OP EEN DAG, HET MOET november vorig jaar zijn geweest, belde D66-Tweede-Kamerlid Nuis in wanhoop het Sociaal Cultureel Planbureau. Kon dat gezaghebbende instituut niet wat cijfers leveren waaruit bleek dat het met de politieke participatie en belangstelling in Nederland droevig gesteld was, zo smeekte hij. Nuis had die cijfers nodig voor het kamerdebat over politieke vernieuwing, naar aanleiding van het rapport van de commissie-De Koning.
Maar nee, het SCP kon hem niet helpen, want het is in Nederland niet slecht gesteld met de participatie en politieke belangstelling. Het vertrouwen in de democratie is onverminderd groot, de belangstelling voor politiek neemt al dertig jaar toe, en de opkomst bij belangrijke verkiezingen is stabiel. En zo stonden D66 en PvdA met hun mond vol tanden toen een conservatieve meerderheid van VVD en CDA met behulp van dergelijke gegevens beweerde dat er dus geen politieke vernieuwing nodig is. Exit referendum, exit gekozen burgemeester en gekozen minister-president, exit districtenstelsel.
Het telefoontje van Nuis is illustratief voor de positie van D66 waar het staatsrechtelijke vernieuwing betreft. Men heeft de oplossingen - die zijn immers 28 jaar geleden al bedacht - maar het juiste probleem ontbreekt. En, hoeveel onderzoeken er ook verschijnen, die waarheid lijkt maar niet tot de politieke vernieuwers door te dringen, getuige bijvoorbeeld het voorlaatste nummer van Idee, het blad van het wetenschappelijk bureau van D66: ‘De maatschappelijke stabiliteit en cohesie staan onder druk. En de politieke legitimiteitscrisis, die mede tot uitdrukking komt in de lage opkomstcijfers bij verkiezingen, een grote onverschilligheid van burgers en een afnemend vertrouwen in de politiek, vormt een voornaam onderdeel van dit probleem.’
Wie een pleidooi voor politieke vernieuwing kracht bijzet met behulp van beweringen over gapende kloven en apathische burgers, maakt het de tegenstanders wel erg makkelijk. Pleidooien voor veranderingen in de politiek moeten worden gemotiveerd door de problemen van vandaag en niet die van gisteren. Hier wreekt zich bij D66 de wet van de remmende voorsprong. ‘De samenleving is veranderd, nu de politiek nog’, sprak Van Mierlo in overwinningsroes op 3 mei jongstleden. Hij heeft gelijk, de samenleving is veranderd, maar ten onrechte wordt hier de suggestie gewekt dat D66, anders dan de andere partijen, is meeveranderd. Bij de Democraten van 1966 staat de idee-ontwikkeling over democratisering al bijna dertig jaar stil. Of kachelt zelfs achteruit.
Dat de nieuwe regering-in-wording een dezer dagen bekend zal maken voorstander te zijn van een referendum en bovendien het districtenstelsel wil laten onderzoeken (een nieuwe commissie-Van Thijn, -De Koning, -Deetman?) is nauwelijks een zege voor politieke vernieuwing te noemen. D66 moest, als grote winnaar van de verkiezingen, haar zin krijgen zonder gelijk te hebben. Het is moeilijk een winnaar tegen te spreken.
MAAR HET MOET GEZEGD: wat klinkt er mooier dan politieke vernieuwing? ‘Nieuw’ doet het in deze tijd uberhaupt erg goed. Aangezien het verbeteren-van-de-bestaande weg erg moeilijk blijkt, behouden knap saai is en een defensieve indruk maakt, is vernieuwing de uitkomst. Politieke vernieuwing blijkt bovendien een ideaal speeltje voor een ieder die risicoloos revolutionair wil zijn. Je kunt het belijden vanuit iedere gevestigde positie.
Maar zo weinig specifiek als de beruchte, en inmiddels tot het land der fabelen gepromoveerde kloof, zo weinig specifiek is ook ‘politieke vernieuwing’. Een inflatoir containerbegrip. D66 mag alle voorstellen op dit gebied dan graag als een ondeelbaar pakket presenteren waarvan alle onderdelen even relevant en vooruitstrevend zijn, in feite gaan er achter het begrip zeer verschillende grootheden schuil. En wat Felix Rottenberg onder het mom van politieke vernieuwing heeft teweeggebracht in de PvdA, heeft, als we de vertrokken vice- fractievoorzitter Frans Leijnse mogen geloven, binnen de fractie nu ook niet bepaald geleid tot democratische omgangsvormen en verlevendiging van het debat, maar doet eerder denken aan een type gehoorzaamheid dat gangbaar was in de jaren vijftig.
Wie de geschriften van het toentertijd net opgerichte D'66 terugleest, valt op hoe weinig argumenten de partij nodig had om uit te komen bij een gekozen minister-president, het districtenstelsel en alle andere staatkundige veranderingen die de partij nu nog steeds voorstaat. ‘Radicale democratisering van de samenleving zal pas mogelijk zijn als de kiezer rechtstreeks zijn regering kiest, als die regering kan regeren, als de kiezer een band heeft met de gekozene in het parlement en als het parlement kan functioneren’, aldus het allereerste politieke programma van D'66. En: ‘De gewone burger voelt zich beheerst door anonieme machten. In de toppen van de regering, van de bedrijven, van een machtig organisatieleven, vallen beslissingen die voor hem belangrijk schijnen en soms ook zijn, maar hij kan ze niet beinvloeden’, staat in het Beleidsplan voor het regeringsbeleid 1971-1975 van D'66. Hoewel je je met recht en reden kunt afvragen in hoeverre de aangedragen oplossingen werkelijk zouden hebben geholpen, hielden de voorstellen toen in ieder geval verband met de gesignaleerde problemen. Wie aanloopt tegen regenteske zelfgenoegzame burgemeesters, stelt voor de burgemeester voortaan door het volk te laten verkiezen - daar schuilt logica in. De verzuilde en verstarde samenleving schreeuwde eind jaren zestig om directe betrokkenheid van mensen ter vervanging van de toen gangbare autoritaire wijze van besturen.
MAAR SINDS 1966 is er veel veranderd, mede dank zij D'66. De voorzichtige en eigenlijk heel lieve opstootjes van de jaren zestig en zeventig hadden in het verkokerde Nederland enorm veel effect, omdat het bouwwerk al op instorten stond. Nederland werd in relatief korte tijd van het achterlijke neefje van Europa een van de meest moderne en levendige democratieen. Politieke participatie is nu onder alle lagen van de bevolking de gewoonste zaak van de wereld en sociale bewegingen verbreedden zich. Dit alles gebeurde grotendeels binnen de bestaande institutionele kaders van de politiek. Er kwamen weliswaar inspraakregelingen, brede maatschappelijke discussies en talloze adviesraden, maar de basiskenmerken van het politieke systeem - zoals de zeer lage drempel voor nieuwe partijen, de evenredige vertegenwoordiging, de relatief sterke positie van het parlement - zijn gewoon blijven bestaan. Blijkbaar waren er veel veranderingen in democratische zin mogelijk binnen het zo verfoeide formele raamwerk.
Nu is dat op zich geen reden om nooit iets aan dat raamwerk te veranderen. Maar niet nadat eerst opnieuw benoemd is wat eigenlijk het probleem is, en wat de oorzaken daarvan zijn. Het probleem zit ‘m niet bij de burgers ('staatverlaters’), noch in de verhouding tussen burgers en de politiek, maar bij de politieke partijen die in de afgelopen decennia, juist door de emancipatie van burgers, in een isolement zijn terechtgekomen. Politiek zonder partijen? luidt dan ook de titel van een recente politicologische publikatie. Want niet alleen kiezen burgers hun eigen, andere kanalen voor hun politieke activiteiten en worden zij in steeds mindere mate lid van een politieke partij, ook is het ambt van politicus sterk in aanzien gedaald. Met consequenties voor de kwaliteit van hen die zich nog wel tot dit beroep geroepen voelen.
De spraakmakende gemeente legt een groot dedain aan de dag voor het parlementaire bedrijf. In de recente discussies over ‘intellectuelen’ werden intellectuelen al snel gedefinieerd als zij die zich fatsoenlijk verre houden van de politiek, en werden politici omschreven als per definitie niet intellectueel. Immers, de kwaliteit van het debat in de kamer steekt schril af tegen de levendige en interessante discussies erbuiten, zo wordt dan als bewijs voor die stelling aangevoerd. Maar des te meer reden om hier verandering in te brengen.
DE CRISIS VAN DE PARTIJPOLITIEK is niet slechts een intern probleem voor de partijen, doch ook voor de samenleving aangezien het verpieteren van partijen simpelweg betekent dat er slechtere besluiten worden genomen. Het mag progressief klinken om te roepen dat partijen ‘dus’ achterhaald zijn en zoveel mogelijk moeten worden vervangen door aansprekende personen, zoals D66 veelvuldig doet, maar dit gaat voorbij aan de rol die partijen (zouden moeten) spelen bij het ontwikkelen van een visie op de samenleving. Er bestaat namelijk niet zoiets als ‘neutrale verstandige’ politici die als vanzelf ‘objectief-goede’ beslissingen nemen, al willen de Fortuyns, de clubjes van Schiermonnikoog en in hun kielzog D66 ons dat graag doen geloven. En al hebben de samenhangende ideologieen hun aantrekkingskracht verloren, er is wel meer dan ooit behoefte aan samenhangende oplossingen voor maatschappelijke problemen. Daaraan ontlenen partijen hun bestaansgrond.
En daaraan ontbreekt het op het moment bij, kunnen we wel zeggen, alle partijen. Politici benadrukken hun eigen onvermogen en stellen zich zelf anti-politiek op. Men wekt permanent de indruk dat sturing en het maken van keuzes eigenlijk niet mogelijk is. Beslissingen worden omkleed met een quasi-onvermijdelijkheid - onder verwijzing naar ‘Europa’ of ‘behoud van de Nederlandse concurrentiepositie’ - die je iedere lust tot het deelnemen aan partijpolitiek ontneemt. En bij gebrek aan een achterban in de bevolking stoelen partijen hun ideeen meer en meer op de ambtenarij. De bureaucratie bepaalt de politieke marges en het kan geen verbazing wekken dat die marges niet groot zijn, zeker nu deze bureaucratie grotendeels wordt bevolkt door mensen die al te graag laten blijken dat ze wel eens een economieboek hebben gelezen.
Om hun eigen isolement te doorbreken zullen partijen in de eerste plaats zelf drastisch moeten veranderen. Fractiediscipline en gebrek aan dualisme en partijdemocratie maken de partijpolitiek weinig aantrekkelijk voor onafhankelijke geesten, die zich nu eenmaal niet graag laten debiliseren. Gezien het - waarschijnlijk blijvende - geringe animo om partijlid te worden, zullen partijen hun ‘personeel’ en hun ideeen meer dan voorheen van buiten de partij moeten betrekken. Zoals GroenLinks dat bijvoorbeeld bij haar oprichting in 1989 heeft geprobeerd, en zoals D66 al jaren het goede voorbeeld geeft door ledencongressen te organiseren in plaats van congressen met afgevaardigden die denken dat ze anderen vertegenwoordigen maar er per saldo alleen voor zichzelf zitten. Het is spijtig maar waar: het hele idee van ‘middenkader’ is in politieke partijen anno 1994 tamelijk lachwekkend omdat er nauwelijks meer een achterban van partijen bestaat. In plaats van te verworden tot kiesverenigingen zullen partijen zich moeten ontwikkelen tot ideeenorganisaties, ter mobilisatie van de in de samenleving aanwezige kennis.
De problemen van vandaag liggen niet op het ‘persoonlijke’ vlak maar op het gebied van inhoudelijke politiek. Een gezond wantrouwen tegenover politici is weliswaar gewenst, mits dit gepaard gaat met betrokkenheid en niet met dedain of desinteresse. De nadruk die gelegd wordt op personen lijkt vooral een manier om het gebrek aan ideeen, in de zin van oplossingen voor problemen, te verbloemen. En de kiezer is te slim om te denken dat een politicus die zich persoonlijker profileert, ook betere oplossingen aandraagt. Dit betekent dat veel van de ooit gedane voorstellen voor politieke vernieuwing inadequaat zijn. Deze voorstellen gaan er immers van uit dat het volk zich van de (partij)politiek heeft afgewend omdat ze de band met het politieke personeel heeft verloren, met als oplossing dit personeel directer te laten verkiezen.
Zowel het rechtstreeks kiezen van de minister-president als van de burgemeester holt de volksvertegenwoordigende en controlerende positie van gemeenteraad en parlement verder uit, terwijl die juist zou moeten worden versterkt. De rechtstreeks gekozen premier en burgemeester krijgen een eigen legitimiteit, los van het oordeel van de volksvertegenwoordiging. Het is misschien zelfs te danken aan het feit dat burgemeester en premier niet rechtstreeks zijn gekozen dat hun macht de afgelopen decennia is afgenomen. Gezien de penibele positie van politieke partijen en het belang dat het politieke primaat juist bij de (vernieuwde) partijen blijft, is het eerder zaak om de rol van de politieke fracties in parlement en raad te vergroten. Er is geen enkele aanleiding om het machtsevenwicht tussen de uitvoerende en de controlerende krachten te verschuiven in de richting van de uitvoerenden. Het versterken van de positie van minister-president en burgemeester druist, in tegenstelling tot wat de voorstanders ervan vaak beweren, bovendien in tegen de wens van meer dualisme. Het Franse parlement is, met een gekozen president, erg zwak, en in de Verenigde Staten heeft het parlement weliswaar een grotere stem, maar vindt er een oeverloos getouwtrek plaats tussen de president en de volksvertegenwoordigers.
En is het niet zeer ouderwets om de ‘herkenbaarheid’ te willen afdwingen via een man of vrouw aan de top van de hierarchie? Dat de rol van personen in de politiek is toegenomen, betekent nog niet dat dit verder versterkt moet worden. Overigens is het nog maar de vraag of mensen tegenwoordig meer ‘op de persoon’ kiezen dan in de tijd van Drees, of van Burger, of van Klompe.
Behalve de ‘herkenbaarheid’ wordt als argument voor een gekozen ministerpresident vaak genoemd dat het volk in de huidige situatie geen enkele invloed heeft op de regeringssamenstelling. Het kiezen van een minister-president verandert hier echter weinig aan, aangezien die man of vrouw vervolgens een regering samenstelt - in dat geval heeft dus niet alleen het volk geen invloed, zelfs het door het volk gekozen parlement heeft minder invloed dan in de huidige situatie. In de huidige praktijk levert de grootste partij vrijwel altijd de premier, en heeft dus de verkiezingsuitslag wel degelijk invloed op de regeringssamenstelling. Dat we bij het tot voor kort oppermachtige CDA nooit wisten of ze met de VVD of met de PvdA wilde gaan regeren, zou niet verholpen zijn door eerst Lubbers tot minister-president te kiezen. Openheid van partijen over hun coalitievoorkeur is dringend gewenst, maar daarvoor hoef je, nogmaals, het systeem niet te veranderen, zeker als dat middel erger is dan de kwaal.
Dit alles neemt niet weg dat de burgemeesters-benoeming volkomen uit de tijd is en hoognodig moet worden vervangen door verkiezing door de gemeenteraad, waarbij de kandidatuur niet beperkt hoeft te zijn tot partijgebonden personen. Riekt het pleidooi voor een door het volk gekozen burgemeester niet iets te sterk naar het verlangen naar een sterke man (of vrouw)?
Naar verluidt wil de paarse coalitie-in-wording de mogelijkheden van een districtenstelsel laten onderzoeken. Dit heeft misschien een voordeel, en wel dat het districtenstelsel voorgoed tot onzin bestempeld kan worden. Veelzeggend is de verandering die D66 op dit gebied zelf heeft doorgemaakt. Stond in het allereerste programma van deze partij nog dat er vijftig of vijfenzeventig districten moesten komen met twee of drie afgevaardigden per district, een paar jaar later was men al voor vijftien districten van tien afgevaardigden.
En het probleem is dat geen van beide varianten werkt. Het eerste helpt de pluriformiteit en de nuance van de politiek om zeep, creeert oneigenlijke polarisatie of juist een samenklontering in het midden, en veroorzaakt een verstarring van de politieke thema’s. In landen met een dergelijk districtenstelsel (Engeland en Frankrijk) blijkt dat de politiek veel meer dan elders achterloopt op de samenleving, aangezien er geen electorale bedreiging uitgaat van kleine partijtjes die nieuwe onderwerpen introduceren (milieu, vrouwenstrijd). De twee politieke blokken zitten vastgeroest in de tegenstellingen van het begin van deze eeuw. Het gematigder districtenstelsel waar de Democraten ‘66 sinds begin jaren zeventig voorstander van zijn, met vijftien districten, zorgt echter door de relatieve grootschaligheid niet voor de 'herkenbaarheid’ die juist het grote voordeel van het districtenstelsel heet te zijn. Want is een kandidaat herkenbaarder op het moment dat hij door de provincie Noord-Holland wordt verkozen? Het hele districtenstelsel gaat uberhaupt uit van een geografische verbondenheid die bij het gros der Nederlanders al lang niet meer bestaat. Meer nog dan andere voorstellen is het districtenstelsel achterhaald. De opkomstcijfers bij landelijke verkiezingen tonen ook dat hier helemaal geen probleem ligt: deze zijn vaak zelfs nog hoger dan in landen waar de persoonlijke factor in de politiek belangrijker is.
ZOWEL VVD ALS PVDA pleiten in hun verkiezingsprogramma’s voor een veel groter gewicht van voorkeurstemmen bij het bepalen wie uiteindelijk in de Tweede Kamer komt. Aangenomen dat het districtenstelsel er niet komt en D66 eieren voor z'n geld kiest, is de kans groot dat een dergelijk voorstel er door komt. Een versterkte voorkeurstem is een goede manier om de burger meer invloed te geven op de samenstelling van de Kamer. Wat meer competitie tussen kamerleden kan bovendien geen kwaad, al bestaat het risico van een te persoonsgerichte strijd. Bovendien dreigt identiteitenpolitiek: migrant kiest migrant, boer kiest boer, homo kiest homo. De positie van partijen is grondig veranderd. Ze kennen hun achterban slechter dan vroeger, doordat die achterban veelzijdiger is en dank zij de zwevende kiezers dagelijks verandert van samenstelling. Minder dan vroeger is er een logisch en onverbrekelijk verband tussen alle standpunten van een partij. Door dit alles dreigt onvolkomen representatie: partijen wijken op belangrijke punten af van de wensen van hun eigen kiezers, en de kans dat de meerderheid van de partijen in het parlement op concrete punten niet langer de meerderheid van de bevolking vertegenwoordigt, wordt door de geschetste ontwikkelingen steeds groter.
Dit betekent dat er institutioneel iets moet veranderen, met name om de inhoudelijke invloed van burgers te vergroten. Het referendum en het volksinitiatief zijn hiervoor een goed middel. In tegenstelling tot de andere ideeen die achter de kreet politieke vernieuwing schuil gaan, bieden referendum en volksinitiatief wel een oplossing voor een werkelijk bestaand probleem. Het volksinitiatief is van belang omdat hiermee de bevolking niet alleen, zoals bij een referendum, het parlement kan corrigeren, maar ook de politieke agenda kan bepalen. Belangrijk positief effect van zowel het referendum als het volksinitiatief is dat ze het publieke debat en de meningsvorming stimuleren en leiden tot organisatie. Dat is een verschil met bijvoorbeeld ‘teledemocratie’, waar sommige politieke vernieuwers van dromen, maar waarbij de burger wordt gereduceerd tot (individuele en individualistische) kiezer. Anders dan de vroeger door (klein)links aangehangen allesomvattende directe democratie is het referendum selectief: we bemoeien ons alleen met de echt belangrijke zaken.
IN ZWITSERLAND, EEN land waar de politiek is ingericht op direct-democratische procedures, ligt de participatie van burgers aanzienlijk hoger dan bij ons. Het is waar: personen zijn daar veel minder belangrijk in de politiek, de inhoud staat centraal. Het referendum en het volksinitiatief doen niet alleen recht aan de ontwikkelingen van de afgelopen vijfentwintig jaar, waarin de Nederlandse bevolking zoveel mondiger is geworden, maar bieden ook perspectief op voortgang van dit democratiseringsproces.
Die democratisering - betrokken burgers die de mogelijkheid krijgen tot werkelijke interventie, zonodig dwars tegen de wensen de partijmeerderheid in - moet de inzet zijn van politieke vernieuwing. Daar was het ooit, eind jaren zestig, ook om begonnen. De voorstellen voor staatsrechtelijke vernieuwing maakten, ook bij D66, deel uit van de wil tot algehele democratisering, ook van het onderwijs, ook in bedrijven, ook bij de ruimtelijke ordening. Een democratisering die gedurende een jaar of vijftien enige vorm kreeg, maar sinds de jaren tachtig sterk onder druk kwam te staan van het neo-liberale marktdenken waarin de Van der Zwans en Dekkers het voor het zeggen kregen.
De paarse onderhandelaars zullen het ons, juist vanwege deze jongste geschiedenis, niet euvel duiden dat wij onze twijfels hebben bij de ware motieven tot invoering van het referendum. Is het hen echt te doen om een grotere invloed van de burger, of hoopt men slechts de legitimiteit van de politiek te vergroten? De drie huidige onderhandelaars namen immers nog onlangs een reeks wetten aan die de beinvloedingsmogelijkheden van burgers juist verkleinen (de Nimby-wet, de aanpassing van de tracewet, de forse verhoging van juridische kosten). Die wetten waren bedoeld om bijvoorbeeld bij de Betuwelijn zo min mogelijk tijd te ‘verliezen’ aan inspraak. Is men dan wel bereid die Betuwelijn uit te stellen tot na een referendum? En zich vervolgens bij de uitspraak van het volk neer te leggen? Dat de paarse coalitie haar regeerperiode mogelijk ingaat met de leus ‘participatiemaatschappij’ zegt wat dat betreft weinig - met participatie bedoelt men vooral participatie op de arbeidsmarkt. Een wel heel eenzijdige invulling. Voor een waarlijke participatiemaatschappij is een referendum nog maar een eerste begin.