In een Parijse mega-discotheek van drie verdiepingen ging Christiana Figueres in de nacht van 12 op 13 december 2015 op de schouders. De Costa Ricaanse diplomaat en VN-klimaatchef crowdsurfde over de hoofden van feestvierende diplomaten uit 195 landen. ‘Het was een beeld dat ik nooit zal vergeten’, vertelt een Nederlands delegatielid dat deelnam aan de klimaattop in Parijs. ‘We waren extatisch, we hadden echt het idee dat we de wereld gered hadden. En dit was de manier waarop we een van de belangrijkste voorzitters bedankten.’

Toch dreigde twee uur voordat de Franse voorzitter en minister van Buitenlandse Zaken Laurent Fabius concludeerde: ‘Het klimaatakkoord van Parijs is geaccepteerd’, het hele akkoord nog in het water te vallen. ‘Shall should read should’, riep de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken John Kerry op halfluide toon in de grote zaal tegen zijn Amerikaanse delegatie. ‘Moeten’ moest ‘zou moeten’ worden. Een schok van ontsteltenis ging door de aanwezigen. Weer proberen de Amerikanen onder hun historische plicht uit te komen om de CO2-uitstoot te verlagen, concludeerden veel derdewereldlanden. Wéér zou er een slap akkoord komen zonder echte verplichtingen.

‘Fabius heeft de zaak toen gered’, stelt de toenmalige Nederlandse klimaatgezant Michel Rentenaar. ‘Hij realiseerde zich dat we niets hadden aan een akkoord dat in het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden niet geratificeerd zou worden. Toen de rust enigszins was weergekeerd, riep hij de voorzitter van het juridisch comité naar voren, de man van de punten en komma’s in het akkoord. Een gouden greep! Die begon heel saai de hele tekst nog een keer door te nemen. En ergens in een bijzin, alsof het een tikfout betrof, zei hij bij dat bewuste artikel (het ging over klimaatfinanciering): “Shall should read as should.” Ik geloof dat uiteindelijk alleen Nicaragua nog luid protesteerde, maar het gejuich van alle anderen overstemde dat.’

‘Parijs’ wordt nu algemeen als een groot succes beschouwd. De voorgaande klimaattop in Kopenhagen in 2009 was een enorme flop. Wat maakt een top tot een succes? Wat valt er te leren van de successen en mislukkingen uit het verleden? En wat kunnen we van de cop26 verwachten, de wereldklimaattop die van 31 oktober tot 12 november in Glasgow wordt gehouden? De voorbereiding was rommelig, door corona vonden er nauwelijks live ontmoetingen plaats waar goede persoonlijke banden tussen de belangrijke deelnemers gesmeed konden worden. Deskundigen zien dat als een handicap. Tegelijkertijd dringt alom het besef door dat dit weleens de laatste kans kan zijn om een wereldramp te voorkomen. De enorme bosbranden, overstromingen en stormen hebben veel twijfelaars overtuigd.

Het succes van Parijs was gestoeld op de mislukking van Kopenhagen. ‘De Franse diplomatieke dienst had gezien hoe het niet moest’, analyseert Rentenaar. ‘Ze hebben zich met al hun macht erachter gezet en zijn meteen na Kopenhagen begonnen met de voorbereiding en ze realiseerden zich dat grote veranderingen noodzakelijk waren.’

Zo lag er in Kopenhagen in de laatste dagen een conceptakkoord met nog vele tientallen discussiepunten waarover wereldleiders als Obama en Poetin de knopen moesten doorhakken. Het voorzitterschap van de Deense minister van Milieu ging vanwege al dat hoge bezoek over in de handen van de Deense premier die van toeten noch blazen wist. Onderhandelaars begonnen elkaar te verwijten dat de ánder niet genoeg bewoog – het grote vingerwijzen was begonnen, concludeerde de Britse zoöloog en publicist George Monbiot – en in een totale chaos werd een vaag akkoord gesloten zonder concrete doelen.

‘In Parijs zijn daarom de regeringsleiders aan het begin van de conferentie gezet’, vertelt Rentenaar. Zij mochten in vlammende betogen zeggen dat de wereld nu echt gered moest worden en de lagere goden – ministers en diplomaten – moesten dat in die volgende twee weken voor elkaar zien te krijgen.

In Kopenhagen is in 2009 geprobeerd om het Verdrag van Kioto (1997) nog een keer over te doen, zegt Frank Biermann, hoogleraar mondiale duurzaamheidspolitiek aan het Copernicus Institute of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht. ‘In Kioto beloofden de geïndustrialiseerde landen elkaar om de CO2-uitstoot met rond vijf procent te verminderen, maar die bereidheid om zulke concrete afspraken in een verdrag vast te leggen bestond in 2009 niet meer. Daar moest een andere aanpak voor gekozen worden.’

Een groot gevaar bij mondiaal klimaatbeleid is het ontstaan van een scherpe tegenstelling tussen het Westen en de ontwikkelingslanden. Vaak aangewakkerd door landen als Saoedi-Arabië en aanvankelijk ook China die eigenlijk tegen klimaatmaatregelen zijn en dat verbloemen door te eisen dat geïndustrialiseerde landen eerst maar eens het goede voorbeeld moeten geven voordat andere landen aan de slag gaan. ‘En helemaal ongelijk hebben ze natuurlijk niet’, zegt Biermann. ‘Sinds de industriële revolutie is de aarde met meer dan één graad opgewarmd, vooral door de uitstoot van de westerse industrie, die historische uitstoot is enorm. En ook als je nu kijkt naar de uitstoot per hoofd van de bevolking is het Westen nog steeds koploper. In China is die zeven ton CO2 per capita, in Nederland boven de negen en in de VS zelfs boven de zestien ton.’

Toch kan de opwarming van de aarde niet gestopt worden zonder ingrepen van ontwikkelingslanden en voormalige ontwikkelingslanden als China en India. ‘Dat besef dringt ook steeds dieper door in die landen’, weet Biermann. China is nu verantwoordelijk voor 29 procent van de werelduitstoot aan CO2. ‘Daar moet wat aan gebeuren, dat is duidelijk. En neem India, een land dat nog sterk economisch wil groeien om de bevolking te voeden. Ook daar maken ze de gevolgen van de opwarming dagelijks mee. Met de hoge temperaturen, de langdurige droogtes in het ene deel van het land en heftige overstromingen in het andere.’

‘De Fransen schakelden de paus in om katholieke landen over de streep te trekken’

‘Met deze boodschap zijn de Franse diplomatieke diensten vier jaar lang alle landen afgegaan’, vertelt de Nederlandse diplomaat Rentenaar. ‘Ze hebben meer dan tweehonderd miljoen euro in de voorbereiding geïnvesteerd. Vooraf wisten ze van elk land hoe de vlag erbij stond. Ook bij veel Franstalige Afrikaanse landen, die meestal door Engelstalige landen genegeerd worden. Op het laatst schakelden ze de paus nog in om katholieke landen over de streep te trekken. Ze hebben ook een grote botsing tussen de grootmachten China en de VS weten te voorkomen. Die enorme inzet en voorbereiding is essentieel geweest voor het succes van Parijs.’

Een van de instrumenten was het ontstaan van de zogenaamde Cartagena Dialoog: een informele groep landen kwam voor het eerst bij elkaar in deze stad in Colombia. Hier verzamelden zich de voorstanders van een sterk klimaatbeleid uit zowel de eerste als de derde wereld. Denemarken, bijvoorbeeld. Duitsland, Frankrijk, Zwitserland, Nieuw-Zeeland en Nederland. Maar ook Libanon, Bangladesh, Chili, Ghana en eilandstaten als Micronesië, Trinidad en Tobago en Grenada die binnen dertig jaar grotendeels in de zee verdwijnen als er niet wordt ingegrepen.

Zowel voor als tijdens Parijs heeft de groep van uiteindelijk zo’n veertig landen zeer intensief overlegd. ‘We hebben ons zelfs met z’n allen onder een spandoek verzameld’, vertelt Rentenaar. ‘Je zag dat de actiesfeer en het enthousiasme van buiten ook binnen in de zaal hun weerslag kregen.’ Waarom was de groep zo succesvol? ‘Een conferentie bestaat uit honderden, misschien wel duizenden overleggen en overlegjes. Als je daarin met een flinke groep samen optrekt, kun je grote invloed hebben.’

Zonnepanelen op een woontoren in Wuhan, China. 2018 © Bryan Denton / The New York Times

‘Kopenhagen was een puinhoop. Het vertrouwen was gebroken, ook omdat er veel overeenkomsten gelekt waren die nog niet af waren.’ Klimaattop-veteraan Waldemar Coutts is directeur Milieu en Oceanen op het Chileens ministerie van Buitenlandse Zaken en vanaf het begin betrokken bij de Cartagena-groep. Hij waardeert de flexibiliteit van overleggen. ‘We hoeven het niet allemaal eens te zijn, we moeten alleen naar elkaar luisteren. Als we op één lijn zitten, leggen we wel verklaringen af. Maar elk land heeft zijn eigen verantwoordelijkheid. Het gebeurt op basis van wederzijds vertrouwen en we zijn samen op zoek naar manieren om sneller vooruitgang te boeken.’

‘Het probleem met Kopenhagen was dat het niet inclusief was’, zegt Mary Awad, milieu-diplomaat uit Libanon. ‘Veel beslissingen werden achter gesloten deuren genomen, waar niet elk land in betrokken werd. Terwijl het cruciaal is dat iedereen weet wat er gaande is en dat elk land toegang heeft tot dezelfde informatie. Door onder meer onze overleggen in Cartagena is daar een einde aan gekomen.’

‘Vooral de bilaterale overleggen met landen die twijfelden zijn zeer nuttig geweest’, vindt Moekti Handajani Soejachmoen, diplomaat uit Indonesië. ‘Het gebeurt heus niet allemaal in de grote vergaderzalen.’

In de jaren voor Glasgow is de groep eens in de twee maanden vooral online bij elkaar gekomen. Tot tevredenheid van een Nederlandse diplomaat die nu in de delegatie zit. ‘Als we als Nederland bijvoorbeeld met India gaan praten, dan maken we weinig indruk. Maar als we samen met de Malediven langsgaan, dan wordt er wel degelijk geluisterd. Want daar kennen ze net als in India grote effecten van de opwarming.’

Parijs was uiteindelijk een succes omdat breed de noodzaak werd gevoeld om een concreet doel te bereiken, twee stippen aan de horizon. Om de opwarming tot anderhalve graad (eventueel twee graden) te beperken moet de CO2-uitstoot in 2030 gehalveerd zijn (ten opzichte van 1990) en in 2050 naar nul worden teruggebracht. Nationale overheden verplichtten zich om met nationale klimaatplannen (ndc’s) daar concreet invulling aan te geven. ‘Ons doel – een juridisch bindende overeenkomst creëren met verplichtingen voor iedereen – hebben we met de Parijs-akkoorden bereikt’, stelt de Chileense diplomaat Coutts vast.

‘Na de top in Glasgow is het belangrijk dat in alle landen actievoerders de druk op de ketel houden’

‘Parijs zet druk op de nationale overheden’, constateert hoogleraar Biermann. ‘Lokale groepen kunnen bijvoorbeeld met het akkoord in de hand naar de rechter stappen.’ Zoals Urgenda in Nederland deed, en ook in Duitsland gebeurde. ‘Uiteindelijk heeft het Duitse Hooggerechtshof besloten dat de regering meer maatregelen nu al in de komende jaren moet nemen’, vertelt hij. ‘Want een groot deel van de CO2-daling was gepland voor na 2040, voor een andere generatie dus, die volgens het Hof daardoor onevenredig zwaar getroffen zou worden.’

In Glasgow moeten de volgende stappen worden gezet. Want de opgetelde ndc’s van alle nationale overheden zijn nog lang niet voldoende om die anderhalve graad te halen. ‘We stevenen met deze cijfers nog steeds af op boven de drie graden’, constateert Biermann. ‘En niemand weet wat dat voor effect op de wereld heeft. De gevolgen kunnen enorm zijn, ook voor Nederland dat deels onder de zeespiegel ligt. De komende tien jaar worden beslissend of we ook die anderhalve graad kunnen halen. De huidige generatie is de enige die dat nog voor elkaar kan brengen.’ Veel plannen gaan er echter toch vaak van uit dat technologische ontwikkelingen na 2040 de oplossing gaan bieden, maar niemand heeft de garantie of die ooit werkelijkheid gaan worden.

Een aantal grote landen heeft inmiddels de doelstellingen aangescherpt, zoals de VS, maar het totale resultaat is nog lang niet voldoende. ‘Toch wordt hier niet direct over onderhandeld in Glasgow’, waarschuwt Biermann. ‘Dat zijn uiteindelijk nog steeds nationale processen. Je mag alleen hopen dat een land als China en ook andere landen vrijwillig sterkere maatregelen aankondigen. Naming and shaming is hier het enige drukmiddel, geen enkel land vindt het nu eenmaal prettig om onder aan de lijstjes te staan.’

Een ander belangrijk punt is de honderd miljard dollar die de rijke landen in Parijs beloofd hebben om jaarlijks beschikbaar te stellen aan ontwikkelingslanden voor mitigatie en adaptatie, maatregelen die de CO2-uitstoot beperken of juist een land helpen zich aan te passen aan de stijgende zeespiegel. Tot nu toe hebben de rijke landen zich niet aan deze belofte gehouden, de teller komt dit jaar voor het eerst boven de tachtig miljard. Ontwikkelingslanden hechten zeer aan deze afspraak. Want wat is het woord van het Westen waard als zelfs zo’n simpele daad als het storten van de juiste bedragen in een fonds niet voor elkaar komt? Bovendien kunnen arme landen zonder dit fonds geen klimaatbeleid voeren. ‘We gaan nu door een enorme economische crisis’, zegt bijvoorbeeld Awad uit Libanon. ‘Zonder internationale steun lukt het niet om mee te doen met de internationale hervormingen.’

Een derde punt van conflict is de transparantie van de genomen maatregelen en de resultaten. Komen die overeen met de afspraken? Op welke manier is dat te controleren? Zijn landen bereid daar inzicht in te geven? De verwachting is dat China daar grote problemen mee zal hebben.

De grote vraag is of het Britse voorzitterschap in staat is de wereld over deze drie hobbels heen te helpen. ‘Ze hebben een ervaren diplomatieke dienst als voormalige wereldmacht’, weet de Nederlandse diplomaat Rentenaar. ‘Maar die is helaas wel een stuk kleiner dan de Franse.’ Anderen vrezen de dubbele agenda van Boris Johnson. Waar de Franse voorzitter alleen een succesvolle cop voor ogen had, probeert Johnson het post-Brexit Groot-Brittannië weer als wereldmacht op de kaart zetten. Die ambitie gaat de zaak compliceren, vrezen ervaren topbezoekers

Het zal aankomen op de details, voorspelde de Costa Ricaanse diplomaat Christiana Figueres onlangs in de podcast van de Britse krant The Guardian. Zelf had ze bij alle bijeenkomsten die ze in Parijs had voorgezeten ronde tafels laten installeren, gaf ze als voorbeeld. Vierkante en vooral rechthoekige tafels met de voorzitter aan het hoofd waren uit den boze. ‘Want uiteindelijk zal er een gezamenlijk belang moeten ontstaan, het idee dat we het met z’n allen moeten doen.’

Bij diplomaten zijn de verwachtingen niet al te hoog gespannen. ‘Het zal lastig worden’, zegt de Indonesische diplomaat Moekti Handajani Soejachmoen. ‘Het lijkt erop dat we al gewend zijn aan alle natuurrampen die dit jaar hebben plaatsgevonden’, constateert Mary Awad uit Libanon. ‘Ik hoop dat iedereen daar beseft dat we het lot van acht miljard mensen in ons hand hebben.’

‘Greta Thunberg had gelijk toen ze zei dat de cop’s een hoop blablabla zijn, in jargon dat niet iedereen begrijpt’, zegt de Chileense diplomaat Coutts. ‘Maar we moeten niet vergeten dat er eerst woorden moeten zijn voor je ze in daden kunt omzetten. Dit is een proces.’

Het glas zal ongetwijfeld aan het eind van Glasgow half leeg zijn, denkt de Utrechtse hoogleraar Biermann. ‘Het zijn stappen die gezet móeten worden. Daarna is het belangrijk dat in alle landen actievoerders de druk op de ketel houden. We hebben geen keus.’


Op weg naar Glasgow

Zes jaar na het klimaatakkoord van Parijs vindt begin november de volgende milieutop plaats in de Schotse industriestad Glasgow. De opwarming van de aarde gaat ondertussen onverminderd door en harde maatregelen zijn noodzakelijk om de in Parijs afgesproken doelen nog te kunnen halen. Wat moet er in Glasgow bereikt worden? Hoe denken de belangrijkste spelers erover? Wat zijn de obstakels? Het zijn vragen die in de serie Op weg naar Glasgow aan de orde komen.