Gemeenten mogen het vuile werk opknappen

Lokaal kabaal

Sinds de nieuwe Vreemdelingenwet in werking is getreden, zien burgemeesters zich geconfronteerd met grote groepen uitgeprocedeerde asielzoekers die van Den Haag niet meer mogen worden opgevangen. Ook op andere terreinen moeten de gemeenten het vuile werk opknappen. «Frustratie van het rijksbeleid», noemt de minister dat.

In de nieuwe Vreemdelingenwet hebben afgewezen asielzoekers 28 dagen de tijd om het land te verlaten. Hoewel dat vaak niet eens lang genoeg is om de papieren voor de terugkeer naar eigen land in orde te krijgen, staan ze na vier weken onherroepelijk aan de andere kant van de slagboom van het asielzoekerscentrum.

Duizenden mensen zijn de afgelopen maanden op deze manier op straat komen te staan. Om verschillende redenen vallen ze buiten de regels van Den Haag, maar Nederland verlaten is voor hen (nog) niet mogelijk.

Maar mensen gaan niet op in rook. En diverse gemeenten zagen hoe de op straat gezette asielzoekers hun nachten doorbrachten onder viaducten en in portieken. Zo'n zestig gemeenten zorgen daarom, in samenwerking met particuliere instellingen, voor noodopvang van deze mensen in oude scholen en leegstaande kantoorpanden. Een sober «bed-bad-brood». Als de nationale overheid faalt, betekent dat niet dat de gemeenten de schouders moeten ophalen, is de redenering. Maar in Den Haag heet het: «Frustratie van het rijksbeleid».

De gemeentelijke ongehoorzaamheid in de kwestie van de asielzoekers staat niet op zichzelf. Hoewel het meestal niet komt tot echt tegenwerken van nationaal beleid, is er op allerlei beleidsterreinen spanning tussen de regels uit Den Haag en de praktische uitvoering op gemeentelijk niveau. Bij het gedoogbeleid in de coffeeshops, bijvoorbeeld, en bij het prostitutiebeleid. Of bij de Politiewet, die het gezag van burgemeesters nagenoeg inhoudsloos heeft gemaakt. Of bij projecten als de HSL, de Betuweroute en zandwinningsprojecten.

Professor Hubert Hennekens, hoogleraar bestuursrecht aan de Katholieke Universiteit Nijmegen, kan moeiteloos een flink aantal gemeentelijke struikelblokken opsommen. Het voornaamste probleem is, zegt Hennekens, dat de nationale overheid gemeenten niet echt als een serieuze gesprekspartner ziet. Vooral bij het ontwikkelen van het beleid zouden de lokale overheden meer moeten worden betrokken.

De inspraak vooraf is al bij wet geregeld en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voert als vertegenwoordigende partij regelmatig overleg met verschillende departementen. Een woordvoerder van de VNG noemt de organisatie een «natuurlijke gesprekspartner van de nationale overheid». «Gemeenten zijn ook overheden, we maken samen met het rijk beleid. We dragen er samen verantwoordelijkheid over.»

Maar ook al hebben gemeenten, eventueel via de VNG, inspraak vooraf, dat betekent nog niet dat er altijd naar hun adviezen wordt geluisterd. «De lobby van de VNG is niet altijd zodanig succesvol dat departementen of de Tweede Kamer ook daadwerkelijk het wetsvoorstel aanpassen. De aanname van een wetsvoorstel heeft soms ook meer met politiek te maken dan met de inhoud», zegt Johan Stekelenburg, burgemeester van Tilburg en lid van de Eerste Kamer voor de PvdA.

De VNG is betrokken geweest bij de ontwikkeling van een nieuwe Vreemdelingenwet, die nu voor lokale problemen zorgt. De problemen waartoe die 28-dagenregeling op lokaal niveau zou leiden, waren al zonneklaar voordat de wet in de Tweede Kamer kwam. De VNG en het ministerie van Justitie hebben zich er vooraf over gebogen, maar een bevredigende oplossing is er niet gekomen. De asielzoeker is zelf verantwoordelijk voor zijn terugkeer en hij wordt daar al vroeg in de procedure op gewezen. Als hij echt wil, had hij zijn papieren dus voor het verstrijken van de termijn van 28 dagen in orde kunnen hebben, zo verklaart staatssecretaris Kalsbeek keer op keer. Ze trekt zo haar handen van de asielzoekers af.

Intussen worden de noodopvangcentra almaar voller. Om een oplossing te vinden voor de ontstane spanningen zijn de staatssecretaris, de vng, enkele gemeenten en provincie bestuurders eind juni om de tafel gaan zitten. De grens van 28 dagen blijft bestaan, besloten ze, maar asielzoekers van wie de papieren en het vliegticket bij afloop van de termijn zijn geregeld, mogen als het moet nog enkele dagen op hun vliegtuig wachten. Er is afgesproken te onderzoeken om hoeveel asielzoekers het gaat die tussen wal en schip zijn gevallen. Ook gaf Kalsbeek aan dat ze de «Dublin-claimanten» eigenlijk wil opvangen, maar dat voor deze mensen in de AZC’s nu geen ruimte is. Ze riep gemeenten op hun «verantwoordelijkheid hierin te nemen» en de bouw van een AZC toe te staan. Maar de meeste gemeenten zijn na de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet nog meer dan voorheen geneigd nee te zeggen tegen de vestiging van een AZC. De 28-dagentermijn zorgt er dan immers voor dat er elke maand vele asielzoekers in de gemeenten domweg op straat worden gezet.

In het overleg werd voorts afgesproken dat aan asielzoekers die niet wensen terug te keren naar het land van herkomst, geen opvang meer zal worden geboden door gemeenten. Een vreemde afspraak, gezien de autonome zorgplicht van gemeenten.

Niettemin heeft de VNG als intermediair deze afspraak namens alle gemeenten gemaakt. De VNG zelf is dan ook erg tevreden over het gesprek en schrijft in een nieuwsbrief dat voor «een groot deel (is) bereikt dat de opvang van uitgeprocedeerden door gemeenten niet meer nodig is». Maar geen van de gemeenten zet de noodopvang stop.

«Wat moet ik dan doen?» verzucht burgemeester Stekelenburg. «Moet ik de mensen op straat laten sterven omdat ik ze volgens de regels van Den Haag niet mag opvangen? Blijkbaar heeft de overheid geen andere mogelijkheid gezien om dit op te vangen. Uiteindelijk komt het dan op het bordje van de gemeentelijke overheden. We zijn het vangnet van landelijk beleid.»

Niet alleen bij het vreemdelingenbeleid, ook bijvoorbeeld op het gebied van softdrugs zijn lokale overheden vaak vangnet voor de negatieve effecten van het Haagse gedoogbeleid. Ondanks grote druk van tientallen gemeenten en andere betrokkenen, verzameld in de Stichting Drugsbeleid, is de «achterdeur» van de coffeeshops nog steeds niet goed geregeld. Aanvoer en kweek is verboden, maar dat valt in de praktijk niet te handhaven wanneer coffeeshops wel worden gedoogd.

De gemeente Tilburg kwam met een eigen plan waarin wiet onder verantwoordelijkheid en controle van de gemeente wordt gekweekt en geleverd aan gemeentelijke coffeeshops. Minister Korthals van Justitie gaf ondanks instemming van de Kamer echter geen toestemming vanwege het buitenland: het gedogen van kweek of zelfs het onder gemeentelijke verantwoordelijkheid kweken van wiet is moeilijk aan de EU-partners uit te leggen. Het zou de tekst van de afspraken over drugsbeleid die Nederland met andere landen heeft gemaakt ook erg vrij interpreteren. En zo blijft de halve gedoogsituatie vooralsnog gelijk, met alle negatieve effecten op lokaal niveau van dien.

«Ik ben er überhaupt voorstander van om softdrugs in zijn geheel te legaliseren», zegt burgemeester Stekelenburg. «Maar als het lastig is ten opzichte van de Fransen of wie dan ook, dan moet er in elk geval ruimte komen om op gemeentelijk niveau iets te doen.»

Lokale overheden moeten meer armslag krijgen, meer ruimte voor de invulling van landelijk beleid op gemeentelijk niveau, zo is ook te lezen in de verschillende decentralisatieonderzoeken van het rijk. Belangrijk is dan wel dat de gemeenten ook de (rechts)middelen krijgen om eigen beleid te maken en te handhaven. Dit was bij de opheffing van het bordeelverbod — een derde kwestie die voor lokaal kabaal zorgt — niet helemaal goed geregeld. Op 1 oktober 2000 is de exploitatie van prostitutie uit het Wetboek van Strafrecht geschrapt. Tegelijkertijd zouden illegale vormen van prostitutie, zoals het werken met minderjarigen, zwaarder worden aangepakt. Het kabinet heeft besloten verder geen landelijk beleid in te voeren: elke gemeente moet een eigen prostitutiebeleid ontwikkelen.

Maar al te vrij zijn de gemeenten ook weer niet. De nuloptie, geen prostitutie, is geen optie. Daarnaast kost het de gemeente veel tijd en energie eigen beleid te maken. Het handboek Lokaal Prostitutiebeleid, waarin de VNG samen met betrokken ministeries een modelverordening schetst, neemt veel werk uit handen, maar de verordening houdt in dat locaties in bestemmingsplannen specifiek worden benoemd. Dat is een tijdrovende klus, waarvoor vanuit het rijk geen extra geld is vrijgemaakt. En ook bij politie en justitie, betrokken bij de handhaving van de wet, bestaat een niet aangevuld tekort aan mankracht en financiën.

In twee vurige brieven legt P. Scholten — op het moment van schrijven nog burgemeester van Arnhem — de vinger op de zere plek. Met aanpassing van het bestemmingsplan, het enige gegeven beleidsmiddel, hebben gemeenten geen invloed op niet-pandgebonden prostitutie. Ook voor de controle op de naleving heeft de gemeente te weinig beleidsmiddelen. Korthals komt hieraan tegemoet met veranderingen in de Gemeentewet. Toch vragen verschillende gemeenten om kaderwetgeving.

Volgens burgemeester Stekelenburg heeft de overheid wel «een soort van kaderwetgeving» gemaakt. Dat de politie vervolgens geen middelen krijgt voor de handhaving van de nieuwe wet is volgens hem «een ander probleem». Stekelenburg: «Op dat terrein is er natuurlijk wel spanning: de overheid probeert orde te scheppen, maar in de praktijk loopt het bij de uitvoering vast op een tekort aan materieel.»

Professor Hennekens vindt dat nationale overheden niet alleen met de gemeenten zelf in gesprek moeten. Elk beleidsterrein zou een «gekwalificeerd platform van alle betrokkenen» moeten hebben «dat een gedegen advies uitbrengt over op te heffen of te treffen regelingen».

In een interview met het huisorgaan van de VNG liet Hennekens eerder dit jaar blijken begrip op te kunnen brengen voor de twijfels van burgemeesters als Stekelenburg. «Er zit geen enkele consistentie meer in de totale overheid», zei Hennekens toen. Die burgemeesters begrijpen het ook niet meer. Ze voelen zich in dezelfde knelpositie als de burgers. Na eerst het vertrouwen van de burger te hebben verspeeld, begint de overheid zelf uit elkaar te vallen.»