25 jaar Vinex - Hoe Nederland ruimtelijk werd geordend

Leidsche Rijn is overal

Een kwart eeuw geleden veranderde de Vinex-nota het Nederlandse landschap. ‘De keuze was helder. Goed en goedkoop ging niet meer, duur en goed wel.’

Medium vinexroos1

Bestemming bereikt. Na een flinke tocht vanaf de A2 langs de verschillende buurten van Leidsche Rijn geeft de routeplanner aan dat we zijn aangekomen in de Ab Harrewijnstraat. Een straatje direct achter winkelcentrum Parkwijk, dat uitmondt in een pleintje. Daarop staat een oud-Hollandse hoeve. Neotraditionele nieuwbouw of authentiek? Het is in deze omgeving niet met zekerheid te zeggen. Wel is duidelijk dat het een opmerkelijk contrast biedt met de directe omgeving. Bijna alles, huizen, winkels, straten, wegen, scholen, sportvelden, is overduidelijk nieuw. Allemaal gebouwd na 1995, het startjaar van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra, beter bekend als Vinex.

De hoeve is echt, zo blijkt. Een oude melkboerderij uit de jaren vijftig. De eigenaren zijn met koeien en boedel vertrokken naar Bunnik, waar zij het bedrijf hebben voortgezet. In de nieuwe stadswijk Leidsche Rijn bij Utrecht was daar geen plaats meer voor. Tegenwoordig doet de hoeve dienst als grand café. Binnen zit Steef Buijs, voormalig ‘hoofd stadsvorming’ van de Rijksplanologische Dienst (rpd) en in die functie begin jaren negentig verantwoordelijk voor het aanwijzen van de Vinex-locaties. In het land leeft de mythe dat de locaties van rijkswege zijn bedacht en opgedrongen. ‘Maar dat is natuurlijk niet waar’, zegt hij stellig. ‘De keuzes zijn gemaakt in overleg met de steden en de provincies. Mogelijke locaties waren al lang bekend en daarover is jarenlang uitgebreid gesproken.’

Wel is het waar dat Hans Alders, toenmalig minister van vrom, hier en daar eigenhandig een knoop doorhakte. ‘We konden niet anders’, zo wordt hij geciteerd in het reconstruerende boek Woekeren met ruimte van Noud Köper. ‘Steden kwamen er onderling niet uit.’ Hier, in Utrecht, was de puzzel het moeilijkst, legt hij uit. ‘Je wist nooit waar je aan toe was, want de stad was meestal voor, de provincie overal tegen en het samenwerkingsorgaan deed de zaken. Dat waren zware sessies.’

Het was ook niet niks. In 1991 presenteerde het ministerie van vrom onder leiding van Alders de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra. Hierin werd vastgelegd dat tussen 1995 en 2005 verspreid over het land de woningvoorraad zou worden uitgebreid met 650.000 nieuwe woningen. Voor het overgrote deel aan de randen van de grotere steden. Het was een nadrukkelijke breuk met voorgaand beleid van spreiding van woningen en mensen, de bouw van groeikernen en gestimuleerde leegloop van de steden. De tijden waren dan ook veranderd. Na de teloorgang van de industrie brak een nieuw economisch tijdperk aan van diensten, automatisering en digitalisering. In de jaren tachtig drong geleidelijk het besef door dat de steden in dit nieuwe tijdperk de motoren van de economie zouden zijn: clusters van kennis, diensten en innovatie; trekpleisters voor ambitieuze, hoogopgeleide mensen; kruispunten van de samenleving van de 21ste eeuw.

Maar met dit besef werd ook duidelijk dat de Nederlandse steden er niet zo best voor stonden. In de decennia na de Tweede Wereldoorlog was veel en massaal gebouwd, maar mooi was het niet. Terwijl de suburbane steden, groeikernen en buitenwijken floreerden, waren de oude stadswijken in verval geraakt. Bedrijven vertrokken naar beter bereikbare locaties en de middenklasse was verhuisd naar een groenere omgeving en een huis met een tuin.

‘Het is ontzettend jammer dat de Vinex-discussie zich beperkt tot de buitenwijken. Wat er binnen de steden is gebeurd, is minstens zo belangrijk’, zegt Ries van der Wouden, onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving en auteur van Een ruimtelijke metamorfose van Nederland 1988-2015. Slechts een enkeling zal weten dat ook de Oostelijke Handelskade en Funen in Amsterdam, het Lloydkwartier in Rotterdam en het Beatrixkwartier in Den Haag Vinex-locaties zijn. De vele binnenstedelijke projecten zijn samen goed voor bijna dertig procent van de totale Vinex-productie en essentieel onderdeel van de gedachtegang achter de nota: versterken van de steden en bouwen aan een compacte stad.

De eerste stappen op weg naar het nieuwe beleid werden gezet tijdens het kabinet-Lubbers I. Als onbekende in de politiek trad Pieter Winsemius (vvd) in 1982 aan als minister van vrom. ‘De ruimtelijke ordening in Nederland was geïmplodeerd’, zegt Arnold van der Valk, hoogleraar landgebruiksplanning aan Wageningen Universiteit en auteur van Rule and Order, een standaardwerk over de Nederlandse planningsdoctrine. ‘Er was geen enkele politieke belangstelling voor. Alleen van een aantal backbenchers. Dat kwam door de Derde Nota Ruimtelijke Ordening. Dat was echt de dood in de pot. Een document zonder enige visie.’ De Derde Nota, in delen gepresenteerd tussen 1973 en 1984, was vooral een aanpassing op het beleid van de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening (1966). De Tweede Nota was het begin van de gebundelde deconcentratie en de groeikernen. Groeiscenario’s uit de jaren zestig wezen op een verwachte bevolkingsomvang van twintig miljoen Nederlanders in het jaar 2000 – een waar schrikbeeld. Doemscenario’s over een uitdijende, samengesmolten Randstad zonder groen maakten beleidsmakers en bestuurders angstig. Ze vreesden voor een onbestuurbare stad waar mensen woonden in getto’s. Anticiperend op deze ontwikkelingen werden groeikernen aangewezen, zoals Zoetermeer, Purmerend, Lelystad en Nieuwegein. Deze kernen werden uitgebouwd tot flinke steden, die de overloop vanuit Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag moesten opvangen.

Al snel bleek dat de bevolkingsgroei achterbleef bij de verwachtingen. Twintig miljoen werd bijgesteld naar maximaal zeventien miljoen. Woningaantallen werden gecorrigeerd en het beleid werd aangepast. Geen overbodige luxe omdat inmiddels was gebleken dat de steden niet overliepen maar leegliepen, terwijl de dorpen in de omgeving snel uitdijden. Om de steden te versterken werd extra geld uitgetrokken voor stadsvernieuwing en infrastructuur. Bovendien werd de groei van dorpen een halt toegeroepen. ‘Maar met visie, een idee over de ruimtelijke ordening, over de toekomst van je land heeft dat niets te maken’, zegt Van der Valk. ‘Het was een puur praktisch document.’

Als niet Winsemius maar een willekeurig ander persoon begin jaren tachtig was benoemd tot minister van vrom, dan had de Derde Nota Ruimtelijke Ontwikkeling wel eens de laatste kunnen zijn geweest. Een Vierde Nota of een Vinex was dan misschien wel nooit geboren. ‘Je weet het niet, maar het had zomaar gekund’, zegt hij zelf. Winsemius werkte jarenlang bij adviesbureau McKinsey voordat hij de overstap maakte naar Den Haag. Op zijn departement trof hij een gespannen situatie aan. De milieubeweging had zich met veel ellebogenwerk een plek weten te verwerven binnen de rijksoverheid. De titel Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening werd uitgebreid met het woord Milieu; vro was vrom geworden. ‘De mensen van milieu waren heel offensief’, herinnert Winsemius zich. ‘Die hadden overal ruzie over. Niet prettig, maar wel heel effectief. Ze hadden een idee over hoe ze de wereld wilden veranderen.’

In de gangen van de Rijksplanologische Dienst, verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening, was het daarentegen stil. De ambtenaren op de afdeling waren verworden tot klerken. Ze coördineerden de verschillende belangen op ruimtelijk gebied, maar van een grotere gedachte was geen sprake. ‘Het zelfvertrouwen was weg, terwijl de urgentie groot was’, aldus Winsemius. Overleg in de Tweede Kamer over hernieuwing van de Wet Ruimtelijke Ordening zat al zes jaar muurvast. ‘Daar was geen poot beweging in te krijgen. Het was een ruïne.’ In die sfeer was het niet vreemd dat de term ruimtelijke ordening in het regeerakkoord van Lubbers I slechts één keer werd genoemd. ‘En dat ging over deregulering. Dan weet je genoeg.’ Als een ware motivator trad Winsemius zijn ambtenaren tegemoet. ‘Willen jullie jezelf opheffen of willen julylie doorgaan?’ vroeg hij. Ze wilden doorgaan. Natuurlijk. ‘Ik zei, dat is goed. Maar dan moet je wel bedenken wat je te brengen hebt. En als jullie het niet opschrijven, dan doe ik het. Zonder overleg. Alleen.’ De benadering had succes. Binnen het departement begon iets te broeien en dat straalde uit naar de wereld buiten de muren van het ministerie. De Rijksplanologische Dienst begon weer te swingen. ‘Toen ze doorkregen dat je van de verdediging over moet op de aanval werd het leuk’, zegt Winsemius.

Groeiscenario’s wezen op een verwachte bevolkings­omvang van twintig miljoen Nederlanders in het jaar 2000

Hij krijgt bijval van Arnold van der Valk van Wageningen Universiteit. ‘Dat was een mooie tijd. Het begon als een klein brandje, maar werd een grote beweging. Iedereen die in het wereldje werkte, voelde zich betrokken. Overal in het land waren discussies, bijeenkomsten.’ Terwijl werd gezocht naar bestaansrecht voor de ruimtelijke ordening en naar een groter verhaal ontstond een nieuw beeld over de toekomst van Nederland en de positie ervan in het internationale krachtenveld.

Het waren de jaren tachtig en het industriële tijdperk was definitief voorbij. Mijnen en fabrieken waren gesloten, de werkloosheid was hoog, de economie verkeerde in zwaar weer. Nederland slaagde er nog niet goed in de overstap te maken naar een economie van diensten en kennis. Succes was er wel in meer zuidelijk gelegen steden: Barcelona, Montpellier, München, Milaan, ze timmerden hard aan de weg. Net als Londen en Parijs. Nederland dreigde achterop te raken en het vermoeden was dat het economisch zwaartepunt zich steeds nadrukkelijker zou verplaatsen naar het zuiden van Europa. Naar steden en regio’s waar het lekker wonen is. Bovendien was al bekend dat het niet lang meer zou duren voordat binnen Europa de grenzen voor personen en diensten zouden worden opgeheven. Een ingrijpende verandering, die een nieuw economisch speelveld zou creëren. Nederlandse steden en regio’s zouden niet meer met elkaar concurreren om bedrijven en werknemers met potentie, maar met steden overal op het continent.

De sleutel voor toekomstig succes zou dan ook liggen bij het versterken van de steden, het verknopen van de steden en regio’s en een goede aansluiting op economische topregio’s elders in Europa. Bovendien was het in deze nieuwe economische ratrace onverstandig om veel geld, energie en middelen uit te trekken voor het verspreiden van kansen binnen Nederland, zoals dat in de decennia daarvoor was gebeurd. Eerlijk delen was even voorbij, in plaats daarvan moest vol worden ingezet op de kernregio’s en op de sectoren met de meeste potentie. Mainport Rotterdam en Airport Schiphol zouden als motoren van de Nederlandse economie verder groeien met de Tweede Maasvlakte en een extra landingsbaan. De Betuwelijn zou de positie van Nederland exportland versterken en de hsl zou de economische kernregio’s in ons land verbinden met het zuiden van Europa en Duitsland. In de grotere steden zou flink worden geïnvesteerd in stations en andere knooppunten om zo hun positie als centrum van de regio te versterken. Bovendien werd er gekozen voor een omvangrijke ecologische hoofdstructuur, waarmee de vaderlandse natuur werd beschermd. Verrommeling van de ruimte en het aantasten van de groene oases is een aanslag op het milieu en op het woonklimaat in de steden. Geen kwantiteit, maar kwaliteit, zo luidde het devies. Want in het heetst van de strijd geeft kwaliteit de doorslag.

In het kabinet-Lubbers II, dat aantrad in 1986, werd Winsemius vervangen door partijgenoot Ed Nijpels, een jonge politicus met grote ambities. Niet lang daarvoor had Winsemius de minister-president nadrukkelijk verzocht de nota niet te laten sneuvelen. ‘Ik heb hem gezegd dat er een Vierde Nota aankwam, die misschien wel de belangrijkste nota van het kabinet zou kunnen worden. Met een visie over het Nederland van de 21ste eeuw.’ Maar die zou er niet doorkomen zonder steun van Lubbers. ‘Hoe hard ik of Nijpels ook zou vechten. Daarvoor was er te veel onwil in Den Haag om weer zo’n nota aan te nemen.’

Ruimtelijke ordening is in Den Haag een gevoelig onderwerp en een omvangrijke rijksnota op dit gebied is altijd discutabel. Veel gedoe, veel geld en veel bemoeienis met het beleid van andere departementen en van lagere overheden. Wegen, spoorlijnen, bouwopgaves, gemeentegrenzen, waterhuishouding, natuurbeheer, groei, krimp – het valt allemaal onder ruimtelijke ordening. In de Nota Ruimtelijke Ordening wordt het allemaal exact uitgewerkt: waar komen de huizen? Waar de kantoren? Waar de wegen, de spoorlijnen, het groen? Waar rijden de auto’s, varen de schepen, landen de vliegtuigen? Waar wordt de economie gestimuleerd en waar niet? Hoeveel geld is er nodig en wie gaat dat betalen?

In 1988, twee jaar nadat Nijpels het stokje had overgenomen van Winsemius, maakte Steef Buijs de overstap van de gemeente Rotterdam naar de Rijksplanologische Dienst. In de oude hoeve in Leidsche Rijn vertelt hij een anekdote. Het was het voorjaar van 1989. Op woensdag 3 mei zou de Tweede Kamer de Vierde Nota behandelen en, zo werd verwacht, aannemen. Buijs: ‘We waren al weken dag en nacht aan het werk om alle vragen uit de Kamer te beantwoorden. Heel technische vragen, waar veel tijd in ging zitten.’ Maar op de dag voordat de Kamer zich zou uitspreken over de nota ging het mis. Een principiële strijd over belastingaftrek van reiskosten kostte het kabinet de kop. Minister Nijpels wilde, in lijn met de Vierde Nota, het autogebruik uit milieuoverwegingen afremmen, maar zijn eigen vvd-fractie weigerde in te stemmen. Een onoverbrugbaar conflict, concludeerde Lubbers, die een dag later het ontslag van zijn kabinet indiende bij de koningin.

Even was het stil in Den Haag, zeker in de kamers en gangen van de rpd. De nota waar vijf jaar aan was gewerkt, dreigde in het zicht van de haven te stranden. Buijs zegt: ‘Het was niet reëel om te denken dat een nieuwe minister, waarschijnlijk van een andere partij, de nota zou overnemen.’ Hij duikt onder tafel en haalt plechtig een boekwerk uit zijn tas. De Randstad op weg naar 2015; studienota verstedelijking Randstad 1995-2015, een verkennend onderzoek voor de Vinex-opgave. Voorzichtig legt hij het op tafel. Het is zijn laatste exemplaar en hij is er zuinig op. De bladzijden van het boek zijn gevuld met foto’s van het Nederlandse landschap, tabellen met verwachte woningbehoeften van de Nederlandse steden en uitleg over de te maken keuzes. Samen vormen ze het fundament van de Vinex, de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra.

‘Hans Alders (pvda) bleek bereid de Vierde Nota over te nemen. Maar hij wilde wel zijn eigen stempel drukken, dus heeft hij een extra deel toegevoegd’, vertelt Buijs. Dat was het volkshuisvestingsdeel. Hoewel er consensus was over de noodzaak van concrete plannen voor de bouw van honderdduizenden nieuwe woningen, ontbraken deze plannen in de Vierde Nota. Het creëren van de juiste infrastructuur voor de nieuwe economie had prioriteit, woningen moesten nog even wachten. Alders nam de liggende neoliberale nota in genade aan, legde meer nadruk op milieuoverwegingen en ging aan de slag met het vraagstuk van de volkshuisvesting, in Nederland traditioneel een sociaal-democratisch thema.

‘De Vinex is op zich niet slecht. Maar wel minder doordacht dan de Vierde Nota’, blikt Adri Duivesteijn terug. Voordat Duivesteijn naam maakte als senator, als wethouder van Almere en als lid van de Tweede Kamer, deed hij dat al als wethouder van Den Haag. ‘Een van de helden van de stadsvernieuwing’, zo omschrijft Buijs hem. Voortgestuwd door zijn idealen streed hij voor meer kwaliteit in de stadsvernieuwing. Hij ageerde vooral tegen de armoedige productiebouw uit de jaren zestig en zeventig en pleitte voor de inzet voor betere architecten. Met meer oog voor de wensen van de burger. ‘Er was een groot woningtekort, dus er moest iets op papier komen over woningbouw’, vertelt hij. ‘Het is een heel goede keuze geweest om de spreidingsgedachte los te laten en in te zetten op de steden.’

De Vinex werd de basis voor de metropolitane ontwikkeling van nu, van het succes van de stedelijke regio’s en de toenemende concurrentiekracht van de Nederlandse steden en de nationale economie. Maar Duivesteijn is ook kritisch: ‘De uitvoering van de Vinex is een marktgedreven proces geworden, zonder dat het ooit de bedoeling was.’ In de nota maakte Alders een einde aan de lange traditie waarin de rijksoverheid de volledige regie had over de woningproductie. Vanaf de jaren vijftig bepaalde de rpd waar en wanneer er werd gebouwd, en hoeveel en wat voor type woningen. Provincies en gemeenten konden niet anders dan slikken, bouwen wat gevraagd werd en de handen op de rug houden als nieuwbouw niet werd toegestaan. Het gevolg was een immense voorraad sociale woningen, op de meest onaantrekkelijke plekken.

‘Het is een goede keuze geweest om de spreidings­gedachte los te laten en in te zetten op de steden’

Gevoed door een nieuwe neoliberale wind in de westerse wereld, economische groei en toenemende welvaart werd het deze keer anders aangepakt. Er zou worden gebouwd op aantrekkelijke locaties bij de steden, de kwaliteit moest hoog zijn en de uitvoering lag niet bij het rijk, maar bij de provincies en de gemeenten. Aantallen werden becijferd door de rpd en definitief vastgesteld in overleg, het totaal moest minimaal dertig procent sociale huur of koop zijn en over woningtypes werd niets afgesproken. Dat was aan de lagere overheden. Wel werd vastgelegd dat de bereikbaarheid met openbaar vervoer goed moest zijn om zo het autogebruik te beperken en het milieu te ontlasten. Om die doelstelling te onderstrepen werd een parkeernorm van 1,5 auto per woning vastgesteld. ‘In het oorspronkelijke idee van de Vinex zou de burger een prominente rol krijgen in de uitvoering’, zegt Duivesteijn.

Medium vinexroos2

Op een zonnige novemberochtendzit Annemiek Rijckenberg in het Utrechtse Anafornapaviljoen, een glazen café-restaurant te midden van het groen van het Máximapark, het hart van Leidsche Rijn. ‘Hier ben ik echt trots op’, zegt ze. ‘De aanleg van dit park is een meesterzet geweest.’ Van 1994 tot 2001 was Rijckenberg wethouder Ruimtelijke Ordening van de gemeente Utrecht en verantwoordelijk voor een van de meest ingrijpende bouwopgaves in de geschiedenis van de stad. Door een park aan te leggen tussen de Utrechtse Vinex-locatie Leidsche Rijn en de bouwlocaties van het aangrenzende Vleuten-De Meern ontstond een natuurlijke buffer. ‘Vleuten-De Meern was erg bang door Utrecht te worden opgeslokt en zijn eigen identiteit te verliezen en dat is op deze manier voorkomen.’

De voorstudies van de rpd wezen uit dat de provincie Utrecht kampte met een grote woningbehoefte. Vanuit de Vinex-gedachte was het vanzelfsprekend dat het gros van de woningen zou worden gebouwd bij de grote steden Amersfoort en Utrecht. Maar waar precies, dat moest in onderling overleg tussen rijk, provincies en gemeenten worden afgesproken. ‘Vleuten-De Meern wilde heel graag bouwen’, legt Rijckenberg uit. Het stadje onder de rook van Utrecht groeide hard en had de ambitie zelf een grote stad te worden. Met de aangekondigde Vinex-opgave in de regio lag er een kans om die ambitie te verwezenlijken. Maar voor Utrecht was het vanzelfsprekend dat zij, als grote stad, het grootste deel van de bouwproductie op zich zou nemen en haar positie in de regio zou verstevigen. Het leverde een langdurige, weinig productieve ruzie op tussen David en Goliath. Niet alleen slecht voor de relatie tussen beide, maar ook voor het imago van Utrecht. ‘En dat was al zo slecht’, zegt Rijckenberg. ‘Een stad die maar geen knopen doorhakte, bouwde, bleef twijfelen.’

‘Vóór de Vinex had Utrecht een bouwproductie van tweehonderd woningen per jaar’, weet Riek Bakker, stedenbouwkundige en maker van het masterplan voor Leidsche Rijn. En daar lag ineens een bouwopgave voor tienduizenden woningen. Een cultuurshock. Uit arrogantie en onhandigheid begon Utrecht begin jaren negentig geheel op eigen houtje te tekenen. Een woonwijk van dertigduizend woningen, deels op het grondgebied van Vleuten-De Meern. ‘Dat is natuurlijk onfatsoenlijk’, zegt Bakker. Tijdens een willekeurige bijeenkomst raakte zij in gesprek met medewerkers van de gemeente Vleuten-De Meern. Ze waren gepikeerd over het gedrag van grote buur Utrecht en deden hun beklag. ‘Toen heb ik gezegd: waarom doe je niet iets in plaats van gepikeerd te zijn?’

Niet veel later legde Bakker haar functie bij de gemeente Rotterdam neer, waar ze naam had gemaakt met de Kop van Zuid, begon haar eigen bureau en werd verantwoordelijk voor het stedenbouwkundig masterplan voor Leidsche Rijn.

‘Staatssecretaris Enneüs Heerma en ik hebben locaties zelf aangewezen want steden kwamen er niet uit’, stelde Alders in Woekeren met ruimte. ‘De burgemeesters van Utrecht en Vleuten-De Meern hebben het tussen twee colleges in bekokstoofd’, zegt Rijckenberg. ‘Ik heb de burgemeesters, colleges en raden bij elkaar gebracht’, vertelt Bakker. Hoe het ook zij, het akkoord kwam er. Vleuten-De Meern stemde in met een vrijwillige grenscorrectie, waarmee het in zijn geheel zou opgaan in de gemeente Utrecht. De dertigduizend te bouwen woningen zouden deels worden gerealiseerd op het oude grondgebied van Vleuten-De Meern en deels binnen de oude grenzen van Utrecht, in het groene polderland van Leidsche Rijn.

‘Ik vraag me wel eens af hoe we het geflikt hebben’, zegt Riek Bakker terugkijkend op het jaar waarin zij met haar team het ontwerp voor de gehele nieuwbouwlocatie maakte en de goedkeuring kreeg van de provincie, de raden, de colleges. De opgave die zij kreeg voorgeschoteld paste eigenlijk niet binnen de grenzen van het gebied. Snelwegen, een kanaal, waterleidingen, elektriciteitsmasten, een spoorlijn, bedrijventerreinen, kabels, leidingen – het waren allemaal bestaande obstakels die het inrichten van de ruimte tot een puzzel maakten. En dan was er ook nog de ambitie de betrokken partijen mee te laten praten over de invulling van de nieuwe wijk. ‘We stuitten op het feit dat het aantal stakeholders gigantisch groot was. Heemschut, waterstaat, kassen, inwoners: er was overal een vereniging voor.’ Bovendien was het verdrag van Malta recent gesloten, waarin was vastgelegd dat bij bouwprojecten eerst archeologisch onderzoek moest worden gedaan.

De oplossing bleek te liggen bij het verleggen en overkappen van de A2. ‘Een briljante oplossing’, zegt Annemiek Rijckenberg. Het was een vondst van Rients Dijkstra uit het ontwerpteam van Bakker en leverde een flink stuk extra bouwgrond op. Maar geld voor de ingreep moest uit de zak van Verkeer en Waterstaat komen. Het departement was ongevraagd een spil geworden in de uitvoering van de Vinex. De nota was gemaakt door vrom, maar het geld voor de voorgestelde infrastructuur moest bij V vandaan komen. Vanuit het hele land werd het ministerie overspoeld door aanvragen, verzoeken, lobbyactiviteiten van de verschillende Vinex-gemeenten. Iedereen vocht om dezelfde pot met geld.

Bakker liet zich graag uitdagen en stapte achter in de auto bij minister Margreet de Boer van vrom en Annemarie Jorritsma van Verkeer en Waterstaat. ‘Hun secretaresses wilden geen tijd voor me maken, toen heb ik gevraagd of ik een stukje met ze mee mocht rijden’, vertelt ze. Gesterkt door een grondige voorbereiding wist ze beide dames in twee afzonderlijke ritjes te overtuigen van haar idee. Voor De Boer was het belangrijk dat de grootste Vinex-locatie van het land, in die hoedanigheid ook een prestigeproject van vrom, zou slagen. Voor Jorritsma was het een aantrekkelijke gedachte dat de aanpak van de A2, die anders later nog moest worden bevochten, snel en goed werd geregeld. ‘En die twee mochten elkaar wel. Soms moet je een beetje geluk hebben.’

‘De burger zou een prominente rol krijgen in het bouwproces. Maar het is gemonopoliseerd door de markt’

Terwijl de obstakels één voor één werden aangepakt, nam de druk op de gemeente en de provincie toe. Omdat het rijk niet meer de regie in handen had, maar wel de garantie wilde dat de bouwopgaves werden gerealiseerd, werden met de uitvoerende regio’s prestatieconvenanten gesloten, met daaraan gekoppeld een deadline in het jaar 2005. Het rijk financierde de bodemsanering en infrastructuur als de afgesproken aantallen werden gehaald.

‘De druk op Utrecht was heel groot. De aantallen waren erg hoog en de tijd om het voor elkaar te krijgen was kort’, zegt Ries van der Wouden van het Planbureau voor de Leefomgeving. Hoewel de prestatieconvenanten overal in het land inderdaad hebben gezorgd voor een hoge bouwproductie is het ook een belangrijke oorzaak van de wat eenzijdige, soms schrale bebouwing in Vinex-wijken. ‘Gemeenten wilden geen risico’s nemen en kozen voor de grote ontwikkelaars’, zegt hij. De bouwbedrijven verdienden miljarden. Tussen 1995 en 2005 moesten in het hele land achthonderdduizend woningen worden gebouwd (met aftrek van sloop van 150.000 woningen resulterend in een netto uitbreiding van 650.000 van de woningvoorraad). Per woning werd door de ontwikkelaars zestigduizend euro winst gemaakt. Bovendien verdienden zij grof geld met de strategische aankoop van grond op de Vinex-locaties.

De burger werd woonconsument en stortte zich gretig op de fantasie van de eengezinswoning met tuin. Een proces waar Adri Duivesteijn al meer dan twintig jaar tegen ageert. ‘In de oorspronkelijke gedachte van de Vinex zou de uitvoerende rol van de overheid worden overgenomen door de burger. Die zou een prominente rol krijgen in het bouwproces. Maar het is volledig gemonopoliseerd door de markt.’ Met als gevolg kunstmatige diversiteit van een grote productiemachine en minder kwaliteit dan wellicht mogelijk was geweest.

Mede geïnspireerd door de gedachte van Het Wilde Wonen van architect Carel Weeber ontworstelde Duivesteijn zich als wethouder van Almere aan de macht van de corporaties en gaf hij de burger de regie. Voor de plaatselijke Vinex-locaties Almere Poort, Overgooi en Noorderplassen werden losse kavels verkocht voor zelfbouw. Een principiële keuze, ver voordat de crisis ook andere gemeenten tot deze aanpak dwong. ‘Daar is de diversiteit spectaculair’, aldus Duivesteijn. Het is bekende kritiek die te pas en te onpas naar voren komt. ‘Voor het rijk was het, ondanks de verhalen over woonkwaliteit, vooral een kwantitatieve opgave’, zegt Ries van der Wouden, die desondanks neigt naar een positief oordeel. Want het is toch een stuk beter dan de woningbouw uit de jaren vijftig, zestig, zeventig en tachtig. Om eentonigheid te voorkomen, werd in Leidsche Rijn gewerkt met een veelheid van ontwerpers en architecten. Zoals dat ook gebeurde op Vinex-locaties elders in het land. Er werden ook lessen uit het verleden aangewend. De voorgaande decennia hadden uitgewezen dat nieuwbouw zonder karakter op een opgespoten stuk grond weinig aantrekkingskracht had en niet of nauwelijks tot leven komt.

Ieder aanknopingspunt voor een eigen identiteit werd bij de ontwikkeling van Leidsche Rijn dan ook aangegrepen. Bestaande weggetjes, bomen, huizen, ze werden allemaal ingepast in het ontwerp. Net als de archeologische vondsten. ‘We hebben het omarmd als bouwstenen van het masterplan’, zegt Annemiek Rijckenberg, die trots maar ook kritisch is wat betreft het eindresultaat, hier ten westen van de A2. ‘Ik had gehoopt dat het meer zou zijn geïntegreerd met de rest van Utrecht. Maar het is een zelfstandige stad geworden.’ De tramverbinding die was voorgenomen maar er niet kwam had misschien geholpen. Zoals het openbaar vervoer in en naar de Vinex-wijken in heel Nederland ver is achtergebleven bij de oorspronkelijke ambities. En waar het wél is, komt het vaak te laat. Als mensen eenmaal de weg naar de auto hebben gevonden, stappen ze niet meer over naar een bus, tram of trein.

Rijckenberg mist ook de geambieerde culturele voorzieningen die Utrechters de A2 over hadden moeten lokken en die Leidsche Rijn meer stedelijke allure moesten geven. Allure die over de gehele breedte van het nieuwe stukje Utrecht ontbreekt. ‘Het creëren van stedelijkheid is veel moeilijker gebleken dan ik had gedacht. Je moet rekening houden met te veel praktische factoren.’ Met grote gevolgen voor esthetiek en sfeer.

De oude hoeve in Parkwijk is dan ook een aangename verrassing in het nieuwe landschap. ‘Ik heb altijd een hekel gehad aan de term Vinex’, zegt Steef Buijs. ‘We noemen de Bijlmer toch ook geen Drieno-locatie? Het werkt generaliserend en stigmatiserend.’ Kwalitatief vindt hij de nieuwe wijken uit de Vinex-tijd over het algemeen heel behoorlijk. En dat is misschien het beste wat je realistisch gezien kunt verwachten van nieuwe stadswijken, die in een mum van tijd worden opgebouwd uit het niets. Goed genoeg om de tand des tijd te doorstaan, beter dan dat wat er is gemaakt in het verleden en, belangrijker nog, een onmisbare factor in het huidige succes van de steden.

‘De analyse die ten grondslag lag aan de Vierde Nota en de Vinex is perfect uitgekomen’, concludeert Buijs. Hij is overtuigd van toekomstig succes van de Betuwelijn en de Tweede Maasvlakte. Alleen de hsl… ‘Los van het feit dat het slecht is uitgevoerd, blijkt ook het spoor minder belangrijk dan gedacht.’ De markt voor de beoogde afstanden van duizend tot twaalfhonderd kilometer is bijna geheel in handen van de prijsvechters in de luchtvaart. Een ontwikkeling die 25 jaar geleden niemand had voorzien.

Dan vertelt hij een anekdote. Het was 1991 en er waren in het wereldje grote twijfels over de Vinex. ‘Uit de hoek van de volkshuisvesting kwam de kritiek dat het te duur was. Voor IJburg moesten eilanden worden opgespoten, voor Ypenburg moest een gebied worden ontmanteld en weer opgebouwd.’ Waarom niet bouwen in Zoetermeer en Almere? Dat was veel goedkoper. ‘Onze directeur-generaal Roel van Dunnen moest een presentatie houden voor de ministerraad. Ik heb voor hem een matrix gemaakt met op de ene as goed en slecht en op de andere duur en goedkoop en een tekst geschreven met als afsluiting: “Goed en goedkoop kan niet, duur en goed nog wel. Aan jullie de keus.” Als de wind op dat moment iets anders had gewaaid, had die keuze heel anders kunnen uitvallen.’


In de serie ‘Vinex voorbij’ blikt Floor Milikowski terug op 25 jaar vinex en kijkt ze vooruit naar de grote ruimtelijke opgaven waar ons land de komende jaren voor gesteld staat. In gesprek met denkers, ontwerpers en bestuurders zoekt zij naar een antwoord op de vraag: hoe geven we de toekomst van Nederland vorm?


Beeld: (1) Nieuwbouwwijk in Leidsche Rijn, 2001 (Evelyn Jacq / HH). (2) Het Máxima-park in Leidsche Rijn, 2014 (Michiel Wijnberg / HH).