Minder partij, meer democratie?

Na een eeuw partijpolitiek klinkt de oproep om de macht van de politieke partijen in te dammen.

Het heet crisis te zijn in de democratie. Maar elke keer als die diagnose wordt gesteld, lijkt eerder iets anders bedoeld te worden. Het is niet zozeer de democratie zelf die in crisis verkeert, als wel de invulling die we eraan hebben gegeven: een systeem waarbij volksvertegenwoordigers tot een politieke partij behoren. Het zijn de partijen die het moeten stellen met minder: minder leden, minder zetels en minder populariteit.

Het enige wat ze niet hebben ingeleverd is macht, zo blijkt uit Zetelroof: Fractiediscipline en afsplitsing in de Tweede Kamer 1917-2017 van historicus Geerten Waling. Partijen bepalen wie in aanmerking komt voor het ambt van volksvertegenwoordiger. IJzeren fractiediscipline zorgt ervoor dat de partij, en niet de individuele afweging van de volksvertegenwoordiger, doorslaggevend is wanneer de Kamer stemt. Wie afwijkt van de fractielijn, riskeert zijn politieke loopbaan. Dat ondervond bijvoorbeeld vvd-Kamerlid Joost Taverne toen hij in 2015 als enige van zijn partij tegen een derde noodlening voor Griekenland stemde. Deze verkiezingen staat Taverne niet meer op de lijst.

Het ultimum remedium voor volksvertegenwoordigers die het oneens zijn met de eigen partij is afsplitsing, waarbij in veel gevallen de zetel in de Kamer niet wordt opgegeven. Deze ‘zetelroof’, die tot nu toe 58 keer voorkwam, is het onderwerp waar Waling zijn verhandeling over de macht van politieke partijen aan ophangt. Wie zich schuldig maakt aan deze ogenschijnlijke misdaad, concludeert Waling, krijgt steevast verwijten, zowel van de publieke opinie als van collega’s. Hij citeert onder anderen Jan Terlouw die zich in De wereld draait door bezorgd uitliet over de in totaal zes Kamerleden die tijdens Rutte II hun fractie verlieten. Volgens Terlouw ondermijnt dit het vertrouwen in de politiek.

Waling vindt dit soort kritiek misplaatst. We stemmen in Nederland namelijk helemaal niet op partijen, ook al denken we van wel. We stemmen in beginsel op personen, dat is al zo sinds het begin van de parlementaire democratie in 1848. In de loop van de tijd hebben partijen zich als vehikel opgeworpen waarmee potentiële volksvertegenwoordigers aan het electoraat worden gepresenteerd. Maar staatsrechtelijk hebben partijen geen enkele aansprak op een zetel, legt Waling uit. Sterker nog, voor de wet bestaan partijen niet eens. Hij wijst erop dat er zowel in de grondwet als in de kieswet nergens over partijen wordt gesproken.

Wat wel in de grondwet staat, is dat Kamerleden dienen te stemmen zonder last. En dat maakt voor Waling de zetelrover een waardiger politicus dan de ‘grijze muizen’ en ‘jaknikkers’ die braaf hun hand opsteken wanneer hun partijleider dat opdraagt. Het Kamerlid dat politiek bedrijft met fractie-eisen en partijbelangen in het achterhoofd verwaarloost in zijn lezing het zogeheten ‘vrije mandaat’ dat bij zijn ambt hoort. Partijen, met hun congressen, besturen en leiders, zijn volgens Waling de ware dieven hier, omdat ze de volksvertegenwoordiger zijn onafhankelijkheid ontnemen.

Het huidige parlement sloeg nog een extra deuk in het ideaal van de vrije volksvertegenwoordiger, tot Walings merkbare ergernis. De Tweede Kamer stemde eind 2016 in met maatregelen die politieke Alleingang ontmoedigen. Zo krijgen afgesplitsten in de toekomst minder fractiebudget en wordt hun spreektijd ingeperkt. De partijen waren hier unaniem in, alleen de zittende zetelrovers stemden tegen (de wet gaat overigens pas in na de verkiezingen). Het is voor Waling het zoveelste bewijs dat we leven in een ‘particratie – een systeem waarbij Kamerleden verantwoording afleggen aan hun partij in plaats van aan hun kiezers’.

In de negentiende eeuw waren partijen taboe in de politiek. Partijen werden gezien als uiting van een deelbelang

De term ‘particratie’ staat centraal bij Arnout Maat. Ook hij behoort tot de groep die vindt dat politieke partijen te veel aan de touwtjes trekken. Maat schreef De particratie: Over de verstrekkende macht van onze politieke partijen waarin hij zich behalve op het parlement ook richt op andere plekken waar de partijmacht geldt. Burgemeesters, hoge ambtenaren, commissarissen van de koning, stuk voor stuk zijn het posten die worden gevuld door de middenpartijen die mensen uit hun eigen gelederen naar voren schuiven. Maat vraagt zich af waar ze dit recht vandaan halen, anders dan uit gewoonte.

Small caspergorilla

In de politiek regeren politieke partijen. Het lijkt volslagen logisch, maar zowel De particratie als Zetelroof doet eraan herinneren dat partijen niet vanzelfsprekend zijn. In de negentiende eeuw waren partijen zelfs taboe in de politiek, laten Maat en Waling zien. Partijen werden gezien als uiting van een deelbelang, in plaats van het algemene belang dat volksvertegenwoordigers zouden moeten dienen. Nederland had toen ook een districtenstelsel, waarbij de kandidaat met de meeste stemmen namens zijn regio afreisde naar Den Haag. Stemmen ging lange tijd zonder lijst. Kiezers schreven de naam van hun ideale kandidaat op het stemformulier.

In 1917 ging dit systeem op de schop. Tegelijk met het invoeren van het algemeen mannenkiesrecht werd onder leiding van de liberale premier Pieter Cort van der Linden het districtenstelsel ingeruild voor de evenredige vertegenwoordiging die we nu kennen. De groeiende gewoonte om in georganiseerd verband kandidaten voor te selecteren en op kieslijsten te plaatsen kreeg hiermee wind in de rug. In 1918 kwam daar nog een kiesdrempel bij, die het moeilijker maakte voor individuele kandidaten om in de Kamer te komen. Onder die omstandigheden kon de ‘particratisering’ beginnen, en ontstond de mogelijkheid van zetelroof, waarvan het eerste geval zich voordeed in 1919.

Het partijenstelsel is daarmee een eeuw oud, en volgens zowel Geerten Waling als Arnout Maat aan herziening toe. Die boodschap klinkt overigens niet voor het eerst. De politicoloog Arend Lijphart schreef eind jaren zestig in zijn klassieker Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek over Nederland als ‘kartel-democratie’ waarbij politieke strijd eerder wordt vermeden dan opgezocht omdat partijen na de stembusgang coalities moeten vormen en samen het openbaar bestuur bemannen. En natuurlijk riep d66 zich meer dan vijftig jaar geleden in het leven om het dichtgetimmerde partijbestel open te breken.

Er bestaat een traditie van kritiek dat een partijenstelsel zich slecht verdraagt met het ideaal van volksbestuur

Er bestaat, kortom, een traditie van kritiek dat een partijenstelsel zich slecht verdraagt met het ideaal van volksbestuur. Waling en Maat zijn daarvan huidige representanten. Ze komen met voorstellen om de partijmacht in te perken. Waling wil vooral meer ruimte voor de vrije radicaal die los van de partij afwegingen kan maken. In De particratie roept Arnout Maat op tot een ‘nieuw constitutioneel moment’, vergelijkbaar met 1917 waarin de rol van partijen wordt ingeperkt, onder meer door meer referenda, een gekozen minister-president en het ontbinden van de Eerste Kamer die, zo betoogt hij, ook steeds meer een plek is geworden waar de partijpolitiek prevaleert.

De vraag is dan natuurlijk in hoeverre dit reële wensen zijn, zeker als bestaande partijen het deksel er stevig ophouden. Het systeem van binnenuit veranderen is lastig, zo concludeert Maat na een uitvoerige analyse van de casus d66. Hij oppert ‘politieke infiltratie’ in bestaande partijen en hoopt op een ‘antiparticratische partij die op populistische wijze het debat over de houdbaarheid van onze democratie aanzwengelt’.

Die overtuiging lijkt hij te delen met nog een partijcriticus. Thierry Baudet schreef Breek het partijkartel! De noodzaak van referenda, een boek waarin Lijpharts analyse van politieke kartelvorming in een nieuw jasje wordt gestoken. Ook Baudet constateert dat in Nederland compromisvorming bij voorbaat politieke tegenstelling afvlakt. Deze permanente pacificatie kan volgens hem worden doorbroken door bindende referenda in te voeren. Als de kiezer zijn stem niet direct kan laten doorklinken tijdens algemene verkiezingen, dan moet dat tijdens aparte volksraadplegingen gebeuren waartoe burgers zelf initiatief moeten kunnen nemen. Op die manier kan er volgens Baudet ‘correctie van buiten het systeem’ plaatsvinden.

Dan wringt het enigszins dat Breek het partijkartel! geschreven is in het kader van Baudets poging onderdeel te worden van het partijenstelsel als lijsttrekker van Forum voor Democratie. In naam is dat weliswaar geen partij, maar er is een kandidatenlijst en een verkiezingsprogramma. Het consequent blijven beijveren van referenda, ook als Baudet in de Kamer mocht komen, lijkt hier de enige uitweg. Breek het partijkartel! is in feite een belofte tot bereidheid bakzeil te halen op ieder standpunt, mocht een referendumuitslag daartoe dwingen. Voor wie de speerpunten van Forum voor Democratie (minder EU, strikter migratiebeleid, een ‘wet bescherming Nederlandse waarden’) niet onderschrijft, is dat een extra veiligheidsklep.

Net als Geerten Waling in Zetelroof en Arnout Maat in De particratie loopt Baudet in Breek het partijkartel! de geschiedenis van de politieke partij langs, en komt hij tot het oordeel dat dit instituut in honderd jaar tijd steeds meer grip heeft gekregen op de politiek en het openbaar bestuur. Dat is fundamentele kritiek, die om een weerwoord vraagt, vooral van de partijen zelf.

Tezamen bieden deze drie boeken, geschreven door denkers onder de veertig, een menukaart aan met nieuwe checks and balances voor het huidige partijmodel. Toch gaat het in de verkiezingscampagne nauwelijks over de inrichting van het huis van de democratie. Dat is een gemis. Wat de toekomstige gekozen volksvertegenwoordigers gaan doen is net zo belangrijk als het stelsel waarin ze dat doen. Zorg, Europa, migratie, er zijn genoeg belangrijke onderwerpen, maar zonder het ook over hun eigen reden en recht tot bestaan te hebben doen de zittende politieke partijen de rijke geschiedenis van debat over de Nederlandse democratie te kort.