Een compromis om aan te sleutelen

Na de Europese Conventie

Deze week gaat de ontwerp-Grondwet van de Europese Conventie naar de EU-top in Griekenland. Het is een compromis waaraan nog veel zal worden gesleuteld. Want nu zijn de regeringsleiders aan zet, en die worden het maar zelden eens.

Nog maar drie maanden geleden was Europa hopeloos verdeeld over de oorlog in Irak. Er zou een oud Europa en een nieuw Europa bestaan, wist de Amerikaanse minister van Defensie. En van het nieuwe Europa verwachtte hij bepaald meer dan van het oude. Tegenover de mastodonten Duitsland en Frankrijk, die zich hardnekkig tegen de Amerikaans-Britse aanval bleven verzetten, stonden Spanje en Denemarken en aspirant-lidstaten in Oost-Europa als voorbeeldige partners in de coalitie. Een gemeenschappelijk buitenlands beleid was hoe dan ook ver te zoeken.

Het mag een wonder heten dat de verdeeldheid van eerder dit jaar niet is overgeslagen op de onderhandelingen over een Europese Grondwet. De in 2001 in het Belgische Laken gekozen opzet voor de Europese Conventie, die de uitbreiding van de Unie met tien lidstaten formeel voorbereidde, bleek bestand tegen tweespalt op regeringsniveau. Niet de regeringsleiders zelf, maar hun vertegenwoordigers gingen in de slag met leden van nationale parlementen van lidstaten en aspirant-lidstaten, europarlementariërs en vertegenwoordigers van de Europese Commissie om, totaal met 105 leden, tot een compromis te komen dat vóór alles Europese eenheid moest uitstralen.

En afgelopen vrijdag lag dat compromis er. Op de klanken van Beethovens negende en Schillers «Ode an die Freude» presenteerde Conventie-voorzitter Valérie Giscard d’Estaing in Brussel het resultaat van anderhalf jaar onderhandelen. De champagneflessen lagen al dagen op de juiste temperatuur, want niemand hield er rekening mee dat het nog mis kon gaan. De laatste dagen van de onderhandelingen ging het er niet meer om hoe volledig of hoe goed het resultaat van de Conventie zou zijn; het voornaamste doel was om überhaupt met een resultaat te komen. Te veel open einden zou het de regeringsleiders te gemakkelijk maken om het met hangen en wurgen binnengesleepte compromis meteen van de tafel te vegen of naar eigen goeddunken in te vullen en aan te passen.

Op een EU-top in het Griekse Thessaloniki wordt hun deze week de uitkomst van de Conventie formeel door Giscard d’Estaing aangeboden. Vanaf oktober aanstaande tot uiterlijk maart 2004 zullen ze in een zogenoemde «Intergouvernementele Conferentie» verder delibereren over het grondwetsvoorstel en als het goed is op zeker moment met een, waarschijnlijk verder afgezwakt, akkoord komen. De toetreding van de tien nieuwe lidstaten kan dan 1 mei 2004 plaatsvinden. De nieuwe grondwet zelf treedt grotendeels pas eind 2009 in werking.

Giscard d’Estaing droomde van de «Verenigde Staten van Europa». Die naamswijziging haalde het niet en werd, evenals zijn wens te komen tot een «volkscongres», door hemzelf ten langen leste ingetrokken. En of de nieuwe afspraken in de Europese Grondwet vijftig jaar mee kunnen, zoals de Conventie-voorzitter zich ten doel had gesteld, is eveneens zeer onzeker.

Voorlopig blijft de Europese Unie gewoon de Europese Unie, met alle ongemakken van dien. Het Europees Parlement krijgt weliswaar over meer onderwerpen iets te zeggen (56 in plaats van 34) en er komt een kleinere, mogelijk slagvaardiger, Europese Commissie, maar door vetostemrecht op een aantal belangrijke thema’s te handhaven, blijven de regeringsleiders van de nationale staten de dienst uitmaken.

Geheel volgens verwachting waren buitenlands beleid en defensiebeleid thema’s waar alle lidstaten een veto over behouden. Er komt weliswaar een door de regeringsleiders aan te stellen minister voor Buitenlandse Zaken, die tevens vice-voorzitter van de Commissie wordt, maar het is maar de vraag wat zijn werkelijke bewegingsvrijheid zal worden. Het is niet gezegd dat een crisis zoals die rondom het al dan niet steunen van de aanval op Irak met zo’n minister voorkomen kan worden.

Van een geheel andere orde, maar ministens even explosief, is het winstpunt van het Verenigd Koninkrijk om ook bij fiscaal beleid het vetorecht te handhaven. Dat betekent dat 25 landen met vetorecht in 2006 zullen gaan onderhandelen over een lange-termijnbegroting voor de Unie. Dat dat een crisis wordt staat op voorhand vast. Maar vice-voorzitter Jean-Luc Dehaene zei vrijdag: «Dat is geen ramp. Europa kan door een crisis vooruitkomen.»

Hoe broos is de door de Conventie gepredikte eenheid? Volgens PvdA-kamerlid Frans Timmermans, lid van de Conventie, is het resultaat «alleszins te pruimen». En premier Balkenende noemde de tekst, met veel andere Europese regeringsleiders, «bepaald niet slecht». Ronduit enthousiast was eigenlijk niemand. Begrijpelijk bij een compromis, maar wel tekenend voor wat Europa nog te wachten staat. Vooral omdat nu reeds kan worden uitgetekend wanneer de volgende Europese crises in het verschiet liggen.

Al op de vrijdagmiddag toen de champagne nog rijkelijk vloeide, werd de opmaat gegeven voor harde onderhandelingen in de intergouvernementele conferentie. Spanje liet als enige lidstaat een voorbehoud maken bij de eindtekst. Net als bij de Irak-oorlog trekt het land samen op met Polen, dat volgend jaar toetreedt. De Spanjaarden en Polen weigeren akkoord te gaan met de afgesproken stemverdeling. Om de besluitvorming van de uitgedijde Unie soepeler te laten verlopen, wil de Conventie op terreinen waar geen veto geldt een gekwalificeerde meerderheid van staten laten gelden die drievijfde (zestig procent) van de bevolking van de EU vertegenwoordigt. Dat betekent dat de drie grootste landen een besluit van 22 andere landen kunnen blokkeren.

Als agrarische landen zien Spanje en Polen, afhankelijk respectievelijk in afwachting van landbouwsubsidies, dit niet zitten. Zij houden vast aan het akkoord van Nice, waarin alle lidstaten een bepaald aantal stemmen heeft toebedeeld gekregen. Nog op donderdagavond, de dag voor de feestelijke presentatie van het compromis, wisten Spanje en Polen zich gesteund door niet minder dan zestien andere landen. Het enthousiasme over de nieuwe stemverdeling was dus wat voorbarig, verzuchtte de vertegenwoordiger van de Deense regering Henning Chris tophersen tegenover de Deense pers. «De onderhandelingen zullen hierover worden heropend, dat weet iedereen.»

Ook op andere terreinen zullen de regeringsleiders nog met elkaar in conclaaf moeten. Nederland heeft ingestemd met besluiten via gekwalificeerde meerderheden op het terrein van Justitie. Handig, zegt het kabinet-Balkenende nu, om de grote internationale criminaliteit aan te pakken en om eindelijk een gemeenschappelijk asielbeleid van de grond te krijgen, maar het mag niet betekenen dat het Nederlandse drugs- of euthanasiebeleid eraan gaan. De Britse regering heeft ondertussen laten weten niet alleen het vetorecht bij belastingen, maar ook bij het vaststellen van de Europese begroting te willen handhaven en Frankrijk heeft onder andere nog bezwaren tegen het gemeenschappelijk handelsbeleid.

Het kan, al met al, nog wel even duren voordat de slagvaardigheid van de Europese Unie werkelijk is verbeterd. Pas na de intergouvernementele conferentie is duidelijk of vrijdag de dertiende juni 2003 de geschiedenis zal ingaan als de dag dat Europa werkelijk één werd.