Vlak voor de koning in zijn koets naar zijn Troonrede reed, was er op het laatste moment een plan van tientallen miljarden zijn toespraak ingefietst. In de hoofden van ambtenaren was het ‘onvoorstelbaar’ geweest, maar het stond er nu toch: een prijsplafond voor energie.
Met stoom en kokend water kwam het tot stand, maar toen het plan eenmaal klaar was bleven ambtenaren op het klimaatministerie van Rob Jetten achter met een wrange nasmaak. Ja, het was gelukt, maar hoe? ‘Binnen vijf dagen gingen we van iets wat absoluut niet kon naar iets wat móest’, vertelt een ingewijde op het ministerie. ‘Als de politiek een vlucht naar voren neemt, dan moeten wij dat hier fixen.’
Maandenlang deed een clubje van acht ambtenaren onderzoek of en hoe zoiets mogelijk zou zijn, maar telkens botsten ze op muren. De Belastingdienst, de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de Sociale Verzekeringsbank, allemaal waren ze niet in staat om consumenten een energietoeslag te geven. ‘Uiteindelijk kunnen wij als overheid echt minder dan we als samenleving zouden willen’, zegt de ingewijde. Keer op keer moesten Rutte’s bewindspersonen én Rutte zelf uitleggen: onuitvoerbaar, onuitvoerbaar, onuitvoerbaar. Vlak voor Prinsjesdag werd de druk op het ministerie onhoudbaar. ‘De onrust in de samenleving en de roep om met een oplossing te komen namen steeds verder toe.’ De gasprijs steeg naar recordhoogtes. ‘Er moest iets gebeuren en wel nú.’
En dan zeggen energiebedrijven tijdens een hoorzitting ineens tegen Tweede-Kamerleden dat zij wél kunnen helpen met het uitvoeren van een prijsplafond. De ambtenaren van Jetten zijn verrast. Ze bellen direct naar branchevereniging Energie-Nederland met de vraag: hoezo kan het nu toch wel? Er ontstaat een ‘crisissfeer’ op het ministerie. Er worden ad hoc vergaderingen belegd met de energiebedrijven. Heel het weekend wordt tot laat doorgewerkt en binnen vijf dagen, nét op tijd, is het af.
Als de koning eenmaal vanaf zijn troon het prijsplafond wereldkundig maakt, zijn de ambtenaren trots, maar blijven ze dus zitten met dat pijnlijke besef. ‘Het is principieel raar dat we commerciële organisaties sociaal beleid laten uitvoeren’, zegt de betrokkene. ‘Dat het van de ict-afdeling van Eneco afhangt of iets wel of niet kan. Maar onze eigen wegen waren nu eenmaal doodgelopen, dat is een heel pijnlijke conclusie voor de overheid.’
Het is extra pijnlijk voor een kabinet dat juist hier een jaar geleden zijn kernbelofte van maakte. Vlak voor Rutte IV op het bordes stapte, verkondigden de eeuwige premier en zijn bewindspersonen niet zozeer ideeën of idealen, maar vooral dat er vertrouwen hersteld moest worden bij burgers. Nederlanders moesten weer gaan geloven in het vermogen van de politiek om Haagse beloftes tot uitvoering te brengen.
‘Bij onze ambities hoort ook dat we de overheid zelf verbeteren’, staat in het coalitieakkoord. De overheid moet ‘begrijpelijk’, ‘bereikbaar’ en ‘aanspreekbaar’ zijn en daarbij een ‘menselijke maat’ hanteren. Regie is het sleutelwoord. Regie over wonen, klimaatbeleid, stikstofproblematiek, armoedebestrijding, ruimtelijke ordening en veel meer. Er wordt expliciet beloofd om uitvoeringsorganisaties te versterken. Topambtenaren moeten weer inhoudelijke kennis hebben over de dossiers die ze leiden.
Een jaar na die belofte is ‘uitvoering’ het terugkerende struikelblok in tal van Kamerdebatten. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) berichtte in september dat meer dan de helft van de bevolking niet langer gelooft dat de politiek functioneert. ‘We moeten constateren dat er een grens is aan de wendbaarheid van onze overheid’, zei ook vice-premier Sigrid Kaag toen ze in september vorig jaar de miljoenennota aanbood aan de Tweede Kamer.
Om te zien waar het wringt, onderzochten De Groene Amsterdammer, platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en de Utrecht Data School alle vacatures die sinds 2015 uitstonden bij ministeries en uitvoeringsorganisaties (zie kader voor de onderzoeksverantwoording). Als die 130.000 vacatures iets verraden, dan is het dat de zoektocht naar rijksambtenaren elk jaar nijpender wordt: het aantal verzesvoudigde in de afgelopen acht jaar. Werden er in 2015 nog 5407 nieuwe ambtenaren gezocht, inmiddels zijn dat er 33.139. Die vacatures bleven bovendien veel langer openstaan en werden minder vaak vervuld.
Het soort ambtenaar dat gezocht werd blijkt steeds minder specialistisch. Vooral bij de vacatures voor beleidsambtenaren – zij die ministers direct ondersteunen bij het maken van nieuwe plannen – worden de lijstjes met competenties vaag. Het wemelt van termen als ‘vlotte pen’, ‘humor’ en ‘pro-actief’ maar slechts in elf procent van de beleidsvacatures van vorig jaar werd vakinhoudelijke kennis of ervaring geëist, blijkt uit onze data-analyse. Het aantal gezochte ambtenaren met ‘politieke sensitiviteit’ en ‘politieke antennes’ bleef onverminderd hoog. Het is vaak de eerst genoemde competentie in wervingsteksten.
Ondertussen regent het in Den Haag rapporten die een vastlopende overheid voorspellen. Jarenlange bezuinigingen op de omvang van de rijksoverheid in combinatie met een krappe arbeidsmarkt draaien het land langzaam op slot. Ambtenaren schrijven begin dit jaar in De staat van de uitvoering over ‘een onmogelijke wervingsinspanning’. De politiek moet minder taken formuleren en het personeel dat er wel is scherper inzetten, schrijven ze. ‘Het vraagstuk rond het verdelen van schaarste dient zich nu aan.’
Het is maar de vraag hoeveel ‘regie’ Rutte IV nog kan nemen.
Op het eeuwenoude Landgoed Lauswolt hebben partijleiders Jan-Peter Balkenende (cda), Wouter Bos (PvdA) en André Rouvoet (CU) zich in 2007 teruggetrokken. Informateur Herman Wijffels heeft ze hier in het Friese Beetsterzwaag uitgenodigd om ver weg van Den Haag én de media in beslotenheid te onderhandelen. Samen tekenen ze tijdens tal van gespreksrondes en diners de contouren uit van het kabinet-Balkenende IV.
In een van de laatste dagen pakt Wijffels de telefoon om ‘een seintje’ te sturen naar de secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren op de ministeries. Roel Bekker is op dat moment secretaris-generaal op het ministerie van Volksgezondheid en kan zich de boodschap nog goed herinneren. ‘We hebben nog een gat van één miljard en een visie nodig op hoe de overheid moet veranderen.’
Bekker is allerminst verrast, sterker nog: hij had het telefoontje verwacht. ‘We leefden in de nasleep van Pim Fortuyn en zijn beschouwingen over de overheid hingen nog altijd in de lucht’, zegt hij terugblikkend. In alle verkiezingsprogramma’s had gestaan dat de overheid moest afslanken. ‘De PvdA wilde dat zelfs nog het meest, heel curieus.’ Hij herinnert zich een debatavond voorafgaand aan de campagnes in 2006 waar een PvdA-Kamerlid trots riep dat hij ‘dertigduizend beleidsambtenaren’ wilde korten. ‘Ik vroeg toen: weet u eigenlijk hoeveel beleidsambtenaren we überhaupt hebben?’ zegt Bekker, nog altijd met een twinkeling in zijn ogen. ‘Dat waren er toen tienduizend.’
Kortom: er was ideologische consensus dat de rijksoverheid het mes in eigen vlees moest zetten. Dus toen Wijffels belde lag er al een plan klaar met de titel De verkokering voorbij, dat bol staat van voornemens om te snijden in het aantal ambtenaren. 20 procent minder beleidsambtenaren, 25 procent minder overheadkosten en 20 procent minder naar inspectiediensten. Uitvoeringsdiensten moesten het gaan doen met enkele procenten tot tien procent minder. ‘Het plan viel in goede aarde. Het werd direct overgenomen’, zegt Bekker. ‘Volgens mij zijn wij het enige land ter wereld waar ambtenaren zelf hebben voorgesteld om de overheid af te slanken.’
Enkele weken later stappen de formerende heren uit Beetsterzwaag op het bordes om hun nieuwe kabinet aan te kondigen. Niet lang daarna wordt Bekker benoemd tot secretaris-generaal voor de vernieuwing van de rijksdienst. Zijn opdracht? Dertienduizend rijksambtenaren schrappen.
Elk aantredend kabinet daarna scherpt de ambitie en de bezuinigingstaal verder aan. En niemand verwoordt het zo scherp als Mark Rutte in zijn eerste regeringsverklaring in 2010. ‘Nederland lijdt aan bestuursobesitas en het is hoog tijd dat we de overheid op dieet zetten’, zegt hij. ‘Bureaucratie is een belasting op groei.’ De liberale premier stelt zeven bewindspersonen minder aan dan Balkenende en verkondigt met trots dat zijn kabinet slagvaardiger én efficiënter zal worden. ‘We beginnen bij die kleine overheid overigens echt letterlijk bij onszelf.’
Boven op de door Balkenende ingezette bezuinigingen volgen tal van ‘efficiencytaakstellingen’ die voorschrijven dat taken moeten worden versoberd en personeelsbestanden verder moeten worden teruggebracht. Door onder meer het Lenteakkoord van 2012 en het kabinet-Rutte-Asscher wordt er volgens de Algemene Rekenkamer zo in totaal meer dan drie miljard aan besparingen ingezet. De vingerafdrukken van álle politieke partijen uit het brede midden zitten op het uitkleden van de overheid.
‘Het past in een trend die teruggaat tot de jaren tachtig’, zegt Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en tevens vvd-senator. Hij deed tal van onderzoeken naar het ‘veranderende gezicht van de rijksoverheid’. ‘In het Verenigd Koninkrijk zag je dat iemand als Margaret Thatcher echt de macht van de ambtenaren wilde breken, dat was haar heilige kruistocht. Het idee van ambtenaren die te weinig rouleren en zo te machtig worden, werd ook in Nederland als een probleem ervaren.’ In Den Haag kent iedereen het verhaal van die ene topambtenaar op het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die decennialang in zijn eentje het hele Nederlandse cultuurbeleid vormgaf.
De praktijk van verkokerde ambtelijke koninkrijkjes moest worden verruild voor een dynamische ambtenarij van alleskunners, die als procesmanagers aan de slag zouden gaan. Het maakt deel uit van een omslag die de bestuurskundigen ‘new public management’ noemen, waarbij efficiency en cijfers leidend zijn. Van den Berg trekt in zijn onderzoeken twee belangrijke conclusies: waar het totaal aantal ambtenaren gelijk bleef, werden ‘goedkopere uitvoerende en ondersteunende ambtenaren feitelijk ingeruild voor duurdere beleidsadviseurs en managers’. En: ‘Opeenvolgende kabinetten met de ambitie om de rijksoverheid te laten krimpen zijn hier grosso modo in geslaagd.’
Pas tijdens Rutte III ontstaat er een voorzichtige kentering en groeit het aantal ambtenaren stilletjes aan voor het eerst. Bij het aantreden van zijn vierde kabinet doet Rutte iets echt opmerkelijks: hij bouwt de rijksoverheid stevig uit. Van alle thema’s waarop Rutte op dit moment oppositie voert tegen zijn oude zelf – wonen, armoede, klimaat en ruimtelijke ordening – is dit wellicht het meest fundamentele. Als de premier zich in zijn lange machtsperiode met één ideaal had verzoend dan was het dat van een kleinere overheid. Nu leidt hij het grootste kabinet sinds Den Uyl. Een jaar geleden stapten er 29 bewindslieden op het bordes met onder hen tal van ‘taakministers’ en staatssecretarissen.
In het eerste jaar van Rutte IV explodeert het aantal vacatures bij de rijksoverheid naar ruim 33.000, blijkt uit onze dataset. De meeste vacatures worden geplaatst door uitvoeringsorganisaties: de Belastingdienst is met afstand koploper, gevolgd door Rijkswaterstaat. Wie door de tijd heen naar de vacatures kijkt ziet gevoelige thema’s opkomen en prioriteiten veranderen. De Dienst Toeslagen was afgelopen jaar de op twee na grootste werver. Ook het aantal vacatures voor de rechtspraak nam sterk toe en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, waar ze klimaatsubsidies uitdelen, begon een zoektocht naar nieuwe collega’s. Waar het de ministeries betreft zijn Binnenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid en Infrastructuur en Waterstaat de grootste wervers.
Ook keert het kabinet-Rutte IV zich bij zijn aantreden tegen het idee dat kennis bij beleidsministeries niet meer nodig is. In het coalitieakkoord wordt beloofd dat de inhoud weer verankerd moet worden bij in ieder geval de leiding. ‘Bij benoemingen van topambtenaren (…) wordt domeinspecifieke expertise nadrukkelijker van belang’, staat er. ‘Als er aan de top meer nadruk op vakkennis komt, dan is de kans groot dat dat doorsijpelt naar de lagere ambtenaren’, zegt bestuurskundige Van den Berg.
Maar uitgerekend in de laag van beleidsambtenaren wordt nauwelijks gezocht naar inhoudelijke kennis of ervaring, zo blijkt uit onze data-analyse. Voor honderden vacatureteksten onderzochten we of dat als harde eis werd gesteld. Vervolgens trainden we een algoritme om de rest van de ruim zevenduizend vacatures te labelen als ‘specialist’, ‘jurist’ of ‘generalist’. Van de 7072 beleidsambtenaren die werden gezocht werd in slechts een kwart van de gevallen om inhoudelijke kennis gevraagd, en dan ging het in bijna de helft van de gevallen om juridische kennis. Slechts in ongeveer duizend vacatures sinds 2015 werd gevraagd om andere inhoudelijke kennis of ervaring.
Stond er in 2015 nog in 29 procent van de wervingsteksten een harde, niet-juridische competentie, in 2022 was dat gedaald tot slechts elf procent. Alleen op het heropgerichte ministerie van Landbouw was een serieuze toename te zien omdat daar gretig werd gezocht naar stikstofexperts en agrarische deskundigen. Overigens begon het ministerie pas met werven nadat de Raad van State het stikstofbeleid van tafel had geveegd.
Wél een belangrijke competentie om in Den Haag als ambtenaar aan de slag te gaan blijkt ‘politieke sensitiviteit’ te zijn. Die eis, of vergelijkbare formuleringen als ‘politieke antennes’ of het ‘kennen van het politieke spel’, komt in maar liefst veertig procent van de vacatureteksten voor beleidsambtenaren voor.
‘Sensitiviteit’ ligt gevoelig. Begin dit jaar schreven vijftig hoge ambtenaren een brandbrief aan hun ambtelijke leiding waarin onder meer dit een punt was. De ambtenarij moet volgens hen ‘zijn gericht op effectief beleid en niet enkel op politieke profilering’. In een interview met de NRC spraken twee secretarissen-generaal zich bij hoge uitzondering uit over hun zorgen dat politici steeds ‘sensitievere’ ambtenaren eisen.
Politieke sensitiviteit of een variatie daarop geldt in Den Haag tegenwoordig als rode vlag voor het type ambtenaar dat in eerste instantie loyaal moet zijn aan de positie van de minister en daarna pas aan de samenleving. ‘Zelfs de chef van de fietsenstalling moet politiek-bestuurlijk sensitief zijn’, zegt Mark Frequin. Hij was topambtenaar op acht ministeries en geeft nu les in ambtelijk leiderschap. ‘Op zich is politieke sensitiviteit geen slechte competentie, je kunt het op veel plekken goed gebruiken, maar het is verworden tot iets wat vooral draait om “de minister uit de wind houden”, voorkomen dat er politiek gedoe ontstaat.’
Ondanks beloftes over een ‘nieuwe bestuurscultuur’ is sensitiviteit allerminst op haar retour; het is juist stabiel gebleven. Economische Zaken en Klimaat spant de kroon, daar wordt sensitiviteit geëist in bijna twee derde van de vacatures. Het ministerie van Landbouw zit daar vlak onder. Opvallend genoeg noemt diplomatenministerie Buitenlandse Zaken het begrip maar in minder dan dertig procent van de vacatures.
Terwijl politieke sensitiviteit belangrijk bleef, verdween ‘integriteit’ stapsgewijs uit wervingsteksten. Waar het vier jaar geleden nog in 34 procent van alle baanbeschrijvingen stond is dat nu gedaald tot slechts negen procent. In beleidsvacatures is ‘integriteit’ nagenoeg afwezig.
In een reactie zeggen de ministeries die het meest ‘sensitief’ werven dat dit onvermijdelijk is in een tijd van ‘ingewikkelde maatschappelijke opgaven’. Zo schrijft Economische Zaken dat van beleidsmedewerkers wordt verwacht dat ze ‘oplossingen aandragen die rekening houden met veel verschillende belangen en factoren’. De verschillende ministeries benadrukken dat het zoeken van generalistischere ambtenaren ook het gevolg is van een krappe arbeidsmarkt.
‘Het is een wonder dat die brug er nog staat’, zegt Rob Nijsse. Als hoogleraar constructieleer aan de TU Delft weet hij hoe Nederland eind 2016 aan een ramp ontsnapte. Het was al laat op de vrijdagavond, begin oktober, toen een constructeur van Rijkswaterstaat een belletje kreeg van een collega van onderzoeksbureau tno. De Merwedebrug bij Gorinchem blijkt 24 scheuren te tellen in cruciale verbindingsstukken. De heren aan de telefoon schrikken zich rot. De brug blijkt nog maar een veilige levensduur te hebben van zes dagen.
Een vluchtig bij elkaar geroepen crisisteam komt om kwart voor drie ’s nachts samen in de Verkeerscentrale Zuidwest-Nederland in Rhoon, onder de rook van Rotterdam. Ze besluiten dat de brug onmiddellijk moet sluiten voor vrachtwagens. Als het zaterdagochtend om half zes eindelijk lukt om de directeur van Rijkswaterstaat te bereiken, wil die het besluit terugdraaien, maar de kogel is al door de kerk. Het zal nog twee maanden duren voordat de brug is gerepareerd. ‘Er werd lang veel te weinig geld uitgetrokken voor het onderhoud van dit soort bruggen’, zegt Nijsse. ‘Dan vergeet je als organisatie ook dat het wel eens mis kan gaan.’
Juist bij uitvoeringsorganisaties piept en kraakt het het meest en Rijkswaterstaat is een van de organisaties waar sinds het begin van deze eeuw het zwaarst is gesneden. Vanaf toen gold als officieel beleid het ‘Markt, tenzij’-principe. Het onderhouden, bouwen en zelfs het ontwerpen van nieuwe infrastructuur werd voortaan aan marktpartijen gelaten. De dienst zelf maakte slechts de grove schetsen en bewaakte ‘het proces’.
‘“Markt, tenzij”, ja die kreet was het gevleugelde credo dat toen klonk. Maar dat bleek achteraf niet te brengen wat ervan werd gehoopt en verwacht’, zegt Jan de Bont. Hij was bij Rijkswaterstaat onder meer verantwoordelijk voor de aanleg van snelwegen bij Den Haag en Leiden en werd in 2002 directeur Publiek-Private Samenwerkingen op het Haagse hoofdkantoor.
De Bont wilde vooral meer samenwerken met de markt, vertelt hij. ‘Daar zag ik kansen voor Rijkswaterstaat.’ Op het ministerie van Financiën hadden ze daar ook wel oren naar. ‘Gerrit Zalm was toen minister en wilde bezuinigen op de rijksoverheid. Eén en één is twee, moet hij hebben gedacht.’ Tijdens de Balkenende-jaren werden er 2122 fulltime banen geschrapt bij Rijkswaterstaat, twintig procent in totaal. De kabinetten-Rutte zetten die lijn door met een personeelsbezuiniging van vijftien procent.
Ingenieurs verdwenen en aanbestedingsjuristen kwamen ervoor terug. Werknemers zagen hun werkomgeving in hoog tempo veranderen. ‘Als ik echte deskundigen nodig had, moest ik met zzp’ers werken omdat we die kennis zelf niet meer in huis hadden’, zegt een voormalig afdelingsdirecteur. ‘Daar zaten allemaal oud-collega’s tussen die richting hun pensioen waren vertrokken om voor zichzelf verder te gaan.’
Ook minister Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu schrijft in 2014 aan de Tweede Kamer dat de ingenieurs die nog hebben meegewerkt aan de bouw van de Deltawerken met pensioen zijn of dat binnenkort gaan. ‘Binnen Rijkswaterstaat is de kritische ondergrens bereikt wat betreft de kennis op het gebied van waterveiligheid.’ Na die uitspraak krabbelt Rijkswaterstaat uit de bezuinigingsperiode die nog onder Balkenende was ingezet. Er mocht weer geworven worden en in onze dataset zien we het aantal vacatures de lucht in schieten. In 2022 werden er meer dan vijf keer zoveel mensen geworven als in 2015. Opvallend: de zoektocht naar mensen met kennis van zaken – civiele techniek of waterbouwkunde – steeg even hard mee.
Een organisatie uitkleden gaat echter een stuk sneller dan een organisatie opbouwen. De afgelopen jaren viel een hele reeks projecten langer en duurder uit dan verwacht. De bouw van de Zeesluis bij IJmuiden, het Zuidasdok in Amsterdam en de ringweg om de stad Groningen bijvoorbeeld. En vorig jaar bleek ook dat de verhoging van de Afsluitdijk drie jaar langer duurt en een miljard duurder uitpakt dan begroot. In de aanbestedingsplannen had Rijkswaterstaat alleen rekening gehouden met stormen die vanaf de Waddenzee kwamen, niet vanaf het IJsselmeer, die veel vaker voorkomen. Rijkswaterstaat en bouwers bam en Van Oord steggelen nog steeds over wie de rekening betaalt.
Critici wijten dat aan kennisgebrek. ‘Degene die de projectplannen voor de Afsluitdijk moest beoordelen had niet de kennis die zijn collega’s vroeger wel hadden gehad’, zegt TU-hoogleraar Nijsse. IT-ondernemer en ‘nerdfluisteraar’ Bert Hubert beschreef de neerwaartse spiraal waar organisaties als Rijkswaterstaat in zijn beland onlangs in Volkskrant-podcast Stuurloos als ‘tweedegraads onhandig’. ‘Ze hebben niet genoeg expertise meer om de juiste expertise in te huren. Ze weten niet genoeg meer van een onderwerp om de juiste vragen te stellen.’
Zelf ontkent Rijkswaterstaat in een reactie dat recente vertragingen en problemen samenhangen met een gebrek aan technische expertise. ‘Bij deze dossiers spelen veel andere factoren.’ Wel wijst de dienst op de eerdere gedwongen bezuinigingen en onderstreept hij dat er nauwelijks extern personeel te werven is. ‘Het vinden van kwalitatief goede kandidaten is met de krappe arbeidsmarkt een permanent aandachtspunt.’ Vorig jaar werden er 2605 vacatures uitgezet, momenteel staan er ten minste nog zo’n zevenhonderd open.
Niet alleen Rijkswaterstaat botst op zijn eigen grenzen. Door een tekort aan keuringsartsen bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (cbr) zagen 75-plussers hun rijbewijs verlopen. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind) betaalt jaarlijks tientallen miljoenen aan dwangsommen omdat de dienst te lang over asielaanvragen doet. En gedetineerden krijgen minder tijd om te sporten of te recreëren omdat de Dienst Justitiële Inrichtingen (dji) niet genoeg bewaarders kan werven. Vaak frustreren haperende uitvoeringsorganisaties politieke wensen. Toen minister Koolmees in 2021 plannen op tafel legde voor het hervormen van het stelsel van kinderopvangtoeslag, lieten maar liefst negen uitvoeringsorganisaties weten ‘terughoudend’ te zijn bij het uitvoeren van die plannen. Onder meer de Dienst Uitvoering Onderwijs (duo), de Sociale Verzekeringsbank (svb) en het uwv trokken hun handen ervan af.
En dan is er de Belastingdienst, met afstand de grootste werver in onze database. Alleen al in 2022 zette de dienst bijna achtduizend vacatures uit. Al die nieuwe ambtenaren worden onder meer gezocht voor het herstellen van fouten in de toeslagenaffaire en een blunder rond de ‘spaartaks in box 3’. Het tekort werd groter door een desastreuze pensioenregeling uit 2015, waardoor volgens de Belastingdienst zelf bijna zevenduizend ervaren medewerkers vroegtijdig de deur uitliepen. De afgelopen maanden bleek uit berichtgeving in de NRC al dat de Belastingtelefoon bijna een miljoen keer niet werd opgenomen. En de inning van onder meer de omzetbelasting loopt gevaar vanwege ‘achterstallig technisch onderhoud’. Dat gaat jaarlijks om 77 miljard aan rijksinkomsten.
Afgelopen week leek er licht te gloren aan het eind van de tunnel. ‘De ict van de Belastingdienst verbetert’, was de titel van een persbericht dat het ministerie van Financiën uit deed gaan. Helaas bleek het bericht opgesteld door een al te politiek sensitieve ambtenaar: twee alinea’s lager staat namelijk dat er ‘eind 2026 weer ruimte komt voor nieuwe ict-wijzigingen of grote beleidswijzigingen’. Feitelijk betekent dit dat Rutte IV deze kabinetsperiode geen nieuw beleid kan doorvoeren. Een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen en het hervormen van de vermogensbelasting gaan op de lange baan.
Het tekort aan ict’ers is de wankele vloer waar de rijksoverheid op dit moment op staat. Het is de grootste categorie vacatures in onze database, op vrijwel alle ministeries gapen tekorten. Maar liefst een derde van alle ict-vacatures komt van de Belastingdienst. Ruim 7500 in totaal. Het ‘ict-landschap’ daar bestaat uit een slordige negenhonderd overlappende en in elkaar grijpende systemen, waarvan een deel sterk verouderd is. Zo stamt het systeem om de omzetbelasting te verwerken uit 1982 en is een aantal van de applicaties geschreven in de stokoude programmeertaal cobol. ‘Dat is een volstrekt doodlopende weg’, zegt IT-ondernemer Bert Hubert. ‘Die taal gebruikt bijna niemand meer.’ Toch zijn er meer dan tachtig vacatures, allemaal van de Belastingdienst, waarin kennis van cobol in de functie-eisen wordt genoemd. ‘Als daar al iemand op reageert, dan zullen het vooral zestigers zijn’, zegt Hubert.
‘De uitstroom is groter dan de instroom’, zegt Lourens Visser in zijn werkkamer op het ministerie van Binnenlandse Zaken. Visser is de ‘Chief Information Officer’ (cio) van het rijk en sinds drie jaar verantwoordelijk voor het coördineren van alle ict bij de overheid. ‘Het lukt ons nog wel om mensen te vinden die een maatschappelijke bijdrage willen leveren aan de overheid, maar we houden ze steeds moeilijker vast’, zegt hij. ‘Werving is mijn grootste zorg.’
Visser komt zelf uit het bedrijfsleven en is een optimistische man die denkt in oplossingen, op tafel liggen zijn analyses van waar het vastloopt verpakt in infographics. Moeiteloos somt hij de knelpunten op. ‘Belastingdienst, uwv, duo, Dienst Justitiële Inrichtingen, Sociale Verzekeringsbank.’ Uiteindelijk is de digitale opgave overal groot. ‘De Ketheltunnel bij Schiedam moest laatst dicht omdat de bediener ziek was. Daar bleek nog een systeempje op Windows 95 te draaien.’
Het is de meest verontrustende observatie die opstijgt uit rapportages over de omvang van de ambtenarij: het wordt alleen maar erger. Wie naar een grafiek van leeftijdsverdelingen binnen de rijksoverheid kijkt ziet een bult van met name mannen van in de zestig die de komende jaren stuk voor stuk zullen vertrekken. De elk jaar hogere vacaturepiek uit onze dataset zal alleen maar verder groeien.
Je zou kunnen zeggen dat het plan dat Roel Bekker samen met andere topambtenaren in 2007 opstuurde naar Beetsterzwaag slechts voor de helft werd overgenomen. Want naast voorstellen om rigoureus te snijden in eigen vlees, gaven de ambtenaren ook een scherpe waarschuwing af. Ze bepleitten ‘nadrukkelijk een tempering van de aspiraties’. Oftewel: als er minder ambtenaren zijn dan moet de politiek ook minder eisen.
Het is een tragische constante in de relatie tussen politiek en ambtenarij deze eeuw: de politiek heeft altijd gretig bezuinigingsadvies omarmd, maar bleef steeds grotere vragen stellen. ‘De samenleving eist veel maar accepteert weinig’, zegt voormalig topambtenaar Frequin. ‘Ik krijg dan altijd het verwijt dat ik geen recht doe aan die samenleving, maar dat is flauwekul. We willen steeds meer en hebben oplossing op oplossing gestapeld, maar er gaan nooit regels uit. We hebben het onszelf knap ingewikkeld gemaakt.’
‘Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ambtenaren gesteld’, zeiden ook de secretarissen-generaal van Algemene Zaken en Binnenlandse Zaken tegen de NRC. Het was tevens de conclusie van een parlementaire onderzoekscommissie die uitvoeringsproblemen onderzocht: zij raadden ambtenaren aan om vaker ‘nee’ te zeggen.
Het prijsplafond kon nog worden gered door marktpartijen, maar uit ambtelijke torens klinkt steeds vaker ‘nee’, zeggen ook hoge ambtenaren op ministeries. Ze zijn opgelucht dat Rutte en anderen steeds vaker in de Kamer zeggen: ‘Je kunt nu even niets meer vragen’, maar ze zijn ook bezorgd. ‘Je ziet de spanning toenemen tussen wat ambtelijke organisaties kunnen en wat al die nieuwe bewindspersonen willen’, zegt een voormalige topambtenaar.
Het is maar de vraag hoe houdbaar dat is en, op den duur, hoe democratisch. Wat gebeurt er met een land waar grote wensen en ambities blijven stuklopen op onmacht en onvermogen? Toen Mark Rutte aantrad als leider van het grootste kabinet ooit spande hij een direct lijntje tussen het vertrouwen in de politiek en het vermogen van de politiek om dat wat het belooft ook echt tot uitvoering te brengen. In het eerste jaar is er alleen maar meer spanning op dat lijntje gekomen. Wat als het knapt?
129.854 vacatures
Voor dit onderzoek vroegen we bij het ministerie van Binnenlandse Zaken alle interne en externe rijksoverheidsvacatures van 2015 t/m 2022 op. Dat zijn 129.854 vacatures, van schoonmaakmedewerker tot topmanager. Van de vacatures voor beleidsmedewerker labelden we er honderden handmatig als specialist, jurist of generalist. Specialist namen we ruim: een specifieke opleiding of ervaring telde, maar ook kennis van een taal. Met die data trainden we computermodellen die aan de overige beleidsvacatures automatisch het juiste label toekenden.
