Verkiezingen Stabiliteit typeert de Nederlandse politiek

Lang formeren, lang regeren

Mark Rutte wil graag snel formeren en een akkoord op hoofdlijnen sluiten. Dat kan best, zo blijkt in het buitenland. Maar verstandig is het niet.

MET PLEZIER EN VERBAZING keken de Britten een kleine week na de verkiezingen naar de eerste gezamenlijke persconferentie van de nieuwe premier David Cameron en zijn vice-premier Nick Clegg. Ze maakten grappen, vulden elkaar aan, deden een spreekwoordelijk dansje. Volgens sommige columnisten was dit het beste bewijs dat de Conservatieve Partij geen moeite meer heeft met het homohuwelijk. Het leek wel de politieke versie van de komische tv-serie Fry & Laurie.
De Dave & Nick-show in de rozentuin van Downing Street maakte tevens duidelijk waarom de formatie na de Britse verkiezingen zo voortvarend is verlopen. Hier stonden twee ongeveer even oude mannen, die beiden uit welgestelde families komen en naar een vergelijkbare prestigieuze kostschool zijn geweest, Cameron naar Eton en Clegg naar Westminster. Cameron behoort bovendien tot de liberale vleugel van de Conservatieve Partij en Clegg tot de conservatieve vleugel van de Liberaal-Democraten. De twee voelden elkaar aan, net zoals dat in Nederland in 1977 het geval was bij Van Agt en Wiegel. Het politieke is ook persoonlijk, zeker tijdens een formatie.
Natuurlijk, het gaat om de inhoud. Maar in Nederland is er soms te veel inhoud en te weinig politiek lef en vertrouwen. Het gevolg is lange formatieprocessen en dikke coalitieakkoorden, om vooral alles van tevoren af te kaarten. Gemiddeld duurt een formatie in Nederland veel langer dan in het buitenland. Helemaal niet nodig, zeggen velen. Het idee van Mark Rutte om in drie weken een coalitie te vormen en een akkoord op hoofdlijnen te sluiten is best mogelijk. Zie Engeland.
Nadat hem tijdens de verkiezingsnacht duidelijk was geworden dat zijn partij ongeveer twintig zetels te kort zou komen om alleen te regeren, besloot Cameron meteen dat een coalitie met de Liberaal-Democraten het beste alternatief was. Een minderheidsregering wilde hij niet, de kiezers hadden hun afkeuring van Labour duidelijk gemaakt en aangegeven dat ze consensus wilden. Clegg ging direct op het aanbod in, ondanks het wantrouwen tegen de Tories binnen zijn partij. Daarna ging het snel. Cameron en Clegg voerden eerst urenlang een prettig gesprek onder vier ogen, waarna besloten werd om echte onderhandelingen te beginnen. Beide partijen vaardigden een vijfkoppige delegatie af. Niet alleen werd gezocht naar praktische compromissen over Europees beleid, immigratie en het belastingstelsel, ook gingen veel discussies over de betekenis van liberaal-conservatisme. De onderhandelaars concludeerden dat een kleinere overheid het uitgangspunt moest zijn. Potentieel breekpunt was een referendum over een nieuw kiesstelsel.
Ondertussen bleek Clegg stiekem ook met Labour te praten. Een Dutch Auction heet dat, hoewel zo'n flirt tijdens het onderhandelen juist in de Nederlandse verhoudingen niet zou kunnen. Maar Clegg vond Labour arrogant, wilde ook geen coalitie met losers en bovendien bleken de Tories flexibel over het referendum. Klaar. Clegg & Cameron sloten een overeenkomst. Een dag later voerden ze hun eenakter op, een bekroning van slechts twintig uur onderhandelen. Het concrete resultaat was een regeerakkoord dat een lengte heeft van een essay in De Groene Amsterdammer en door Queen Elizabeth in exact 8.18 minuten werd samengevat tijdens haar traditionele opening van het parlement.
Dat is nog eens iets anders dan in Nederland, waar alle partijen worden gehoord, de koningin een rol moet spelen in het aanwijzen van bemiddelaars en altijd een informatie- en een formatieproces schijnt te moeten plaatsvinden. Die dogma’s zijn andere landen vreemd. Zelfs landen die, op het eerste gezicht, veel overeenkomsten vertonen met het Nederlandse systeem, zoals de Scandinavische landen. Daar geen dubbele processen, geen dikke akkoorden, geen noodzaak een meerderheid te krijgen in het parlement. En zelfs het in Nederland sterk verankerde idee dat winnaars per se moeten regeren, of op z'n minst het voortouw moeten nemen in de onderhandelingen, gaat in Scandinavië niet altijd op. In Zweden ging in 2006 de centrum-rechtse Alliantie voor Zweden gewoon regeren, terwijl twee coalitiepartners zwaar verloren hadden. De Deense premier Rasmussen ging in 2007 door met zijn minderheidskabinet, terwijl zijn partij verloor bij de verkiezingen. En in Noorwegen bestaat zelfs een derde van alle kabinetten enkel en alleen uit partijen die verlóren hebben bij de verkiezingen. De Noorse premier Jens Stoltenberg was zelfs heel opgetogen, na de laatste verkiezingen in 2009. ‘Rood-Groen kan nog eens vier jaar regeren’, jubelde hij. Voor het gemak vergat hij even dat zijn coalitie een verlies had geleden, minder stemmen kreeg dan de oppositie en slechts een kleine meerderheid in het Noorse parlement behield.
Kan het in Nederland wellicht ook sneller en dynamischer? De oproep van Rutte om nu eens in drie weken een kabinet te formeren is door andere partijen met beleefd enthousiasme begroet. Job Cohen vindt het een verstandig plan, maar zegt ook dat er 'onderling vertrouwen’ moet zijn. Jan Peter Balkenende is ook voor - misschien heeft hij er na respectievelijk vier en drie maanden formeren voor de kabinetten-Balkenende II en IV genoeg van - maar benadrukt het belang van een 'goede onderlinge atmosfeer’. Het is een open deur, maar essentieel: elkaar iets gunnen. Dat weten ook onze oosterburen. Een Duitser kan nauwelijks intiemer worden met zijn collega’s dan iemand 'het Du aanbieden’. Tutoyeren is een bijzonder blijk van genegenheid, voorbehouden aan familieleden en vrienden. Zelfs mensen die elkaar al tientallen jaren iedere dag op het werk zien spreken elkaar aan met 'Herr Doktor Kollega’. Het moest dan ook iets moois zijn dat opbloeide tussen de christen-democratische CDU en de sociaal-democratische SPD, bij de coalitieonderhandelingen in 2005. Uitgerekend de aartsconservatieve Volker Kauder van de CDU dutzte sich met zijn SPD-collega’s Peter (Struck) en Olaf (Scholz). Zelfs de Beierse christen-democraat 'Herr Dr. Ramsauer’ werd door zijn sociaal-democratische collega’s ineens jolig 'der Ramsauer-Peter’ genoemd. De rest was slechts een formaliteit. Een kleine twee maanden na de verkiezingen lag er een coalitieakkoord.
Hoe knus het er ook aan toeging in het najaar van 2005, vrijages tussen CDU en SPD zijn een weinig geliefde uitzondering in Duitsland. Als de twee grootste partijen samen regeren en besluiten voorkoken is dat ongezond voor de democratie, vinden Duitsers. Liever worden zulke 'Grote Coalities’ daarom vermeden. Dat was vroeger makkelijker, maar Duitsland lijkt steeds meer op Nederland. Meer partijen, meer onderhandelingen. Vanaf de jaren zestig regeerden de twee grote volkspartijen beurtelings, met de liberale FDP als junior partner. Formaties waren doorgaans een peuleschilletje. De opkomst van De Groenen vanaf de jaren tachtig verstoorde die harmonie. Met het recente succes van Die Linke heeft Duitsland zelfs een vijfpartijenstelsel gekregen. Voor Nederlandse verhoudingen stelt het niets voor, maar de Duitse politieke elite is de wanhoop nabij. Zijn met zoveel partijen nog wel stabiele meerderheidscoalities mogelijk? Of dreigt chaos?
Het formatieproces is er in elk geval niet makkelijker op geworden. Op het niveau van de machtige Duitse deelstaten zijn inmiddels vrijwel alle politieke kleurcombinaties vertegenwoordigd. Op tal van plaatsen regeert net als landelijk 'zwart-geel’ (CDU-FDP), maar ook rood-groen is mogelijk (Bremen), net als rood-rood (SPD-Linke, Berlijn) en zwart-groen (CDU en Groenen, Hamburg). In het Saarland regeert sinds een jaar zelfs een 'Jamaica-coalitie’. En in de belangrijke deelstaat Noordrijn-Westfalen is na een maand formeren het einde nog niet in zicht. De Duitsers, creatief met namen voor coalities, proberen nu een 'stoplichtcoalitie’ van SPD met FDP en Groenen. Duitsland moet wennen aan het vijfpartijenstelsel.
Dat geldt voor meer landen die worstelen met coalities en stabiliteit van regeringen. Maar in plaats van door te modderen vinden sommige landen er iets op. In Italië werd het systeem gewijzigd om een einde te maken aan de traditionele vallen der regeringen (gemiddeld elk jaar). In 1994 smeedde Silvio Berlusconi een rechts blok met de postfascisten en de separatistische Lega Nord als bondgenoten. Bovendien voerde hij een beslissende wijziging in de kieswet door: de keuze is voor de coalitie, niet meer voor de kandidaat. Italianen kiezen rechts (met duidelijk 'Silvio Berlusconi’ erboven) of links (met steeds wisselende namen van weinig aansprekende leiders). Gevolg: Berlusconi hoeft geen lastige formatieonderhandelingen te voeren en aan de knipperlichtregeringen is een eind gekomen. Hij is de enige naoorlogse premier die een regeringsperiode van vijf jaar heeft uitgezeten en ook nu lijkt zijn coalitie stabiel.
Het Israëlische systeem komt heel dicht in de buurt bij dat van Nederland: veel partijen, een evenredige vertegenwoordiging. Formeren is extreem lastig vanwege kleine religieuze partijen, de politieke lading en de noodzaak van een (meerderheids)regering met draagvlak. Vandaar dat in Israël is gekozen om per wet te bepalen dat de formatie maximaal 28 dagen mag duren. Om te voorkomen dat er eindeloos gepraat wordt. De winnaar neemt het initiatief en als het echt uitloopt worden er nieuwe verkiezingen uitgeschreven. Tot stabiele regeringen leidt het overigens niet, die korte formatie: vrijwel elk Israëlisch kabinet valt voortijdig.

TOT SLOT BELGIË, ook zo'n voorbeeld van hoe het niet moet. In veel opzichten lijkt België op Nederland: de koning neemt het voortouw en benoemt een informateur (of twee) die de coalitiemogelijkheden verkent en een formateur voorstelt, die vervolgens het regeerakkoord in elkaar smeedt. Maar de Belgen hebben het formeren tot kunst verheven. Neem de laatste pogingen van Yves Leterme, rising star van de Vlaamse christen-democraten. In 2007 begint hij vol goede moed aan zijn opdracht als formateur. Twee verkenners zijn hem al voorgegaan, een informateur en een koninklijk bemiddelaar. Het pad is geëffend. Maar dan, één week later, de nationale feestdag. Leterme weet op de Franstalige televisie niet wat er die dag gevierd wordt en begint het Franse volkslied te zingen wanneer hem gevraagd wordt naar het Belgische. Het verziekt de toch al stroeve onderhandelingen tussen Vlamingen en Franstaligen, en een maand later, 74 dagen na de verkiezingen, is de formatie mislukt. Weer terug naar de koning. Die raadpleegt zijn ministers van Staat, laat nog wat verkennen en zo gaat er stilletjes weer een maand voorbij voordat Leterme een tweede kans krijgt. Geen stommiteiten, Yves, moet hij gedacht hebben, maar de vermaledijde staatshervormingen - dat ellendige BHV-district - gooien roet in het eten. De koning doet wat hij kan - hij sust, bedaart en bemiddelt - maar het duurt uiteindelijk 194 dagen voor België een regering heeft.
Die 194 dagen is voor België misschien een record, maar voor Nederland niet. In 1977 duurde het 208 dagen voordat het kabinet-Van Agt I kon aantreden. Den Uyl deed er vier jaar eerder 163 dagen over. Gemiddeld duurt een formatie in Nederland zeventig dagen, lijmpogingen en rompkabinetten niet meegerekend.
Dat kan best anders, vindt ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (RoB) in een recent advies. Volgens de RoB moet het anders, vooral opener. Er zou na de verkiezingen in de Tweede Kamer een debat moeten zijn. Praten over de verkiezingsuitslag, debatteren over de 'prioriteiten’. Vervolgens moet de Tweede Kamer dan een informateur en een formateur aanwijzen, en bij elke te nemen stap publiekelijk met hen in debat gaan. De Raad gaat nog verder. Er zouden ook allerlei deskundigen bij betrokken moeten worden, die dan weer in de Tweede Kamer moeten worden uitgenodigd om hun visie te geven. Of deskundigen die de formateur helpen het regeerakkoord te schrijven. Dat akkoord zelf mag nooit meer zo dik - dat is volgens de Raad slechts een 'bewijs van onderling wantrouwen’ - en moet alleen de 'gedeelde waarden, uitgangspunten, prioriteiten en een financieel kader’ bevatten. En om het proces nog transparanter te maken moeten de kandidaat-ministers dan voor de beëdiging gehoord worden door de Tweede Kamer.
Klinkt transparant, maar ook bijzonder langdradig. Dit allemaal in een paar weken is onmogelijk. De oproep van de Raad (openheid) lijkt zich moeilijk te verhouden met de oproep van Rutte (tempo). Wat is wijsheid? Hoewel de formatie in Engeland in sneltreinvaart gepiept was, is er ook wel iets te zeggen voor het huidige Nederlandse systeem. Ja, het duurt lang en het akkoord is dik. Maar de Nederlandse regeringen zitten ook langer dan in enig ander vergelijkbaar Europees land. Het draagvlak is groter. Stabiliteit typeert de Nederlandse politiek. Sterker nog, hoe langer de formatieperiode, hoe langer de regering in het zadel blijft. Gemiddeld duurden de tien kortste formaties uit de naoorlogse periode iets meer dan een maand. De regering hield het vervolgens gemiddeld slechts 517 dagen uit, een kleine anderhalf jaar. Niet best. Maar de tien langste formaties (gemiddeld bijna drie maanden) leverden regeringen op die ruim drie jaar aanbleven. Misschien toch beter om van tevoren flink ruzie te maken, met het mes op tafel te onderhandelen en alles uit te ruilen. Het levert de kans lang aan te blijven.
En ter geruststelling: het aantal partijen dat meedoet maakt niks uit. Tot 1977 had Nederland bijna alleen maar kabinetten van vier of vijf partijen. De formatie werd er niet langer van en de regeringen zaten net zo lang. Dus ook al moet er straks een kabinet van vier partijen worden gesmeed, stabiel kan het best zijn.

Aan dit artikel werkten mee: Simon Blok, Anne Branbergen, Philip Ebels, Koen Haegens, Olivier Houppermans en Patrick van IJzendoorn