Essay: De juridisering van de politiek

Leve de strafbare staat?

Een relatief nieuwe vorm van juridisering is de strafbaarstelling van de overheid. Enschede, Volendam, Srebrenica en Fortuyn waren zaken waarbij de rechter het overheidshandelen moest beoordelen. In de onverbiddelijkheid van het strafrecht zoekt men het soort «duidelijkheid» dat men in de politieke oordelen mist. Maar er is een beter alternatief dan de overheid op die manier aan te spreken.

Het vertrouwen in de overheid is zoek. Was het vroeger vanzelfsprekend dat de overheid gezag en vertrouwen genoot, tegenwoordig lijkt zij haar krediet in hoge mate te hebben verspeeld. De vermarkting en uitbesteding («outsourcing») van vroeger vanzelfsprekende overheidstaken die onder Paars krachtig in gang zijn gezet, hebben daaraan in aanzienlijke mate bijgedragen. De rampen in Enschede en Volendam wakkerden vervolgens nog eens het gevoelen aan dat de overheid, zowel op gemeentelijk als op rijksniveau, danig tekortschiet in haar taken van controle, handhaving en bescherming. Recent kwamen daar nog het Srebrenica-rapport en de moord op Pim Fortuyn overheen. De roep om controle en toezicht, zowel door de overheid als op de overheid, wordt daarom steeds sterker.

Die roep manifesteert zich om te beginnen in de retorica van «strengere handhaving» en «niet meer gedogen», die veel overheidsinstanties, maar ook burgers, zich de afgelopen tijd eigen hebben gemaakt. Gezagsdragers als de minister-president, de minister van Binnenlandse Zaken en de burgemeester van Amsterdam spraken ferme taal. Gedogen moest «met wortel en tak worden uitgeroeid». Antigedoogbeleid staat met stip op nummer 2 van de CDA-prioriteiten-top-10. En uit onderzoek van het bureau Motivaction (De Groene Amsterdammer 15 mei 2002) blijkt dat na de moord op Fortuyn veel meer mensen het eens zijn met de stelling dat «onze maatschappij strengere wetten nodig heeft».

Ook zien we een opbloei van het externe toezicht. Waar de overheid geen vanzelfsprekend vertrouwen meer geniet, mede als gevolg van de eigen (markt)ideologie, zoekt men tegenwoordig zijn heil in allerlei vormen van toezicht door derden. Het gevolg is dat we inmiddels beschikken over een heel scala aan «toezichthouders», soms met vergaande bevoegdheden, waarvan de meeste burgers, zelfs goed geïnformeerde, het bestaan niet eens kennen. Volgens de paarse opvatting hoefde dat ook niet, omdat de toezichthouders geen politiek bedrijven maar alleen «marktwerking bewaken». Daarachter schuilt de liberale ideologie dat politiek uiteindelijk niets anders is dan perfectionering van marktwerking — een radicale en aanvechtbare opvatting, zeker in het licht van de recente échecs van de Engelse spoorwegen, de Californische elektriciteitsvoorziening, Enron, UPC en KPN.

Maar is dat toezicht wel zo neutraal als de liberale marktideologie wil doen geloven? En al zouden we het willen geloven, hoe zouden we het vervolgens kunnen controleren? Wie enig idee heeft over hetgeen al die toezichthouders doen, wat hun beweegredenen precies zijn en hoe zij precies verantwoording afleggen, mag het zeggen. Diverse toezichthouders beginnen inmiddels alweer aan vertrouwen in te boeten, denk bijvoorbeeld aan het consultancybedrijf Andersen, de «bewaker» van het Enron-fiasco. Meer principieel kunnen we ons afvragen waarom we al deze anonieme organen eigenlijk meer vertrouwen dan de overheid.

Gaat het bij de tweede reactie om een uitbesteding van het politieke vertrouwen, de derde optie bestaat uit een verdere juridisering ervan. Daarvan treffen we thans in en rondom de politiek allerlei vormen aan. Burgers zijn steeds meer geneigd eerder de rechter te vertrouwen dan de politiek. De verdachte in de moord op Pim Fortuyn is daarvan een treffend voorbeeld: procederen was zijn effectieve vorm van milieuactivisme.

Een relatief nieuwe vorm van juridisering is de tegenwoordig met veel enthousiasme verdedigde strafbaarstelling van de overheid. De (straf)rechter moet dan gaan beoordelen of het overheidshandelen wel door de beugel kan. In de onverbiddelijkheid van het strafrecht zoekt men het soort «duidelijkheid» — harde uitspraken, scherpe grenzen — dat men tegenwoordig in de politieke oordelen zo node mist. De politiek neigt naar compromis en drukt zich verhullend uit, terwijl de rechter klare wijn lijkt te schenken en onverbloemd zegt waar het op staat.

Over de principiële kwesties van (uitbreiding van) strafbaarheid van openbare lichamen, wordt tussen parlement en regering al enige tijd gesproken. In 1998 zette de Hoge Raad, in het zogeheten Pikmeer II-arrest, de deur open voor strafbaarheid van lagere overheden, door de immuniteit te beperken tot handelingen die naar hun aard «niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht». Maar de Raad van State liet zich, in een advies van april 1999, kritisch uit over deze wending. Zij vond dat zo’n onderscheid tussen handelen dat louter door het openbaar bestuur kan worden verricht en handelen dat kan worden «uitbesteed», niet of nauwelijks kan worden gemaakt.

Maar in februari van dit jaar kwam een groep deskundigen, de commissie-Roelvink, juist met een positief advies aan het kabinet. In haar rapport Strafrechtelijke aansprakelijkheid van de staat wijst deze commissie er bijvoorbeeld op dat sommige zelfstandige bestuursorganen, in feite «ge-outsourcede» overheidsinstanties, formeel onder «de staat» vallen en daarmee, anders dan andere publiekrechtelijke rechtspersonen, niet kunnen worden vervolgd. Bijvoorbeeld de NMA. Naarmate meer onderdelen van «de staat» worden verzelfstandigd en «op afstand gezet», ligt het inderdaad meer voor de hand om ze ook strafrechtelijk als zelfstandig te behandelen.

Ook de politiek lijkt nu van mening dat de strafrechter greep moet gaan krijgen op het bestuurlijk handelen. De regering was niet enthousiast, maar een duidelijke meerderheid van de oude Tweede Kamer vond dat de overheid niet meer immuun moet zijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid, bijvoorbeeld waar het gaat om ambtenaren die door nalatigheid mede verantwoordelijk zijn voor wantoestanden als die in Enschede. Waarschijnlijk zal de nieuwe Kamer het daarmee eens zijn.

Maar zal strafbaarheid van de overheid echt leiden tot de gewenste verbetering van het openbaar bestuur?

De meest recente, aansprekende «casus» op dit gebied is die van de vuurwerkramp in Enschede. De commissie-Oosting, die deze ramp onderzocht, was destijds al zeer kritisch over zowel de eigenaren van het bedrijf S.E. Fireworks als de betrokken ambtenaren. Zij stelde vast dat verschillende partijen nalatig waren geweest, maar onthield zich nadrukkelijk van een oordeel over verantwoordelijkheid en toerekenbaarheid in strafrechtelijke termen. Zij zei wel met zoveel woorden dat veel ellende zou zijn voorkomen wanneer S.E. Fireworks zich had gehouden aan de vergunningsvoorschriften — hoe gebrekkig die ook waren opgesteld en gecontroleerd. Het is aan de rechter, schreef de commissie, om zich uit te spreken over de vraag «of de ramp voldoende direct kan worden herleid» tot handelen of nalaten van de verdachten.

Die laatste vraag beantwoordt de Almelose rechtbank, in haar vonnis van 2 april, negatief. Zij vindt dat de eigenaren de omvang van de gevolgen van hun nalatigheid niet hadden kunnen voorzien. Of, anders gezegd, dat het verband tussen beide te indirect was. Natuurlijk is vuurwerk gevaarlijk, maar dat ontploffing van de opslag het effect van een oorlogsbombardement zou hebben, had volgens de rechters niemand kunnen dromen, ook niet de bedrijfseigenaren. Toch werden de eigenaren veroordeeld, niet wegens het veroorzaken van de ramp, maar wegens overtreding van diverse vergunningvoorschriften.

De Almelose rechtbank worstelt echter openlijk met twee zielen in haar borst. Enerzijds de taak om recht te spreken, dat wil zeggen te bepalen of de aan haar voorgelegde strafbare feiten bewezen moeten worden verklaard, en zo ja, of en welke straf daarop moet volgen. Maar anderzijds ook de wens om, gegeven de brede publieke belangstelling die voor het vonnis was te verwachten, meer genuanceerd te laten zien dat buiten de beide verdachten nog andere, menselijke en institutionele, factoren een rol speelden in de fatale samenloop die leidde tot de vuurwerkramp. In het bijzonder klinkt in het vonnis een duidelijk gevoel van onvrede door dat de eigenaren van het bedrijf wegens nalatigheid moesten worden veroordeeld, terwijl een vergelijkbare nalatigheid en laakbaar handelen voor ambtenaren wettelijk geen (strafrechtelijke) consequenties kon hebben.

Gedreven door deze onvrede veroorlooft de rechtbank zich in haar vonnis opmerkelijk veel ruimte voor politiek getinte kritiek. Zo betoogt zij dat de gemeente «verkeerde prioriteiten heeft gesteld» door haar beperkte middelen te veel in te zetten voor «nieuwe prestige-projecten», ten koste van «de handhaving en controle van bestaande zaken». Opvallend is verder dat zij haar kritiek op de kwaliteit van het bestuur een rol laat spelen in haar oordeel, althans in de motivering van de strafmaat. Dat geldt in het bijzonder voor haar vernietigende oordeel over de rol van rijk, gemeente en betrokken ambtenaren, die zij alle een «onvoorstelbaar onzorgvuldig optreden op alle fronten» verwijt.

Het is duidelijk dat het overheidsfalen in de ogen van de rechtbank de nalatigheid van de eigenaren voor een belangrijk deel excuseert. Ze hadden wel voor een deugdelijke brandblusinstallatie moeten zorgen, maar ja, daar hadden de controleurs op hun veelvuldige bezoeken nooit iets over gezegd. En hen kon ook niet echt worden verweten dat ze voorschriften niet opvolgden die toch niet gehandhaafd of zelfs «gedoogd» werden, of door de controleurs zelf als «onpraktisch» waren beschreven.

In dit licht is het eigenlijk vreemd dat de rechtbank het de eigenaren wél nadrukkelijk tegenwerpt dat zij hadden nagelaten überhaupt van de vergunningen nota te nemen. Als de hele vergunningencultus evident zo weinig voorstelde, waarom dan de directeuren kwalijk nemen dat ze niet hadden gekeken wat er precies in stond? Men moet wel erg juridisch denken om te menen dat het oordeel van de rechters hier «helderheid schept». Wie zou er willen betogen dat voortaan veel problemen voorkomen zullen worden als we maar nauwgezet kennis nemen van waardeloze en ondeskundige instructies die we toch niet hoeven of willen opvolgen? Wat daarmee zou worden voorkomen, of verminderd, is niet de kans op een ramp, maar louter de mate van strafbaarheid van verdachten.

Het vonnis van de Almelose rechtbank raakte alweer snel wat in de vergetelheid, omdat kort daarna andere gebeurtenissen tot mediadrama leidden, in het bijzonder de presentatie van het Srebrenica-rapport van het Niod, het onmiddellijk daarop volgende aftreden van het voltallige kabinet, en de verkiezingscampagnes met Pim Fortuyn op wie plotseling een moordaanslag werd gepleegd — dit alles in het tijdsbestek van een maand.

Niet toevallig had de ophef rond al deze kwesties direct of indirect van doen met de vraag naar de strafbaarheid, of in elk geval de aansprakelijkheid, van de overheid. Eerst was er de presentatie van het Srebrenica-rapport van het Niod. Onder anderen Mient-Jan Faber van het IKV pleitte ervoor om te laten onderzoeken of Dutchbat, dan wel de Nederlandse regering, juridisch kon worden aangesproken op de consequenties van haar beslissing tot uitzending van troepen in Unprofor-verband naar Srebrenica. Het enthousiasme voor de strafbare overheid valt hier in de vruchtbare aarde van groepen en stromingen die zich zeggen dood te ergeren aan de «excuuscultuur» en de «sorrydemocratie».

Vervolgens was er het onverhoedse aftreden van het paarse kabinet. Dit leek zó vatbaar te zijn geworden voor de aandrang om «verantwoordelijkheid te nemen», dat zij nog voordat het rapport goed en wel kon worden gelezen de pijp al aan Maarten gaf. Dat nam de critici wel effectief de wind uit de zeilen. In Haagse kringen vielen nog wat plichtmatige loftuitingen te horen, maar daarbuiten overheersten de verwarring en (alweer) het ongenoegen: verantwoordelijkheid nemen zonder eerst verantwoording af te leggen, dat was nu ook weer niet de bedoeling.

Een zeer recent opzienbarend geval van strafenthousiasme is de aanklacht die de advocaten Spong en Hammerstein indienden bij de hoofdofficier van justitie in Rotterdam tegen vooraanstaande politici en journalisten wegens het «aanzetten tot haat» jegens Pim Fortuyn. En net zo bizar: vorige week eiste een Israëlisch gezin twintig miljoen dollar van de Europese Unie, omdat die «roekeloos» financiële ondersteuning geeft aan de Palestijnse Autoriteit, welke de terroristische aanslag niet had kunnen verhinderen die het gezin had getroffen.

De klacht van Hammerstein en Spong is algemeen met scepsis, ongeloof en sarcasme ontvangen. Om te beginnen natuurlijk omdat zij, hoewel zij zeggen in opdracht van Pim Fortuyn te handelen, volstrekt tegen zijn geest in handelen. Als Fortuyn één waardevolle erfenis heeft nagelaten, dan is het de herwaardering van de uitingsvrijheid. En juist dit principiële standpunt willen beide advocaten nu door de rechter naar de prullenbak laten verwijzen.

Te voorzien was verder slechts dat de advocaten zélf een strafklacht wegens aanzetten tot haat aan hun broek zouden krijgen. Want wie is er nu bezig met haat zaaien? Te hopen valt dat deze wel heel opzichtige poging tot juridische disciplinering van het publieke domein bredere groepen in de politiek en de samenleving zal doen inzien dat dreigen met de strafrechter een slecht middel is om het doel van serieuzer politiek functioneren te bereiken.

Natuurlijk zijn er gematigder en verstandiger voorstellen om de immuniteit van de staat voor strafvervolging in elk geval gedeeltelijk op te heffen. Zoals de genoemde «horizontalisering» en verzelfstandiging van delen van de overheid. Maar we moeten ons afvragen wat die strafbaarstelling per saldo zou opleveren, afgezien van een gevoel van fairness. Of, wat minder edel uitgedrukt, het gevoel van «net goed!». Onder deskundigen is algemeen geaccepteerd dat toepassing van strafrecht weinig constructiefs teweegbrengt; het is een noodzakelijk, maar onaantrekkelijk «ultimum remedium». Het lijkt ongefundeerd optimisme van de commissie-Roelvink om te menen dat strafrechtsdwang positief zou uitwerken op de kwaliteit van het openbaar bestuur en wat zij noemt de «geloofwaardigheid van de overheid». Strafbaarheid van de overheid zou volgens haar normbevestigend werken.

De Almelose rechtbank vond inderdaad dat de straffeloosheid van de overheid in de zaak van S.E. Fireworks het rechtsgevoel aantast. Maar dat is nog iets anders dan dat, zoals de commissie-Roelvink meent, de straffeloosheid van de overheid de bereidheid van de burger om zich aan de (straf)wet te houden feitelijk zou ondermijnen. En al zou dat het geval zijn, dan nog zou de winst van strafbaarstelling van de overheid dus primair liggen in een betere handhaving van de strafwet, niet in een beter openbaar bestuur.

Te vrezen valt dat de effecten voor het openbaar bestuur vooral nadelig zullen zijn. Vervolging van de overheid stimuleert de intolerantere neiging van burgers om de rechter eerder te vertrouwen dan politiek of bestuur. De «open» of «discretionaire» ruimte van de rechtsorde zal nog verder onder druk komen te staan. De tendens naar wat Paul ’t Hart een «inquisitiedemocratie» noemt, inclusief het daarbij behorende indek-, afschuif- en ontwijkgedrag, zal weer verder worden versterkt. Normen van bestuurlijke zorgvuldigheid zullen steeds vaker worden verengd tot strafrechtelijke toetsing: «We hebben het goed gedaan, strafrechtelijk valt ons immers niets te verwijten.» Juridische normering zal bestuurlijke en politieke normering verder gaan verdringen. «Laten we nog eens overleggen» is niet altijd de sterkste reactie, maar altijd nog een stuk beter dan het Amerikaanse «See you in court!»

Hoe wenselijk is het om nog weer een nieuwe vorm van controle toe te voegen aan het arsenaal dat inmiddels al is opgebouwd? Ambtenaren verantwoorden zich ten opzichte van bestuurders of politici, die weer uitleg geven aan de volks vertegenwoordiging. Daarnaast functioneert de gewone mediacontrole, die al sinds enige tijd is overwoekerd door de «televisiecratie». Steeds meer semi-overheidsfuncties worden verder, zoals gezegd, met argusogen bekeken door onafhankelijke toezichthouders. Beschikkingen, verordeningen en vergunningen kunnen al heel lang voor de bestuursrechter worden aangevochten. Hoeveel meer controlemechanismen zijn eigenlijk nog zinvol? Niemand die het weet, maar de roep om strengere controle wordt er niet minder om.

Ook zal de zorgvuldigheid die het strafprocesrecht vereist, leiden tot langdurige procedures die veelal, net als de Almelose strafzaak, met onbevredigde verwachtingen zullen eindigen: «echte» schuldigen zijn niet gevonden, mogelijke schuldigen blijven buiten schot, en nog steeds blijft onduidelijk hoe de ontstane ellende voorkomen had kunnen worden en door wie. Het onderzoek naar de beveiliging van Pim Fortuyn zou ook best eens daarop kunnen uitlopen. En ook in andere strafrechtelijk aangepakte publieke kwesties zien we zulke onbevredigende uitkomsten. Processen worden vaak overmatig complex en slepen jarenlang voort, iets waar niemand blij mee is, behalve wellicht advocaten. In plaats van de zo gewenste duidelijkheid en het situeren van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, eindigen veel strafprocessen daarom voorzienbaar in de zo verfoeide schikkingen. Dat gebeurde onlangs nog in de schadevergoedingsprocedures inzake de cafébrand in Volendam.

We zijn daarmee nog verder van huis. Schikkingen beogen expliciet om verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid niet te expliciteren, maar juist in het midden te laten. Hoe dan ook wordt hier in feite vooral vertrouwd niet op de formele, maar op de informele aspecten van de rechtshandhaving, in het bijzonder de houding van de ambtenaren belast met de vervolging. Het klassieke Nederlandse vertrouwen in de wijsheid van regenten neemt hier de vorm aan van een vertrouwen in de habitus van de leden van het Openbaar Ministerie, het orgaan dat vanwege de zo gewenste vrijwaring van «politieke rechtspraak» geheel en al zelfstandig de beslissing tot (niet-)vervolging mag gaan nemen. Zelfs zonder speciaal te denken aan de bokken die het OM de laatste jaren heeft geschoten in allerlei min of meer belangrijke zaken, is het niet moeilijk te raden wat een favoriet onderwerp van toekomstige parlementaire enquêtes zal gaan worden…

De gang naar de strafrechter zal de burgers in Nederland geen beter openbaar bestuur opleveren. Wel meer procedures, meer frustratie, en meer wantrouwen. Maar onder de traagheid der wet lijden wij evenzeer, zo niet erger, als onder de arrogantie van ambtsdragers, zoals Shakespeare al schreef (Hamlet, III, 1, 72). De impliciete en expliciete aansporing om de overheid strafrechtelijk te gaan aanspreken, van respectievelijk de Almelose rechtbank en van de commissie-Roelvink, moeten we daarom niet opvolgen. Het betere alternatief is een «cultuuromslag» waarin enerzijds overheid en openbaar bestuur zichzelf weer serieus gaan nemen, en anderzijds burgers (en dus ook directeuren van vuurwerkfabrieken) weer bereid zijn om de verantwoordelijkheid voor het publieke domein — inclusief het bewaken van de veiligheid van hun bedrijfsprocessen — niet af te schuiven op de overheid. Dat is mijns inziens ook de cultuuromslag waartoe voormalig ombudsman en commissievoorzitter Oosting destijds bij de presentatie van zijn rapport opriep. Dat advies is voor burgers en overheid nog steeds van meer waarde dan het oordeel van de strafrechter.