Leren van de Noord/Zuidlijn

Megaproblemen

Tussen 1927 en 1998 liepen wereldwijd negen op de tien megaprojecten qua kosten en risico’s uit de hand. Bij metro- en tramlijnen is de ellende nog groter. Drie experts analyseren de bestuurlijke hardleersheid. ‘Waarom wordt niet met technieken gewerkt die al vaker zijn gebruikt?’

AL MAANDEN ligt de bouw van de Noord/Zuidlijn stil. Verzakkingen, budgetoverschrijdingen, een voortdurend verschuivende opleverdatum, benoemde en onbenoemde bouwrisico’s: bijna zes jaar nadat de eerste schep de grond in ging, volgt voor de gemeente Amsterdam een periode van bezinning. Een commissie onder leiding van oud-landbouwminister Cees Veerman doet sinds februari onderzoek naar de voortgang van de metrolijn. De vraag is of organisatie en financiering verbeterd kunnen worden, en of het project nog tot staan kan worden gebracht, of slechts gedeeltelijk moet worden afgebouwd. Binnenkort komt de commissie met een definitief advies. Daarnaast heeft de Amsterdamse gemeenteraad een raadsenquête ingesteld.
De Noord/Zuidlijn wordt grondig geanalyseerd. De Groene Amsterdammer vroeg drie experts om juist eens verder te kijken dan één bouwproject. Grote infrastructuurprojecten verlopen namelijk vaak volgens hetzelfde stramien, of het nu gaat om de Noord/Zuidlijn, de Betuweroute, de HSL-Zuid of de Haagse Tramtunnel. Tijdens de planningsfase is alles rooskleurig, maar gedurende de bouw loopt het langzaam uit de hand. Het project wordt te duur, en op bestuurlijk en technisch vlak worden fouten gemaakt. Er komt een commissie die dit constateert en advies geeft over de voortgang. Het project is nog niet af of er is elders in het land al weer een volgend project opgestart, waarin weer dezelfde kostenoverschrijdingen optreden en dezelfde fouten worden gemaakt.
Mark van Twist (43), directeur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, stelt: ‘Vaak luiden de analyses achteraf: er was onvoldoende coördinatie, de risico’s werden verkeerd ingeschat of het management van het project was niet goed. Dat gaat mij lang niet diep genoeg. Wat ik wil weten is: hoe kunnen we fouten en kostenoverschrijdingen in de toekomst voorkomen?’
Willem Deetman (64), die de problemen met de Tramtunnel in Den Haag als burgemeester meemaakte, doet een beroep op meer onderzoek naar bouwen onder de grond: ‘Wij denken er heel veel over te weten, maar dat is niet zo. We weten veel van water, maar als we in de grond gaan wroeten zijn er heel veel dingen die ad hoc worden opgelost.’
De Deense hoogleraar en megaprojectenexpert Bent Flyvbjerg (56) kwam twee jaar geleden met hoge verwachtingen naar de Technische Universiteit Delft. Hij zou als hoogleraar onderzoek doen naar kostenoverschrijdingen bij Nederlandse bouwprojecten. Flyvbjerg wist: Nederland heeft per vierkante meter meer infrastructuur dan enig ander land. Des te groter was zijn verbazing over het ‘problematische’ gebrek aan structureel verzamelde gegevens. Het viel niet te achterhalen welke projecten budgetoverschrijdingen hadden gekend, bij welke de bouw vertraging opliep, of zelfs hoe duur een project in totaal was geweest: ‘Ik wist bijna niets.’ Zonder een aantal gegevens van Rijkswaterstaat, die Flyvbjerg uiteindelijk in handen kreeg, had hij zijn onderzoek niet eens kunnen beginnen.
Flyvbjerg doet al jaren onderzoek naar de planning en financiering van bouwwerken op megaschaal. Vooral zijn onderzoek uit 2003, naar 258 infrastructurele projecten op alle continenten, kreeg wereldwijd erkenning. Hij toont daarin aan dat tussen 1927 en 1998 negen op de tien weg- en spoorwegbouwprojecten uit de hand liepen. Voor een waagstuk als de Noord/Zuidlijn voorspelden Flyvbjergs onderzoeken onmiskenbaar onheil. Zijn cijfers zeggen dat de aanleg van metro- en tramlijnen door een stad dubbel gevaarlijk is. De kostenoverschrijding blijkt gemiddeld 45 procent, en bij negen van tien van deze projecten worden toekomstige reizigersaantallen overschat. Dubbel riskant, omdat er eerst meer wordt betaald dan beraamd, en er achteraf minder opbrengsten zijn.
Het is een gezonde waarschuwing voor iedereen die aan een metrolijn in een stad begint. Maar Flyvbjergs onderzoeken lijken nog bijna nergens echt door te dringen – hoewel we tegenwoordig weten dat grote bouwprojecten bijna altijd uit de hand lopen. Wat moet er veranderen om grote bouwprojecten vaker succesvol te laten verlopen? Uit de Noord/Zuidlijn kunnen lessen worden getrokken, zeggen Van Twist, Flyvbjerg en Deetman.
IN 2002 GAF de Amsterdamse gemeenteraad groen licht voor de bouw van de Noord/Zuidlijn. Men ging akkoord met een bouwbedrag van 317 miljoen euro. Vier procent van dat bedrag zat in de risicopot. Een begroting die de toenmalige wethouder Geert Dales omschreef met de inmiddels beruchte frase ‘krap, maar verantwoord’, terwijl Flyvbjerg toen al had onderzocht dat kostenoverschrijdingen bij projecten als de Noord/Zuidlijn op gemiddeld 45 procent uitkomen.
‘Belachelijk’, noemt Flyvbjerg het bedrag dat Dales opzij zette voor onvoorziene kosten: ‘Ik kan niet geloven dat diegene die dit percentage noemde zelf geloofde dat het genoeg zou zijn. Maar helaas heerst er onder veel managers en beleidsmakers nog steeds het adagium: het is eenvoudiger om achteraf weg te komen met extra kosten dan om vooraf toestemming te krijgen voor een realistisch budget.’
Dat denkt ook bestuurskundige Van Twist, hoewel het volgens hem ook ‘logisch en bestuurlijk invoelbaar’ is dat Dales de werkelijkheid anders voorstelde: ‘Je kunt zeggen: schande! Maar dat is het niet. Dales moest het project verkocht krijgen aan de gemeenteraad en aan het rijk. Er stond veel druk op hem. Hij moest zogezegd in de verkoopstand. Anders was de Noord/Zuidlijn nooit van de grond gekomen.’
‘Er zijn projecten die tijdens de bouw altijd als mislukt worden beschouwd, tótdat ze af zijn’, zegt Van Twist. ‘En dan hebben we de dankbaarheid van ons geheugen en de vriendelijkheid van de geschiedenis. Dan vergeten we het proces, dan vergeten we de meerkosten. In het boek Great Planning Disasters van Peter Hall kun je zien hoe mislukte projecten, zoals het Sydney Opera House, later als een wereldwonder in de architectuur worden neergezet.’
Deetman: ‘Wanneer een project niet loopt als gepland ontstaat er veel politieke en maatschappelijke druk. De pers die iedere dag langskomt. We werden belachelijk gemaakt, terwijl in Den Haag nu de mooiste tramtunnel van Nederland ligt. Wat Dales zegt – straks is iedereen het vergeten – heb ik zelf ervaren. We hebben tijdens de bouw de druk wel verlicht door bijvoorbeeld geen opleverdatum te noemen. Wanneer je bezig bent en het loopt goed, dan komt er vanzelf een moment waarop je een betrouwbare datum kunt noemen.’

HET IS MISSCHIEN wel het grootste probleem van megaprojecten: in de beginfase worden ze meer dan eens totaal onrealistisch voorgesteld. Zo’n project kan als de bouw begint dan alleen nog maar tegenvallen. Waanideeën ontstaan als bestuurders te weinig kennis van zaken hebben, en optimisme hoogtij viert. Veel bestuurders die aan een megaproject beginnen raken zo enthousiast dat ze alle gevaren en moeilijkheden uit het oog verliezen, zegt Flyvbjerg: ‘Ze hebben het gevoel dat ze geschiedenis gaan schrijven. Maar mensen die het goed doen, houden het hoofd juist koel.’
Flyvbjerg is vol van de man die de metro in Madrid aanlegde, Manuel Melis. Het Spaanse metronet werd volgens het afgesproken budget en tijdpad gebouwd. Melis had de volgende regels voor zichzelf vastgelegd: hij deelde de bouw in stukken op, zodat niet de hele stad in één keer open lag. Hij begon niet aan de bouw van een nieuw stuk metro als hij niet 35 procent van het benodigde totaalbedrag extra in een risicopot had gestopt – voor als er iets mis zou gaan. En hij had niet de pretentie een monument te bouwen, maar wilde simpelweg een goed werkend transportsysteem. Zo ziet Flyvbjerg het graag.
De Deense professor raadt iedere projectorganisatie aan om een herkenbaar hoofd zoals Melis naar voren te schuiven, die ook de communicatie van het project doet. Dat zou volgens hem een onafhankelijke ‘professional’ moeten zijn, een soort Chief Executive Officer van het bouwproject, en geen politicus. In Amsterdam is het meestal de wethouder die wat dat betreft het woord voert. Dat die meestal weinig kan doen – hij is immers geen technicus – zorgt voor onvrede onder bewoners.
Volgens Mark van Twist is dit het lot van politici en bestuurders die betrokken zijn bij grote bouwprojecten: ‘De verantwoordelijkheid van politici is onbegrensd, ze zijn verantwoordelijk voor datgene waar ze op aangesproken worden. Al stort de hele wereldeconomie in elkaar, dan nog zeggen wij tegen Balkenende: wat ga je eraan doen?’
Oud-burgemeester Deetman ervoer dat aan den lijve. ‘Maar’, zegt hij, ‘als bestuurder hóef je bepaalde complexe techniek ook niet te doorgronden. Als zich een probleem voordoet, dan ben je, zelfs al ben je een techneut, niet één-twee-drie in staat om dat op te lossen. Dat geeft een gevoel van machteloosheid. Je wil het probleem nú oplossen, maar dat kan niet.’
‘Er zitten grote verschillen tussen de feitelijke ruimte die politici hebben om te interveniëren en de verwachtingen die burgers, bedrijven en andere instellingen van ze hebben’, aldus Van Twist. ‘Dat maakt het ontzettend lastig voor een overheid om zo’n groots bouwproject te organiseren. Maar er is weinig aan te doen.’ Wat Van Twist echter niet snapt, is dat de bestuurders in Amsterdam bij de Noord/Zuidlijn voor heel experimentele bouwtechnieken hebben gekozen. Hij zet grote vraagtekens bij de ambities van de bouwers: ‘Hoe kan het nou toch dat in projecten die qua financiële en bestuurlijke omvang zo groot zijn ook nog eens de grenzen van de techniek worden opgezocht? Waarom wordt er niet met technieken gewerkt die al vaker zijn gebruikt, met bekendere risico’s?’
Optimisme, liegen over kosten en risico’s en te veel ambitie: Flyvbjerg heeft een methode ontwikkeld die ervoor moet zorgen dat al deze factoren niet meer meespelen als een megaproject wordt gepland. ‘Reference Class Forecasting’ heet het, gebaseerd op een theorie waarmee de econoom en psycholoog Daniel Kahneman in 2002 de Nobelprijs won. Het idee is dat de kosten en het verloop van een project beter zijn te voorspellen door het hele plan te vergelijken met de laatste vijftien tot twintig overeenkomstige projecten. ‘Als je al die projecten van dezelfde aard op een rij zet, en de gemiddelde kosten berekent, kun je ervan uitgaan dat jouw project ook zo zal verlopen’, zegt Flyvbjerg.
Deze methode wordt in Engeland sinds 2004 gebruikt bij het plannen van veel infrastructurele projecten. Ook in Nederland is ze drie of vier keer toegepast. Maar Flyvbjerg zou graag zien dat alle projectmanagers in Nederland er gebruik van maken: ‘Er bestaat geen betere voorspeller.’

MAAR IS EEN gemeente überhaupt wel toegerust om zo’n groot project uit te voeren? Amsterdam staat nu financieel voor het blok omdat de gemeente tijdens de planningsfase besloot alle extra kosten op zich te nemen. Alleen dan zou het rijk een deel van het project – 1,1 miljard euro – financieren. ‘Gemeenten moeten dit soort projecten financieel aankunnen’, denkt bestuurskundige Van Twist. ‘Maar het zou wel interessant zijn om te kijken of ze hun expertise niet kunnen bundelen. Het gaat over zúlke enorme projecten, en ze worden in veel Nederlandse gemeenten uitgevoerd. Ingenieursbureaus als Witteveen en Bos voeren over de hele wereld projecten uit en zetten die expertise overal in. Terwijl gemeenten zeggen: nee, dat is mijn eigen clubje, dat houden we in huis.’
Deetman: ‘Als je vindt dat een gemeente te klein is, had het bouwbesluit in het parlement genomen moeten worden. Maar zeker wat knowhow betreft hoef je niet per se naar de landelijke overheid. Die expertise zit lokaal.’ Van Twist beaamt: ‘In Den Haag zitten de beleidsdoctorandussen. Dat zijn niet de mensen die projecten op de werkvloer goed kunnen uitvoeren.’
Ook voor extra financiële steun hoeft de gemeente niet aan te kloppen bij het Rijk, zegt Deetman: ‘Het idee van: ik reis af naar de rijke oom in Den Haag, vind ik idioot. Dat moet je als grote stad niet ambiëren. Dat de kosten relatief veel hoger zijn dan andere gemeente-uitgaven is geen excuus. En lokale overheden willen natuurlijk niet de volledige verantwoordelijkheid bij het parlement leggen, kan ik me indenken.’
‘Een goed idee’ noemt Flyvbjerg de deal tussen Amsterdam en de overheid waarin alle kostenoverschrijdingen voor rekening van de gemeente zijn. ‘Vaak is het andersom. Dan komt de gemeente bij het rijk bedelen om meer geld. Nu is de stad verantwoordelijk voor alles wat misgaat. Ook vanuit het oogpunt van de belastingbetaler is dit de betere optie.’
Extra kosten zijn er altijd. Het bewust ‘bestraffen’ van een gemeente bij té hoge extra kosten blijkt in Groot-Brittannië te helpen om kostenoverschrijdingen structureel te beperken, zegt Flyvbjerg. Dat werkt zo: wanneer de uiteindelijke kosten van een project binnen de grenzen van een uitgebreide, realistische risicoanalyse blijven, komt slechts vijftig procent van het vooraf vastgestelde risicobudget voor rekening van de gemeente. Gaan de kosten dat gereserveerde budget alsnog voorbij, dan draait de gemeente voor alle extra kosten op.
Flyvbjerg: ‘Men stopt nu eerder projecten in de ontwikkelingsfase. Vijftig procent van de kostenoverschrijding wordt namelijk al vóór de bouw gemaakt. Het creëerde grote controverse onder bouwbedrijven, want normaal gesproken gingen al die projecten gewoon door – juist omdat er al zo veel geld was uitgegeven en men niet meer terug wilde.’
Van Twist ziet geen eenduidige oplossing die een ontspoord infrastructuurproject weer op de rails kan krijgen: ‘Het is geen kwestie van sterk leiderschap, verantwoordelijkheid of meer transparantie. Ik zie geen ten steps to happiness hier. Het ligt niet zo simpel. Wat wél kan helpen is het temperen van verwachtingen. Vooraf aan het publiek bekend maken wat de onzekerheden zijn.’
Over één ding zijn Van Twist, Flyvbjerg en Deetman het eens. Om fundamentele verandering teweeg te brengen in grote infrastructurele projecten in Nederland moeten er eerst meer feiten op tafel komen. Want zolang Nederlandse bouwpraktijken niet grondiger worden vergeleken en geëvalueerd, blijft verandering weg. Van Twist is alvast begonnen. Hij heeft net rapporten van vijftig individuele bouwprojecten op een rij gezet om uit een vergelijking lessen te trekken: ‘De informatie over Nederlandse projecten is er wel, maar ik moest alles zelf verzamelen, er is geen overzicht’.
Van Twist pleit voor het centraal verzamelen van data over Nederlandse bouwprojecten: ‘Een van de ministeries zou bijvoorbeeld een database kunnen ontwikkelen. We benchmarken tegenwoordig alles. Waarom niet grote bouwprojecten?’
Deetman voelt meer voor een meerjarig fundamenteel onderzoeksprogramma naar ruimtegebrek en bouwen in Nederland. Op het financiële vlak zou Flyvbjerg graag zien dat de Rekenkamer zich vaker zou buigen over Nederlandse bouwprojecten.
Van Twist, ten slotte, waarschuwt voor een teveel aan analyses en onderzoeken gericht op één specifiek project. ‘Dan dreigt paralysis by analysis. Wordt het doodgeanalyseerd. Ik hoop dat uit het onderzoek van Veerman blijkt dat niet alleen de Noord/Zuidlijn heel minutieus is bestudeerd’, zegt de bestuurskundige. ‘Het zou mooi zijn als we er in vergelijking met andere projecten eindelijk óók iets van kunnen leren.’