Politici in Den Haag laten tijdens het Tweede-Kamerdebat geen spaan heel van het akkoord over bed, bad, brood voor ongedocumenteerden dat het kabinet twee weken geleden sloot. De leden van de actiegroep ‘Wij zijn hier’ in Amsterdam hebben deze regeling voor beperkte nachtopvang, onder voorwaarde dat mensen meewerken aan terugkeer, al omgedoopt tot ‘big, big, bullshit’. De VN-rapporteur voor de mensenrechten, Philip Alston, in New York vindt het ‘opgetuigde bureaucratische rommel’ en de Protestantse Kerk in Nederland (pkn) noemt het vanuit het hoofdkantoor in Utrecht ‘onrealistisch, onhoudbaar en inhumaan’.
Zo’n twee weken heeft het kabinet onderhandeld tot diep in de nachten over dit omstreden akkoord, en je kunt je afvragen: waarom doet de regering hier zo moeilijk over? Er maken slechts zo’n vijfhonderd tot achthonderd uitgeprocedeerden in heel Nederland gebruik van de speciaal voor hen ingerichte gemeentelijke opvanghuizen. Velen van hen, zoals de mensen van Wij zijn hier hebben geen documenten en wijzen op een lacune in het Nederlandse asielbeleid. Ze zijn in feite een apart verhaal. De meeste afgewezen asielzoekers gaan terug, of ze verdwijnen in het land, zonder verblijfsstatus en zonder financiële steun of opvang.
Er leven in Nederland naar schatting zo’n honderdduizend illegalen – hiervan is, eveneens naar schatting, de helft uitgeprocedeerd, de andere helft heeft nooit asiel aangevraagd. Dit aantal is al decennia hetzelfde. Illegalen mogen in Nederland niet werken, ook hebben ze geen recht op basale sociale bijstand. Het idee daarachter is dat ze dan eerder terug naar huis gaan. Maar de werkelijkheid is weerbarstiger. De meeste illegalen gaan niet terug, zij zoeken hun eigen weg. Dit gebeurt in alle rijke, westerse landen in de wereld en iedereen gaat er anders mee om.
Neem New York. In de stad New York heeft burgemeester Bill de Blasio sinds januari dit jaar een speciale kaart ingevoerd die alle inwoners – ongeacht hun verblijfsstatus – van veertien jaar en ouder kunnen aanvragen; de New York City ID Card (idnyc). Een experiment waar veel migratie-experts met grote belangstelling naar kijken. De meeste illegalen vragen nooit asiel aan in de VS; die slippen het land binnen en sluiten zich aan bij enorme gemeenschappen, Mexicanen in de Bronx, Chinezen in de verschillende Chinatowns, mensen uit het Caribische gebied in Brooklyn, Queens, noord-Manhattan – en vinden hun nering in de informele economie. New York zou stilvallen als de naar schatting 650.000 illegale immigranten morgen zouden besluiten thuis te blijven. Ze bezorgen de pizza’s op hun afgetrapte mountainbikes, passen op de kinderen, wassen de borden in de restaurantkeukens en maken de huizen schoon.
Daarbij worden ze door de stad New York niet gehinderd, erkent de 48-jarige Mexicaan Theodore, Pollo voor zijn collega’s in de Brooklynse deli waar hij al ruim tien jaar werkt. ‘Ik mag hier wonen, ik mag hier werken’ – lacht – ‘en de politie is niet geïnteresseerd in mijn status’, zegt Pollo in zijn gebroken Engels. Toch voelt hij zich geen volwaardige New Yorker. ‘Mijn kinderen zijn hier geboren en daarom staatsburger. Zij mogen alles. Maar ik kan het land niet uit; ik mag niet eens mijn rijbewijs halen of een bankrekening openen.’ Aan het einde van elke werkweek ontvangt hij een cheque op naam van ‘contant’, in plaats van op zijn eigen naam, opdat hij de cheque bij een bank in contanten kan omzetten. ‘Het voelt niet goed’, zegt Pollo.
Met de invoering van de idnyc hoopt de stad New York het leven van illegalen als Pollo te vergemakkelijken. Een rijbewijs aanvragen of het land verlaten kun je er niet mee, maar de kaart maakt het voor illegalen wel mogelijk om een bankrekening te openen of overheidsgebouwen te betreden. De belangstelling voor de kaart was zo groot – meer dan honderdduizend aanvragen in de eerste drie maanden – dat aanvragen alleen nog maar op afspraak kan. Pollo is pas eind mei aan de beurt.
In de Centrale Bibliotheek van Brooklyn staat desondanks een rij voor het aanvragen van de idnyc. Onder hen bevindt zich een 69-jarige Chinees die zichzelf als ‘meneer Ming’ voorstelt. Hoewel al meer dan veertig jaar in het land, en jarenlang eigenaar van een wasserette in Brooklyn, spreekt hij maar mondjesmaat Engels. ‘Officiëler is beter’, noemt hij als reden om de idnyc-kaart aan te vragen. Na enig doorvragen blijkt hij ook zeer geïnteresseerd in de vele kortingen in winkels en gratis lidmaatschappen van culturele instellingen die de kaart biedt. ‘Ik houd van de Botanical Garden. Die is duur!’
Meneer Ming en zijn vrouw kwamen ooit naar New York om familie te bezoeken. Ze bleven en traden toe tot de Chinese gemeenschap in de stad – volgens de volkstelling van 2000 zo’n 600.000 man sterk, verdeeld over onder meer zes ‘Chinatowns’. Dat de Mings geen verblijfsvergunning hadden, was geen beletsel. Via-via wist meneer Ming te regelen dat hij een limited liability company (llc), een soort vennootschap-onder-firma, kon oprichten. Onder die vlag begon hij een wasserette in Brooklyn, die hij vorig jaar sloot. ‘Te veel huur.’ Meneer Ming is bijna aan de beurt. Hij verheugt zich op de voordelen van zijn idnyc-kaart, maar verwacht verder niet dat de stad New York hem, een illegaal tenslotte, zal helpen. ‘Waarom?’ luidt zijn oprechte vraag.
De stad kan echter wel degelijk iets betekenen voor ongedocumenteerde immigranten als Pollo en meneer Ming. In november 2014 voerde president Obama twee programma’s in – Deferred Action for Childhood Arrivals (daca) en Deferred Action for Parents of Americans and Lawful Permanent Residents (dapa) – die nieuwe paden richting staatsburgerschap openen. ‘Wij wijzen aanvragers gespecialiseerde advocaten toe’, zegt een City Hall-woordvoerster. ‘Onderzoek toont aan dat aanvragen ingediend door een advocaat in tachtig procent van de gevallen succesvol zijn – zonder advocaat is dat 35 procent.’ De idnyc-kaart helpt daarbij. De kaart opent het gerechtelijk systeem voor ongedocumenteerden. ‘Wie in dit land wil procederen, moet zich kunnen identificeren.’
Er bestaat in nyc hiernaast ook nog een heel web van instellingen die immigranten helpen op het gebied van onder meer huisvesting, werkgelegenheid, onderwijs en het beginnen van een onderneming – diensten die nadrukkelijk verleend worden ‘ongeacht de status van de immigrant’. Sinds Bill de Blasio in januari 2014 burgemeester werd, hebben deze instellingen ruimere budgetten gekregen. ‘Dat past bij het immigratievriendelijke beleid van deze burgemeester’, zegt de woordvoerster. ‘Vergeet niet: de helft van de stadsbevolking is in het buitenland geboren of heeft een ouder die in het buitenland is geboren. In de helft van de huishoudens wordt thuis een andere taal dan Engels gesproken. Immigranten zijn de levensader van de stad.’
Een regeling á la het Nederlandse ‘bed-bad-brood’ is echter ondenkbaar in New York. Dat heeft te maken met het immigratiesysteem in de Verenigde Staten. ‘Wie uitgeprocedeerd is, is in handen van de federale autoriteiten’, verklaart de woordvoerster van City Hall. ‘Die zijn rigoureus. Uitgeprocedeerd zijn betekent dat je het land uit moet. Het enige wat wij als stad kunnen doen, is voorkomen dat het zo ver komt.’
Dat Nederlandse burgemeesters de vooruitstrevende ID-kaartregeling van Bill de Blasio overnemen, is eveneens ondenkbaar gezien de politieke stemming in ons land. De Zuid-Europese landen lijken nog het meest op Amerika in hun omgang met illegalen. In Griekenland, Italië, Spanje is het asielsysteem minder georganiseerd, er is geen speciale overheidsopvang maar ongedocumenteerden worden er minder hard uitgesloten. Spanje heeft regelmatig grootschalige legaliseringsprogramma’s en het is niet zo moeilijk om er te werken. In Portugal mogen ongedocumenteerden legaal werken, als ze na twee jaar geen aanspraak hebben gemaakt op sociale voorzieningen mogen ze zelfs een verblijfsstatus aanvragen.
In Nederland is het devies: het leven van illegalen zo moeilijk mogelijk maken. Ongedocumenteerden kunnen in vreemdelingendetentie komen en gedwongen worden uitgezet. Ze mogen niet werken en hebben ook geen recht op sociale bijstand om bijvoorbeeld voedsel of kleding te kopen. Wel heeft iedereen die op Nederlands grondgebied verblijft recht op ‘medisch noodzakelijke zorg’. Sinds 1 januari 2010 is het voor gemeenten verboden om ‘uitgeprocedeerde asielzoekers’ of ‘ongedocumenteerden’ of ‘illegalen’ op te vangen, een besluit dat in 2007 is genomen door toenmalig pvda-staatssecretaris van Justitie Nebahat Albayrak. Sommige gemeenten besloten desondanks een bepaalde vorm van bed, bad en brood aan te bieden omdat de situatie in hun stad onhoudbaar werd. Dit werd door de landelijke overheid min of meer gedoogd.
‘Er is in geen enkel ander West-Europees of Scandinavisch land een wet die zegt: “Nu moeten jullie de straat op”’, zegt Geesje Werkman, vluchtelingenspecialist bij de Protestantse Kerk in Nederland. Tegen dit wettelijke verbod op opvang diende de pkn – via de Conference of European Churches – daarom in 2013 een klacht in bij het Europese Comité voor Sociale Rechten. De pkn stelde dat Nederland in strijd handelde met het Europese Sociale Handvest omdat vreemdelingen zonder verblijfstitel hier zijn uitgesloten van basisvoorzieningen zoals voeding, kleding en onderdak. In november 2014 oordeelde het Comité dat de klacht gegrond was. ‘Het is in dit kader niet van belang of mensen wel of niet terugkeren naar een thuisland’, benadrukt Werkman. ‘Het gaat over mensenrechten die internationaal zijn vastgelegd.’
Het is de vraag of het bed-bad-en-brood-akkoord van pvda en vvd – dat bepaalt dat uitgeprocedeerde asielzoekers in vijf steden een paar weken opvang mogen krijgen, maar op voorwaarde dat ze meewerken aan hun terugkeer – juridisch houdbaar is.
‘Het Europees Comité voor Sociale Rechten heeft duidelijk gezegd dat opvang niet afhankelijk mag worden gesteld van medewerking aan terugkeer’, zegt Lieneke Slingenberg, universitair docent migratierecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Ze promoveerde drie jaar geleden op een proefschrift over de opvang van asielzoekers in het internationale recht. De beslissing van het Comité is weliswaar niet juridisch bindend, maar de staat is wel verplicht er veel waarde aan te hechten. ‘Een land moet goede argumenten hebben om het te negeren’, vervolgt de juriste. Het is nu aan de rechter om te oordelen of die argumenten van de Nederlandse staat deugen. (En om het nog ingewikkelder te maken, hier gaan twee hoogste rechters over: die van de Raad van State in verband met de opvang door het rijk, en die van de Centrale Raad van Beroep in verband met de opvang door de gemeenten.)
Nederland is het eerste en tot nu toe enige land in Europa dat door het Europese Comité voor Sociale Rechten op de vingers is getikt. Volgens Lieneke Slingenberg zijn er ook wel eens klachten geweest tegen België en Frankrijk maar gingen die alleen over opvang van onrechtmatig verblijvende kinderen. De klacht tegen Nederland gaat nu voor het eerst over de opvang voor volwassenen.
Dat wil niet zeggen dat andere Europese landen het allemaal beter doen. Zo heeft Engeland een vergelijkbare methode en ook daar wijzen mensenrechtenorganisaties en het Rode Kruis regelmatig op erbarmelijke omstandigheden waaronder ongedocumenteerden leven. Zo liet een rapport uit 2012 van de Scottish Poverty Information Unit, verbonden aan de Glasgow Caledonian Universtiteit, zien dat honderden uitgeprocedeerde asielzoekers, onder wie kinderen, zwangere vrouwen en invaliden, onder de VN-armoedegrens leefden. ‘Ik ben een ervaren onderzoeker op het gebied van armoede, maar ik was geschokt door de omvang van het probleem en de verhalen die ik hoorde’, zei onderzoekster Morag Gillespie in The Guardian. ‘Dit is een verborgen crisis.’
In Zweden kunnen ‘irreguliere migranten’ zoals ze daar officieel heten, of ‘papierlozen’, ook geen aanspraak maken op accommodaties of ondersteuning van de overheid. ‘Maar er zijn wel een aantal uitzonderingen’, e-mailt Daniela DeBono, senior lector internationale migratie en etnische relaties aan de Universiteit van Malmö. ‘Als bijvoorbeeld een afgewezen asielzoeker niet naar huis kan terugkeren, krijgt hij een tijdelijke verblijfsstatus. Hij valt dan niet “buiten het systeem”.’
‘Het verschil met Nederland is dat deze Noord-Europese landen illegalen een soort van “gedoogstatus” geven waardoor ze kunnen overleven’, zegt Pim Fischer, advocaat sociale zekerheid van Fischer Advocaten in Haarlem. ‘Het probleem met Nederland is dat het mensen jaren en jaren in de status van ongedocumenteerde klem laat zitten. Op congressen kijken buitenlanders me vaak ongelovig aan als ik vertel hoe het hier gaat.’ Het buitenschuldcriterium – buiten je schuld niet kunnen terugkeren – geldt alleen voor mensen die documenten hebben. Maar omdat ongedocumenteerden dat niet hebben vallen ze hierbuiten, zoals ze ook al buiten het asielsysteem vielen. ‘Wat ook een typisch Nederlands verschijnsel is, is dat gezinshereniging vrijwel onmogelijk wordt gemaakt. Vandaar dat veel mensen de België-route nemen: eerst twee jaar daar wonen, dan als EU-lid naar Nederland om te herenigen met je man of vrouw en kinderen.’
Advocaat Fischer is de juridische man achter alle aanklachten tegen Nederland bij het Europese Comité voor Sociale Rechten. Tien jaar geleden realiseerde hij zich dat sommige rechten iedereen toekomen terwijl niet iedereen die krijgt. ‘Je ziet mensen, in mijn praktijk, en je weet: dit deugt niet. Zo begint het.’ Fischer diende in 2004 de eerste klacht bij het Comité in, samen met Defence for Children International, toen ging het over de opvang van kinderen. ‘Ik heb het langzaam opgebouwd’, lacht hij. Samen met de pkn bereidde hij ook de laatste klacht, waarbij het over de opvang van volwassenen ging, tegen Nederland juridisch voor. ‘Het is heel veel werk, je moet alles precies doen en er is geen format.’ Hij dacht dat hij in vijf jaar tijd klaar zou zijn, het werden er tien. Maar met deze stenen die hij in het water wierp, wist hij wel bijna het kabinet te laten vallen. ‘En ik ben nog niet uitgespeeld’, zegt Fischer.
De crux zit ’m in de keuze. Nederland verbiedt mensen te werken en het verbiedt gemeenten hen op te vangen. ‘Hierdoor ontneem je mensen hun basisrecht om te overleven’, benadrukt Fischer. ‘In de Verenigde Staten heerst meer dan bij ons het recht op geluk zoeken. Daar mag je als illegaal werken. Als je dat niet goed vindt, geef mensen dan basale steun.’
Dat doet Duitsland. Sterker nog: basale opvang is in Duitsland een grondrecht. Uitgeprocedeerde asielzoekers krijgen daarom hetzelfde als asielzoekers in procedure; financiële bijstand van 360 euro per maand en basisbenodigdheden voor voedsel, accommodatie, huishouden en gezondheidszorg. Ze krijgen ook een speciale status, geen vol verblijfsrecht, maar ze worden niet uitgezet. Sinds november vorig jaar kunnen uitgeprocedeerden zelfs een tijdelijke werkvergunning krijgen.
Omdat het om een grondrecht gaat, besloot een Duitse rechter afgelopen jaar dat een Somalische asielzoeker niet mocht worden teruggestuurd naar Nederland, ook al had hij zich hier als eerste gemeld. De rechter wees erop dat in Nederland uitgeprocedeerde asielzoekers niet mogen werken, terwijl ze tegelijk ook geen overheidssteun krijgen. Daarmee liep hij het risico verstoken te zijn van basale levensbehoeften en mocht hij niet naar Nederland worden uitgezet.
Het probleem met Nederland is volgens Pim Fischer dat we een klein land zijn, met een zwaar ideologisch debat waardoor elegante oplossingen onmogelijk worden. Illegalen zullen er in Nederland altijd blijven. ‘Je kunt dit beter managen. Niet moeilijk doen.’ Hij bepleit een meer praktische houding. ‘Maar je wordt hier gezien als iemand met slappe knieën als je praktisch bent of als je mensenrechtelijke grenzen aanhoudt.’
Met dank aan Mars van Grunsven
Beeld: Luis Gordillo, een timmerman uit New York, laat zijn foto nemen voor zijn nieuwe ID NYC-kaart (Kathy Willens / AP / HH)