar wenkend perspectief voor het klimaat, de natuur, de burger en de boer’, is het eindoordeel van de milieuorganisatie.

De politieke wil die vereist is voor ingrijpend structuurbeleid als dit vergt wel dat de overheid zichzelf niet langer wegcijfert in de ruimtelijke ordening van Nederland. Ook voor de bestrijding van landschapspijn is dat een voorwaarde.

Emeritus hoogleraar gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw schreef in NRC Handelsblad dat het streven naar kringlooplandbouw op zichzelf nog geen afdoende waarborgen voor het landschap biedt. In navolging van zijn Wageningse collega Rudy Rabbinge, oud-lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr), en oud-Kamerlid voor de pvda Harm Evert Waalkens bepleit De Zeeuw een heldere scheiding tussen regio’s waar de natuur het landschap bepaalt en gebieden waar de landbouw de kernactiviteit is. Oftewel: om naast de ecologische ook een agrarische hoofdstructuur aan te wijzen. Ook oud-minister Cees Veerman en de Wageningse hoogleraar Louise Fresco opperden in een gezamenlijk opinie-artikel in Het Financieele Dagblad zo’n nieuw concept voor de ruimtelijke ordening, om zowel natuur en landschap als de boeren meer ‘ademruimte’ te bieden.

Het probleem is dat de politiek de overheidsmacht die voor ruimtelijke ordening vereist is, heeft laten weglekken in het zwarte gat van de decentralisatie. De ordening van de schaarse ruimte in Nederland is nu in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van gemeenten. Wat ontbreekt is een hoger gezag dat de belangen afweegt die de gemeentegrenzen overstijgen, bijvoorbeeld die van economie en ecologie. Je kunt het ook zo zeggen: de politiek heeft de lagere overheden opgezadeld met een onmogelijke taak, waardoor de ruimtelijke ordening is gedegradeerd tot een kwestie van concurrentie tussen de gemeenten om bedrijventerreinen en woningbouwlocaties.

Zonder overheid geldt bij de verdeling van de schaarse ruimte de wet van de sterkste

Typerend voor dat wegschuiven van verantwoordelijkheid is dat pvda’er Jan Pronk de laatste minister was die een kabinetsnota over de ruimtelijke ordening schreef, in 2002, ten tijde van het tweede kabinet-Kok. In de twee nota’s over het ruimtelijke beleid die de regering sindsdien uitbracht, vermeden Pronks opvolgers opzichtig het woord ‘ordening’. Sybilla Dekker (2003-2006) hield het bij het politiek onbepaalde ‘Nota ruimte’, Melanie Schultz van Haegen (2010-2017) bij ‘Structuurvisie infrastructuur en ruimte’.

Op het eerste gezicht zou je zeggen dat in dat afscheid van de ordeningsdoctrine zich het verschil in politieke visie openbaart tussen Jan Pronk, sociaal-democraat van de oude stempel, en de vvd’ers Dekker en Schultz. Dat neemt niet weg dat de pvda de beide keren dat zij de kans had om die liberale koerswending te corrigeren, in de kabinetten Balkenende IV (2007-2010) en Rutte II (2012-2017), deze onbenut liet. De leiding van de pvda vond de senator die in die tijd voor eerherstel van de ruimtelijke ordening pleitte, Adri Duivesteijn, eerder een lastpost dan een welkom tegenwicht tegen de liberaliseringstendens.

De term ‘ruimtelijke ordening’ is ook uit de naam van de ministeries verdwenen. Je moet diep het organogram van het ministerie van Binnenlandse Zaken induiken om daarin een directoraat ruimtelijke ordening aan te treffen, geleid door een waarnemend directeur. Dit zei Adriaan Geuze in een interview met De Groene Amsterdammer al tien jaar geleden over de gevolgen: ‘Ruimtelijke ordening op landelijk niveau lijkt amper te bestaan. In de praktijk speelt alles zich af op het laagste, gemeentelijke niveau waar door een visieloze kortetermijnplanning het landschap wordt verramsjt. Het nationaal beleid wordt op gemeentelijk niveau beslist. Elke wethouder of burgemeester kan, als-ie maar hard genoeg doorduwt, wel een industrieterrein of buitenwijkje ontwikkelen. Niemand die dat tegenhoudt.’ Geuze constateerde naderhand dat zelfs juristen of onderzoeksjournalisten niet meer precies kunnen zeggen wie de ruimtelijke ordening stuurt. Zonder ruggensteun van bovenaf zijn wethouders volgens hem geen partij voor economische machten als projectontwikkelaars en grondbezitters. Het effect is zichtbaar in het ‘miezerland’, oftewel in Geuze’s woorden: ‘Die verveelde suburbaniteit en goedkope horizon van hallen en dozen.’

In essentie is ruimtelijke ordening dan ook een middel waarmee de overheid haar macht aanwendt om belangenconflicten te beslechten. Zonder die overheidsmacht wordt het recht van de sterkste beslissend in de verdeling van de schaarse ruimte, meent bestuurskundige Wim Derksen, oud-hoogleraar in Leiden en Rotterdam en lid van de wrr. ‘Vanuit welke discipline ik ook redeneer, ik ontkom er niet aan om de ordening van de ruimte in handen van de overheid te leggen. Dat vergt niet alleen dat de overheid keuzes maakt, maar ook de macht heeft om die keuzes te effectueren’, schrijft hij in een blog.

Ruimtelijke ordening vergt volgens hem de mogelijkheid om afwegingen te maken, voorts de beschikbaarheid van doorzettingsmacht en tot slot een visie. Maar, vervolgt Derksen, aan de formulering van zo’n visie hoeven politici niet eens te beginnen als zij hun macht van zich afschuiven. Zijn verwijt aan de politiek is dat zij de belangenconflicten in de verdeling van de ruimte verdonkeremaant door te streven naar, aldus de Nationale Omgevingsvisie van het zittende kabinet, een ‘goede samenwerking’ tussen de overheid en bedrijven, burgers en andere betrokkenen. Papier is geduldig, merkt Derksen op: met schrijven over ‘goede samenwerking’ zijn de reële belangentegenstellingen nog niet uit de wereld geholpen.

Hetzelfde verdoezelende effect heeft de vervanging van het gestrenge politieke begrip ‘ruimtelijke ordening’ door propagandawoorden als ‘ruimtelijke kwaliteit’. Dat houdt in, schampert Derksen, dat de ‘uitkomst van het belangenconflict er wel een beetje leuk moet uitzien’. In zo’n sfeer kan een politicus als oud-minister Jacqueline Cramer op het idee komen om het uitzicht vanuit de auto op de achtbaanssnelweg tot ‘snelwegpanorama’ om te dopen.

‘Niemand heeft meer de regie!’ roept pvda’er en bioboer Waalkens uit. De Nationale Omgevingsvisie van het kabinet uit juni 2019 is volgens hem niet veel meer dan een ‘pover herstelproject’ voor iets wat is verdwenen: de ordeningstraditie van de Nederlandse politiek. Waalkens: ‘Politici lijken domweg allergisch voor ordening. Liever zoeken ze hun toevlucht tot kretologie over burgerparticipatie en zelfredzaamheid. Ze duiken weg voor hun verantwoordelijkheid door de burgers vriendelijk te vragen: zeg maar hoe u het wilt hebben. Maar inspraak vergt eerst een uitspraak, van politici die zich daarvoor verantwoorden en er door de kiezers eens in de vier jaar op kunnen worden afgerekend.’

De politiek kan zich achter het beroep op de zelfredzaamheid van burgers verschuilen om haar verantwoordelijkheid verder van zich weg te schuiven. Tot die conclusie komt Hiska Ubels in een dissertatie waarop ze deze week promoveert aan de faculteit ruimtelijke wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. In een aantal dorpen in krimpregio’s (Beltrum, Nieuw-Dordrecht, Ee en Ulrum) hebben burgers zelf succesvolle projecten ondernomen om dorpsvoorzieningen op peil te houden. Politici die pronken met deze voorbeelden van geslaagde burgerparticipatie laten echter minder rooskleurige kanten onderbelicht, constateert ze. Zo vraagt zij zich af hoe democratisch het is om dorpelingen onder het mom van zelfredzaamheid de verantwoordelijkheid te geven voor de leefbaarheid van de gemeente. Het risico is dat assertieve burgers de beslissende stem hebben, ten koste van de minder goed gebekte.

En, zegt Ubels: ‘Er zijn ook veel inwoners die niet kunnen of willen meedoen aan leefbaarheidsinitiatieven. Het gevaar is dat hun belangen en behoeften over het hoofd worden gezien.’ De Amerikaans-Canadese journalist Jane Jacobs constateerde dat in de jaren zestig al, met de kernachtige paradox: ‘De eis dat er in een buurt veel gedeeld moet worden drijft de mensen uiteen.’