ESSAY: Leve de rechtstreeks gekozen burgemeester!Pleidooi voor een subtiel populisme

Leve de rechtstreeks gekozen burgemeester!

De partij van burgemeester Cohen (pvda) heeft de raadsverkiezingen in Amsterdam gewonnen. De partijen van Opstelten (vvd) in Rotterdam en Leers (cda) in Maastricht verloren. Hoewel alle drie toch een bijzondere status in hun steden genieten, hebben ze daarvan niet gelijkelijk geprofiteerd. Is dé partij toch sterker dan de persoon? Pleidooi voor een subtiel populisme.

Eind vorig jaar opperde Frits Bolkestein in Buitenhof de mogelijkheid dat Amsterdam over tien jaar wel eens een islamitische meerderheid zou kunnen hebben en, als de gekozen burgemeester tegen die tijd een feit zou zijn, misschien zelfs een islamitische burgemeester. Was dat angsthazerij of handelde Bolkestein in angst? Mijn indruk was: een beetje van allebei.

In de discussie over een dreigend islamitisch gevaar wordt het demografische argument (moslims fokken meer, dus staat ons binnen de kortste keren een islamitische tsunami te wachten, wég westerse beschaving) vaak als bangmakertje gehanteerd. Alsof het «zwarte» bevolkingscijfer exponentieel blijft stijgen en de islam een eenvormig blok is dat van generatie op generatie blijft vastzitten in dezelfde barre orthodoxie. Angsthandelaren zoals Wilders vermoeden hier zelfs een bewuste bevolkingspolitiek, waarbij partnerimport, gezinshereniging, endogamie, vrouwen-aan-het-aanrecht en grote gezinnen bewust worden bevorderd teneinde een getalsmatige meerderheid te krijgen en zo op termijn de sharia in Nederland te kunnen invoeren.Maar men kan de uitglijer van Bolkestein ook anders bekijken. Zou het niet mooi zijn voor het bij elkaar houden van de boel wanneer de Amsterdamse bevolking een burgemeester zou kunnen kiezen als Aboutaleb? Met meer dan 46.000 voorkeurstemmen kwam hij in elk geval uit de (stem)bus als de populairste politicus van Amsterdam. Behalve een paar fanaten die hem afschilderen als een bounty, een verrader en zelfs nsb’er, zouden veel islamitische en andere Amsterdammers zich met hem kunnen identificeren, of zich meer bij de lokale politiek betrokken voelen. Is dat niet een sterk argument voor de direct gekozen burgemeester?Mistroostig stelde ex-minister van Bestuurlijke Vernieuwing Thom de Graaf op oudjaar vast dat Nederland er in 2005 niet bepaald democratischer op was geworden. Als gevallen engel had De Graaf enig recht van klagen, zowel over de zaak zelf (de stagnatie van de bestuurlijke vernieuwing) als over de manier waarop hij tijdens de «Paascrisis» door alle partijen inclusief zijn eigen d66 beentje was gelicht. Volgens hem was de gekozen burgemeester uiteindelijk getorpedeerd door een lobby van zittende raadsleden, wethouders en burgemeesters, die bang waren hun positie en macht te verliezen. Die bestuurlijke lobby plus een flinke dosis politiek opportunisme hadden ervoor gezorgd dat de democratische vernieuwing in feite terug was bij af.Meer dan andere politieke crises was de «burgemeesterscrisis» van maart 2005 een chaotische mix van moedwil, misverstand en onbedoelde gevolgen die iedereen, ook de deelnemers zelf, in verbijstering achterliet. Dat de anachronistische kroonbenoeming niet uit de grondwet werd geschrapt, was een uitkomst die niemand had gewild. Maar vanuit een breder perspectief was de uitslag bijna voorspelbaar. De crisis liet immers een frontale botsing zien tussen een oud en een nieuw politiek ordeningsprincipe: dat van de partijendemocratie en dat van de personendemocratie. Partijbelangen bleken zwaarder te wegen dan inhoudelijke overtuigingen. De partij- en coalitiediscipline deed weer eens zijn perverse werk. De Graaf had wel degelijk een punt toen hij de pvda, die in de Eerste Kamer de doorslag gaf, bestempelde als de «kampioen van de behoudzucht», en de andere linkse partijen bij die karakterisering insloot.

In dit opzicht maakt de (al dan niet rechtstreeks) gekozen burgemeester deel uit van een reeks grotere vraagstukken waar we sinds Pim Fortuyn niet over uitgepraat raken: de relatie tussen populisme, media en democratie, de kloof tussen burger en bestuur, de toenemende personalisering van de politiek, het functieverlies van politieke partijen, en de spanning tussen directe en vertegenwoordigende vormen van democratie. Volgens Fortuyn had de gevestigde partijendemocratie zijn langste tijd gehad. De meeste partijen waren in feite gedegenereerd tot «incestueuze banenmachines voor een kleine politieke elite».

Dit politieke kartel kon alleen worden gebroken door de vertegenwoordigende democratie aan te vullen met vormen van directe democratie, met name de rechtstreekse verkiezing van de uitvoerende gezagsdragers op alle niveaus van het openbaar bestuur. Niet alleen de burgemeester en «regiogouverneur» (de voormalige commissaris der koningin), maar ook de minister-president zou volgens Fortuyn rechtstreeks door de bevolking moeten worden gekozen. Op die manier zouden de gezagsdragers onafhankelijker komen te staan tegenover de controlerende organen.De «pijn» van de direct gekozen burgemeester is dus dat de personendemocratie vastere voet krijgt in het politieke bestel, hetgeen ten koste gaat van de positie en de benoemingsmacht van gevestigde partijelites op lokaal en nationaal niveau. De kroonbenoeming is in de praktijk immers een soort partijbenoeming. De door de gemeenteraad gekozen burgemeester neemt onvoldoende afstand van deze «partocratische» logica: het is een gedecentraliseerde vorm ervan. De raad heeft als hoogste democratische orgaan in de gemeente het laatste woord.Een rechtstreeks gekozen burgemeester bedreigt die partijlogica, omdat zij onafhankelijke kandidaten de kans geeft de apparaten uit te dagen en zelfs buitenom te passeren (zoals Ken Livingstone met succes deed tijdens de Londense burgemeestersverkiezingen van 2000). De media geven die personen en hun campagne in snel tempo de benodigde publieke zichtbaarheid. De drempel voor politieke nieuwelingen en «inbrekers» wordt daardoor verlaagd. De variatie en bandbreedte van politieke standpunten en programma’s worden groter omdat naast partijmensen ook «programmatische personen» de strijd kunnen aangaan. Die ruimte geeft uitdrukking aan een nieuw politiek individualisme, een «onpartijdige partijdigheid» die een uitdaging vormt voor het collectivisme van het gevestigde indirect-vertegenwoordigende systeem.Een interessante variant hiervan werd vorig jaar aangekondigd door de Maastrichtse burgemeester Gerd Leers. Als de rechtstreeks gekozen burgemeester een feit zou zijn, zou hij de verkiezingen willen ingaan als onafhankelijke kandidaat met een eigen programma, zonder daarbij overigens zijn cda-achtergrond te verloochenen. Een burgemeester moet ook letterlijk boven de partijen staan, met een eigen richtinggevende visie en met een groter pakket aan bevoegdheden om die te realiseren. Leers wilde geen campagne voeren als zetbaas van het cda, maar op grond van een persoonlijk mandaat en zonder coalitiegekonkel een eigen college vormen. Onmiddellijk stonden de Limburgse cda-bonzen op hun achterste benen. Hadden ze daarvoor zo hard gelobbyd voor een burgemeester van eigen politieke kleur? Ze konden na maart 2005 opgelucht ademhalen.
Personendemocratie en directe democratie worden vaak in verband gebracht met populisme, met het oogmerk om ze in één en dezelfde beweging te verwerpen. Het populisme wordt dan voorgesteld als een onversneden politiek kwaad, een virus dat de vertegenwoordigende democratie ondermijnt ten gunste van een presidentieel systeem waarin sterke leiders de toon zetten en de vertegenwoordigende organen buiten spel worden gezet. Maar anders dan veel populisten én antipopulisten denken, valt de representatieve democratie niet noodzakelijkerwijze samen met een traditioneel partijenstelsel. Partijen kunnen zich evengoed bezondigen aan populisme als personen. Omgekeerd hoeft een personenstelsel niet op te houden een vertegenwoordigend stelsel te zijn. Ook Fortuyn had niet de bedoeling om de parlementaire democratie te vervangen door een plebiscitaire leiderschapsdemocratie, maar om het bestaande stelsel met direct-democratische elementen te verdiepen.

Jammer genoeg blijven ook de linkse partijen het populisme als een enkelvoudige bedreiging zien. Volgens het sp-programma zijn partijen de «hoekstenen» van de democratie, en ook GroenLinks houdt vol dat volksvertegenwoordigers moeten worden gekozen als lid van een partij en op basis van het gedachtegoed van die partij.Binnen de pvda is Wouter Bos een van de weinigen die vindt dat «een beetje» populisme goed is voor de democratie, en dat de toegenomen aandacht voor personen in de politiek de democratie niet verzwakt maar juist kan versterken. Maar hij moest zich neerleggen bij een partijreferendum waarin bijna tweederde van de leden zich tegen de direct gekozen burgemeester uitsprak. Onlangs bevestigde de pvda nog eens haar officiële standpunt dat de burgemeester moest worden gekozen door de gemeenteraad, en verwierp zij het (inderdaad drammerige) voorstel van Pechtold om de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester op te nemen in de grondwet.Het cda is nog veel sterker gekant tegen enigerlei aantasting van de representatieve democratie, en blijft zich verzetten tegen referenda, burgerinitiatieven en andere experimenten met directe democratie. Met de opvallende uitzondering van Leers, verklaart de partij de leidende rol van de gemeenteraad heilig en verwerpt dan ook het idee van een direct gekozen burgemeester. In de vvd bestaat sinds de nota-Opstelten en het Liberaal Manifest minder koudwatervrees voor vormen van directe democratie en de «personaliserende» effecten die deze kunnen hebben. Maar de mogelijk nieuwe leider Mark Rutte moet er weinig van hebben: «Ik ben niet van de afdeling staatsrechtelijk gegoochel.»De afgescheiden Geert Wilders toont zich in zijn Onafhankelijkheidsverklaring daarentegen een warm voorstander van plebiscitaire vormen van democratie, zoals bindende referenda en directe burgemeestersverkiezingen. Voordat Bart Jan Spruyt de Burke Stichting vaarwel zegde en bij Wilders introk, pleitte ook hij regelmatig voor directe verkiezingen van gezagsdragers en kapittelde hij op fortuyneske wijze het conservatisme van de gevestigde partijendemocratie.
Kan het pleidooi om populisme en personendemocratie serieus te nemen daarmee als rechts worden afgedaan? Dat zou niet alleen te gemakkelijk zijn, maar zou links ook beroven van een historische kans om de bestaande democratie te verlevendigen. Rechts heeft de les van de Fortuyn-revolte in dit opzicht beter geleerd dan links. Die les houdt in dat een volwassen democratie het populisme niet moet verketteren en buitensluiten, maar juist verder moet institutionaliseren. Het inbouwen en openhouden van de «antipolitieke» tegenstelling tussen buitenstaanders en gevestigden is juist van vitaal belang voor de democratie, omdat zij daarmee een permanente opening biedt voor politieke vernieuwing en politieke vernieuwers. In het algemeen zijn die sociale en politieke stelsels het meest dynamisch die hun eigen marge of tegencultuur organiseren en zodoende hun eigen kritische oppositie weten te incorporeren. De normalisering van het populisme is een manier om die kritische drempel te verlagen en zo de «cultuursnelheid» van de democratische maatschappij te verhogen.

Het openhouden van de populistische tegenstelling tussen volk en regering vergt wel dat we ingaan tegen een van de centrale leerstukken van het historische populisme, zowel dat van linkse als van rechtse signatuur. Dat is het idee dat de kloof tussen volk en politieke elite, of tussen politieke leken en politieke professionals, kan en moet worden gedicht, omdat het volk idealiter zichzelf regeert. Het is de gevaarlijke gedachte dat het volk een ondeelbare, zelfgenoegzame, soevereine eenheid vormt die voor zichzelf spreekt uit één mond via één enkele woordvoerder. Dit ideaal van de volkseenheid, van de politieke identiteit tussen vertegenwoordigers en vertegenwoordigden, ligt ten grondslag aan de totalitaire volksdemocratie, zowel in zijn communistische als fascistisch-nationalistische varianten. Ook sommige radicale interpretaties van de islamitische shoera (letterlijk: «beraadslaging») komen in de buurt van deze eenheidsideologie.Maar de intentie om de kloof tussen volk en elite te willen sluiten is een utopische en gevaarlijke droom. Het volk kan nooit voor zichzelf spreken, maar heeft altijd woordvoerders of spreekbuizen nodig om in politiek opzicht te kunnen bestaan. De democratische belofte van het populisme kan dan ook alleen worden ingelost wanneer wordt erkend dat de centrale categorie van de populus niet bestaat, en dus ook niet soeverein kan zijn. De moderne pluralistische democratie lijdt in dit opzicht aan een onophefbaar tekort. In de woorden van de Franse filosoof Lefort: de plaats van de macht is leeg geworden. Dé volkswil of hét algemeen belang «bestaan niet» en kunnen alleen via rivaliserende perspectieven worden geconstrueerd en tot gelding worden gebracht.
Wanneer we het identiteitsdenken op die manier aan de kant schuiven, trekken we de gevaarlijke angel uit het populisme en kunnen elementen ervan met vrucht worden ingepast in de representatieve democratie. De nieuwe politiek gaat immers niet over de afschaffing van de democratische representatie maar over de uitvinding van nieuwe vormen van representatie die meer dan voorheen verlopen via personen en media dan via klassieke partijkanalen. Ook rechtstreeks gekozen gezagsdragers kunnen zich er niet op beroepen «de stem van het volk» te zijn. De politiek is niet de uitdrukking van de wil van het volk, en ook niet de uitdrukking van de wil van de woordvoerder van het volk, maar iets tussen beide grootheden in: iets wat ontstaat door de wisselwerking tussen beide actoren in het politieke proces.

Rechtstreekse verkiezingen en personalisering verlevendigen het politieke debat, bevorderen de betrokkenheid van burgers, en verkleinen op die manier de kloof tussen burgers en bestuur. Maar die nieuwe politieke «directheid» werkt alleen als we beseffen dat de representatieve kloof nooit kan worden gesloten. Juist het inzicht dat de kloof tussen burger en bestuur, tussen representant en gerepresenteerde, kleiner of groter kan zijn, maar uiteindelijk niet kan worden gedicht, schept de democratische ruimte waarin beide hun eigen rol kunnen spelen. Die afstand hoeft niet per se te worden gemarkeerd door het instituut van de politieke partij. Ook politieke personen kunnen gestalte geven aan een «gedistantieerde» democratie. Daarom is het ook overdreven en misleidend wanneer antipopulisten, zoals Bart Tromp, blijven suggereren dat dit soort vernieuwingen heimelijk uit zijn op de verzwakking van dé democratie. Het eigenlijke doel van De Graaf was volgens hem niet de gekozen burgemeester, maar een eenhoofdig gemeentebestuur met bevoegdheden die ten koste zouden gaan van de gekozen raad en de door deze gekozen wethouders. Door het kiezen van een «potentaat» voor vier jaar, die geen verantwoording schuldig was aan de raad en die zijn eigen wethouders zou benoemen en ontslaan, zouden de organen van democratische controle (waaronder de partijen) en de kiezer zelf buiten spel worden gezet. In feite stuurde men hiermee aan op afschaffing van de parlementaire democratie en vervanging ervan door een presidentieel stelsel. De ideologie hierachter was de «kritiekloze acceptatie van het Amerikaans-Britse eenhoofdig-commerciële bestuursmodel» ter aflossing van het collegiale stelsel in politiek en bedrijf, aldus Tromp.

GroenLinks-senatoren als Jos van der Lans en Leo Platvoet lichtten hun stemgedrag tijdens de Paascrisis met soortgelijke argumenten toe. De plannen van De Graaf hielden in dat we van een partijendemocratie afgleden naar een personendemocratie. De personalisering was niets meer of minder dan een uitholling van de parlementaire democratie. Het politieke primaat moest blijven liggen bij de gemeenteraad. Dat primaat was al aangetast door het dualisme, en moest niet nog verder uit het lood worden getrokken door het «wezensvreemde» element van de direct gekozen burgemeester. Links moest vasthouden aan het politieke primaat van de gekozen organen. Niet de president of de regering was de baas in Nederland, maar het parlement. Niet de burgemeester of het college van b. en w. had het laatste woord maar de gemeenteraad.

Maar wat de plebiscitaire vernieuwing van de democratie beoogt is niet een restauratie van het monisme maar juist een scherpere scheiding der machten, met name tussen het bestuur en de controle op het bestuur. Het klassieke idioom van de trias politica (die de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende machten splitst) is hiervoor in feite ontoereikend. Dat wortelt immers nog steeds in het constitutionele beginsel van de volkssoevereiniteit, volgens welke de wetgevende macht in laatste instantie bepalend is en de uitvoerende macht formeel ondergeschikt.De antipopulisten gaan daarmee uit van dezelfde monistische notie van soevereiniteit als de populisten die zij bestrijden. Elke aantasting van de leidende positie van de gemeenteraad of het parlement door dualisme, directe verkiezingen of referenda wordt door hen opgevat als een aantasting van het wezen van de democratie.De personalistische democratie verscherpt daarentegen het dualisme tussen beide machten of functies (die van leiderschap of initiatief, en die van controle en onderzoek), zodat beide meer armslag krijgen en beter met elkaar in balans worden gebracht. De zogenaamd ondeelbare en enkelvoudige soevereiniteit wordt zo gesplitst, zodat het spel van checks and balances en belangenrivaliteit binnen de pluralistische democratie verder wordt geïntensiveerd. Dat spel krijgt gestalte via een verdubbeling van het kiesmechanisme, waarin de burger zowel zijn stem uitbrengt op de beleidsmakende als op de beleidscontrolerende macht. Juist deze fragmentatie van de soevereiniteit en deze verdubbeling van het mandaat is democratisch, omdat zij de institutionele verschillen vermenigvuldigt en zich daarmee verder verwijdert van het eenheidspostulaat dat de democratie in totalitaire richting kan doen afbuigen. De monistische notie van de volkssoevereiniteit is ook problematisch voorzover zij nog steeds fungeert als het ideologische voertuig van de partijendemocratie. Natuurlijk is een liberale democratie geen éénpartijstaat, zijn de machten in de trias gescheiden, en is partijconcurrentie de grondslag van ons politieke systeem. Maar de monistische trek in ons staatsbestel is daarmee niet verdwenen. Het zijn immers de politieke partijen die de leidende organen leiden. Onze democratie is in hoge mate een lijstjesdemocratie, waarin volksvertegenwoordigers niet zozeer door het volk maar door partijcomités worden gekozen. Die lijstjes worden dan wel door de kiezer gecorrigeerd, zoals in Amsterdam via de voorkeurstemmen voor Aboutaleb, Bolkestein en Vos, en in Rotterdam voor een aantal allochtone pvda’ers, maar dat bewijst dat de belangstelling van de kiezer voor de personendemocratie groeiende is. Een aantasting van de macht van de vertegenwoordigende organen ondergraaft daarom niet zozeer de vertegenwoordigende democratie zelf als wel de macht van de partocraten. Dat is het belangrijkste verschil tussen een direct door de bevolking en een indirect door de raad gekozen burgemeester. Anders dan Van der Lans c.s. menen, is het juist deze burgemeester die daadwerkelijk boven de partijen staat.In het nieuwe systeem heeft de raad niet langer het laatste woord. Als raad en burgemeester elk een duidelijk electoraal mandaat hebben, heeft Leers terecht opgemerkt, kan de een niet boven de ander worden geplaatst. Ook zijn collega Opstelten vindt dat de burgemeester niet langer een «paladijn van de raad» moet zijn. De burgemeester moet met een eigen politiek programma de verkiezingen in kunnen gaan, met het doel dit te kunnen uitvoeren met een eigen team. De bevolking kiest op die manier een persoon met een programma, en daarnaast een gemeenteraad die de uitvoering ervan controleert. Alleen kiezers kunnen de burgemeester naar huis sturen, en hetzelfde geldt voor de raad. Bij patstellingen of conflicten kan men opteren voor een recall election: de gemeenteraad besluit bijvoorbeeld met tweederde meerderheid tot een referendum waarin wordt gevraagd of de burgemeester al dan niet moet vertrekken. Is de uitslag «ja», dan stapt hij op; is de uitslag «nee», dan worden nieuwe raadsverkiezingen uitgeschreven. In plaats van de dualisering van de lokale politiek terug te draaien, zoals de meeste linkse partijen willen, zou deze dus moeten worden geradicaliseerd. De oorspronkelijke opzet van het dualisme was om de gemeentepolitiek transparanter en spannender te maken, door de functies van raad en college te «ontvlechten» en achterkamertjespolitiek terug te dringen. Invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester is een middel om die politisering van het lokale bestuur verder te accentueren. Dat zou ook kunnen bevorderen dat lokale verkiezingen minder als tweederangs worden gezien, en minder sterk worden overheerst door landelijke issues en partijen. «All politics are local»; directe verkiezingen kunnen die slogan eindelijk eens waarmaken.Een merkwaardig tegenargument is afkomstig van het voormalige GroenLinks-kamerlid Evelien Tonkens. Zij vindt het verkeerd om burgemeesters rechtstreeks te kiezen omdat zij de boel bij elkaar moeten houden, en dus «onderhoudsplegers» en geen «leiders» zijn. Met dat verschrikkelijk belangrijke onderhoudswerk kom je niet in de krant, maar «burgemeesters horen ook niet in de krant». Zij doen hun goede werken het best in stilte. Als we ze rechtstreeks willen kiezen, moeten ze luidruchtig te werk. In plaats van de boel te onderhouden, gaan ze verbeteren en reorganiseren, en dus op zoek naar de camera en het politieke drama, schreef ze vorig jaar in Krisis.Dit sympathieke pleidooi voor onderhoud heeft echter weinig te maken met de manier waarop we onze gezagsdragers willen kiezen. Vrijwel alle burgemeesters die visie paren aan daadkracht zijn, ongeacht hun partij, voorstanders van rechtstreekse verkiezingen. Dat geldt niet alleen voor vvd’ers als Opstelten en cda’ers als Leers, maar ook voor pvda’ers die «de boel bij elkaar willen houden» zoals Job Cohen, Jacques Wallage en Guusje ter Horst. Juist Cohen is een leidersfiguur die zijn boodschap van «onderhoud» regelmatig en overtuigend via de media uitdraagt. Anders dan Tonkens veronderstelt, hoeft men geen managersagenda van luidruchtige vernieuwing aan te hangen om toch als herkenbare politieke persoonlijkheid op de bühne te staan.Of we een «onderhoudende» dan wel een «verbeterzuchtige» burgemeester verkiezen kan daarom beter aan de kiezers zelf worden overgelaten.