Verplicht vrijwilligerswerk

Met zachte dwang

Gemeenten mogen sinds kort een ‘tegenprestatie’ vragen aan mensen in de bijstand. Verplicht. Maar mag de overheid mensen wel dwingen om sneeuw te schuiven of koffie te drinken bij de buurvrouw?

‘Wees nu eerlijk: vroeger was er in de lift iemand die op de knop drukte. Nu moet je het zelf doen. Ik vind dat het zinvoller is om in de lift op de knop te drukken dan werkloos thuis te zitten.’ Aldus Alexander Rinnooy Kan in de Volkskrant van 18 september 1993. Als toen­malig voorzitter van het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (vno, tegenwoordig vno-ncw) gaf hij een voorbeeld van additioneel werk om het aantal van anderhalf miljoen werklozen destijds terug te laten dringen.

Als reactie hierop deed Marcel van Dam in een column in dezelfde krant eveneens een voorstel. ‘Jaren geleden liep ik op Park Avenue in New York waar een rijke oude dame haar hondje uitliet. Ongeveer tien meter achter haar liep een neger die met een schepje de hondendrollen verzamelde in een plastic zak. Is dat geen mooie baan in de eenvoudige dienstverlening?’

Anno 2012 zijn de functies ‘liftboy’ en ‘drollenvanger’ misschien niet langer hypothetisch. Gemeenten mogen namelijk sinds 1 januari van bijstandsgerechtigden een zogeheten ‘tegenprestatie’ vragen. De regering wil dat mensen iets terugdoen voor de solidariteit die ze van de samenleving krijgen. Oftewel de bijstand. Wie weigert, wordt gekort op zijn of haar uitkering. Dit zijn veel woorden voor het verplichten van vrijwilligerswerk onder het motto quid pro quo.

Het invoeren van de tegenprestatie valt onder de vernieuwde Wet werk en bijstand (wwb). Volgens jurist en bijstandsexpert Dennis Schulinck is de nieuwe wwb de ‘grootste verandering in de bijstandswet’ sinds haar ontstaan in 1963. De verplichtingen voor uitkeringsgerechtigden om op zoek te gaan naar een baan zijn aan­gescherpt, er zijn maatregelen genomen om het minimumloon hoger te houden dan de bijstand, er is een scherpere inkomensnorm voor gezinsbijstand gesteld en gemeenten mogen dus een tegenprestatie vragen.

Het wetsvoorstel van staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (swz) Paul de Krom werd niet zonder wikken of wegen doorgevoerd. De Tweede Kamer noemde het ‘symboolpolitiek’ en de Eerste kamer wachtte tot een paar dagen voor Nieuwjaar alvorens in te stemmen. Er kwamen vooral vragen omtrent de onduidelijkheid van de tegenprestatie. Wat kan en mag als tegenprestatie gevraagd worden?

De kritiek kwam onder meer van de Landelijke Cliëntenraad (lcr). De vertegenwoordiger van uitkeringsgerechtigden vindt dat ‘de tegenprestatie op gespannen voet staat met artikel 4 (verbod op slavernij, dwangarbeid en verplichte arbeid – red.) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens’. Is de nieuwe wetgeving in strijd met internationale regelgeving?

Gemeenten mogen al sinds de invoering van de wwb in 2004 een tegenprestatie vragen, maar die moet dan wel gericht zijn op re-integratie. Met de nieuwe maatregel is er meer ruimte en kunnen ook ‘maatschappelijk nuttige’ werkzaamheden verplicht worden. Het gaat om onbetaald werk en de uitkeringsgerechtigde moet wel (fysiek en psychisch) in staat zijn dit te doen. Verder mogen de verrichtingen de kansen op betaald werk niet in de weg zitten, maar ze hoeven de kansen op betaald werk ook niet te vergroten.

De focus ligt hierdoor op deelnemen aan de samenleving in plaats van proberen terug te keren op de arbeidsmarkt, en dan kunnen gemeenten zich op glad ijs bevinden. De Raad van State erkent net als de lcr het gevaar dat de nieuwe regeling in strijd is met internationale regelgeving, en verwijst naar het ook door Nederland ondertekende verdrag van de International Labour Organization (ilo). Van slavernij is geen sprake en alleen populistische critici nemen de term dwangarbeid in de mond, maar het overheidsbeleid heeft wel kenmerken van verplichte arbeid. Het gaat om een onvrijwillige verplichting van werk waar een sanctie aan verbonden is: het korten op de uitkering.

De discussie omtrent werkverplichting loopt al langer, en om een einde aan de onduidelijkheid te maken heeft de Centrale Raad van Beroep in februari 2010 criteria opgesteld voor de verplichtstelling van arbeidsinschakeling die verenigbaar zijn met artikel 4 van het evrm. Hierbij moet naar persoonlijke en arbeids­omstandigheden gekeken worden, maar ook naar de zwaarte van de sanctie bij weigering en of de aangeboden voorziening kan bijdragen aan de arbeidsinschakeling van de betrokkene.

Vakbond FNV Bondgenoten sluit zich daarbij aan. ‘De Centrale Raad van Beroep heeft duidelijk geformuleerd waaraan voldaan moet worden om het niet in strijd te laten zijn met dat verdrag. Mensen kunnen niet gedwongen worden om met behoud van uitkering werkzaam­heden te verrichten die hun kans op een reguliere baan niet per se doen toenemen. Ook uitkeringsgerechtigden hebben rechten. Zij mogen geen tweederangs burgers worden.’

Ondanks de kritiek en het risico van rechtszaken verplicht een aantal gemeenten mensen in de bijstand tot vrijwilligerswerk. De colleges sluiten zich met veelgehoorde uitspraken aan bij staatssecretaris De Kroms beweegredenen: ‘Alles beter dan thuiszitten’, en: ‘Wat terugdoen voor je uitkering’. Op het Zeeuwse Walcheren regelt uitvoerder Orionis Walcheren naast de gebruikelijke re-integratietrajecten ook vrijwilligersplaatsen voor bijstandsgerechtigden. Als tegenprestatie moeten honderden mensen onkruid verwijderen op moeilijk bereikbare plaatsen, afvalbakken en verkeersborden reinigen of deelnemen aan een was- en strijkservice. Communicatieadviseur Marcia Wielemaker laat weten zich geen zorgen te maken of het vrij­willigerswerk in strijd is met de wet: ‘Van regeringswege is vastgesteld dat er in dit geval geen sprake is van “dwangarbeid” volgens genoemd artikel. Wij gaan ervan uit dat dit juist is.’

Het vragen van een tegenprestatie gebeurt ook in Rotterdam, maar dat is helemaal niet nieuw volgens wethouder Marco Florijn. Vorig jaar startte Full Engagement, waarbij iedereen met een uitkering een tegenprestatie moet leveren van minstens twintig uur per week. Een voorbeeld hiervan is het Thuishavensproject. Hierbij worden mensen met de grootste afstand tot de arbeidsmarkt gevraagd af en toe langs te gaan bij mensen die eerst begeleid woonden, maar dat nu zelfstandig proberen. Samen een boterham eten of een kop koffie drinken. ‘Hierdoor doen de werklozen wat nuttigs en hebben zorginstellingen nieuw potentieel. Straks zijn er zulke grote tekorten op de arbeidsmarkt dat groepen die eerst aversie tegen zorg hadden nu al kennismaken met de zorg’, aldus Florijn. In de havenstad vertrouwt men niet blindelings op de bewoordingen van De Krom. ‘We hebben het uitgezocht en het is formeel niet in strijd met het Europees Verdrag’, vertelt Florijn. Hij inter­preteert het anders: ‘Het gaat om het perspectief op ontwikkeling en dan het liefst richting betaald werk. Alles op de route dat daaraan kan bijdragen, mag ingezet worden, ook al zijn het nog honderd stappen richting werk. Het gaat hier niet om de klassieke zin van re-integratie, maar om de échte: mensen terugkrijgen in de samenleving.’

Slechts enkele kilometers verderop voert de gemeente Zoetermeer dezelfde argumentatie aan bij het verplichten van de tegenprestatie. ‘De tegenprestatie is verplicht, in de zin dat mee­werken aan een re-integratietraject ook verplicht is. Beiden leiden naar de arbeidsmarkt’, vertelt wethouder Edo Haan. Net als in Rotterdam is hier sprake van een trapsgewijze opbouw, om ook mensen die niet met een volledig re-integratieproject bezig zijn toch bij de samenleving betrokken te houden. ‘Op deze manier komt de bijstander weer een stapje verder.’

In de Sweet Lake City worden geen ‘bezigheidstherapie en hobbycursussen’ aangeboden, maar worden bijstandsgerechtigden in het kader van de tegenprestatie ‘met zachte dwang’ geleid naar activiteiten, zoals het schoonhouden van de wijk, een boodschappendienstservice voor ouderen en klussen in en om het huis. Wethouder Haan: ‘De tegenprestatie laat juist zien dat deze mensen niet zijn afgeschreven.’

Lang niet alle gemeenten verplichten bijstandsgerechtigden al tot vrijwilligerswerk. In Amsterdam en Utrecht wordt de nieuwe maatregel voorlopig nog niet uitgevoerd, maar bestuderen de wethouders en gemeenteraden eerst of en hoe die ingevuld gaat worden. De haken en ogen die aan de tegenprestatie zitten, zorgen voor de terughoudendheid.

Die gereserveerdheid is volgens het kabinet niet nodig. Volgens De Krom is er helemaal geen sprake van gedwongen arbeid, want de tegenprestatie valt onder de uitzondering ‘normale burgerplichten’ in de internationale verdragen.

FNV Bondgenoten laat de vvd’er niet zo makkelijk wegkomen met dat argument, want een burgerplicht geldt voor iedereen. ‘Er wordt wel een tegenprestatie van bijstandsgerechtigden gevraagd, maar van andere burgers niet. Ik vind het niet normaal als mensen met een uitkering noodgedwongen moeten sneeuwschuiven bijvoorbeeld’, zegt FNV Bondgenoten-bestuurder Maaike Zorgman. ‘Als bijstandsgerechtigden een tegenprestatie willen leveren, dan kan dat gewoon vrijwillig en dus niet in de vorm van een verplichting. Dat is eigenlijk het criminaliseren van bijstandsgerechtigden. Dan zou je iedere burger moeten verplichten om dat te doen.’

Dat is dus niet het geval, maar gemeenten hoeven zich ook geen zorgen te maken zolang het beleid geen extreme vormen aanneemt, meent hoogleraar sociale zekerheidsrecht Mies Westerveld: ‘Gemeenten lopen risico met de wetsuitbreiding als ze mensen perspectiefloos, nutteloos of onzinnig werk laten doen op straffe dat ze hun uitkering kwijtraken. De vraag is dus hoe gemeenten de tegenprestatie gaan invullen.’

Westerveld verwacht niet dat gemeenten de tegenprestatie als pesterij gaan gebruiken. Zij zijn immers degenen die er last van krijgen als het misgaat en dan agressieve en wanhopige mensen aan het loket krijgen.

Pesterijen of niet, er zal toch wel geprocedeerd worden, denkt Westerveld: ‘Rechtszaken zullen er altijd zijn, de vraag is of gemeenten als uitvoerders van de bijstand het risico lopen ze te verliezen.’ Als het zo ver komt, draait het volgens jurist Dennis Schulinck vooral om het punt van re-integratie en mag het niet alleen maar een ‘dank je wel zeggen tegen de samenleving’ zijn. Maaike Zorgman van FNV Bondgenoten hoopt het van harte, maar dan moeten mensen wel die stap durven te zetten: ‘Mensen zitten wel heel erg in de tang bij de tegenprestatie. Ze zijn heel erg bang om gekort te worden op hun uitkering. Mensen doen niet snel hun mond open.’◆