contouren van een menselijker asielbeleid

Na het pardon

Het alom verwachte generaal pardon moet de nare smaak van de jaren-Verdonk wegspoelen. Maar hoeveel humaner kan het asielbeleid worden binnen de huidige politieke verhoudingen?

George monkey Bush heeft een opvolger: Rita Verdonk. Niet in politiek opzicht natuurlijk, maar als moreel anti-ijkpunt. Eén negatieve verwijzing naar het ‘moordwijf’ is inmiddels voldoende om jezelf neer te zetten als weldenkend burger, zonder verstrikt te hoeven raken in allerlei lastige politieke discussies. In Den Haag mag de bewindsvrouw voorlopig uitgerangeerd zijn, in het land blijft haar faam als rechtse kop van jut groeien, zo bleek afgelopen zondag weer tijdens de voorrondes van het Leids Cabaret Festival. De ene na de andere grappenmaker in spe veegde de vloer aan met IJzeren Rita. Door alle onvrede en schaamte over de misstanden van de afgelopen jaren op één persoon te projecteren, wordt de oplossing maar al te gemakkelijk. Een generaal pardon moet de nare smaak van de Verdonk-jaren wegspoelen.
Daar is de nieuwe Tweede Kamer dan ook voortvarend mee begonnen. De volksvertegenwoordiging ging zelfs nog verder door eind december te stellen dat het uitzetten van vluchtelingen naar Centraal- en Zuid-Irak onverantwoord is. Het onder Verdonk uitgeklede ‘categoraal beschermingsbeleid’, waarbij iedereen uit een onveilige regio of behorend tot een bedreigde bevolkingsgroep een tijdelijke verblijfsvergunning krijgt, moet weer gaan gelden voor deze regio’s. Ook 181 Syriërs moeten van de Tweede Kamer een verblijfsvergunning krijgen. Zij waren vorig jaar het middelpunt van een politiek schandaal. Door toedoen van Nederlandse ambtenaren kregen de Syrische autoriteiten informatie over hun asielaanvraag, iets wat hen nog wel eens kan opbreken bij terugkeer.

Eind goed al goed? Niet helemaal. Aan het alom verwachte generaal pardon zitten de nodige haken en ogen. Het gaat waarschijnlijk gelden voor mensen die onder de oude vreemdelingenwet asiel aanvroegen, nog steeds in Nederland zijn en geen criminele antecedenten hebben. Maar daarmee is de kous voor een nieuwe regering niet af. Wat te doen met de omvangrijke groep mensen die de afgelopen jaren het land uit moesten maar wier vertrek uit Nederland ‘niet aantoonbaar’ is, zoals het in de officiële statistieken heet? Alleen al voor 2006 gaat het om meer dan drieduizend mensen die met onbekende bestemming vertrokken, oftewel ruim zeventig procent van de door Verdonk afgewezen ‘oude-wetters’. De meesten leefden de afgelopen jaren in de illegaliteit, op straat of in de informele opvang. Maar het is ook mogelijk dat sommige uitgeprocedeerde asielzoekers het land daadwerkelijk hebben verlaten. De kans bestaat dat zij vanwege het generaal pardon terugkeren om alsnog aanspraak te maken op een verblijfsvergunning. Dat geeft onherroepelijk problemen. Hoe toont een illegaal aan dat hij of zij al die tijd in Nederland was, bij wie ligt de bewijslast en wie gaat dat controleren? Bureaucratische rompslomp en juridisch getouwtrek liggen opnieuw op de loer – zij het in mindere mate dan in de jaren van Verdonks ‘schrijnende gevallen’-ballotage.

En daarna? Diverse buitenlandse voorbeelden leren dat pardonregelingen, in tegenstelling tot wat algemeen wordt aangenomen, niet enkel humaan zijn. Nieuw, strenger beleid inzetten is gemakkelijker met een schone lei. Na het zoet volgt daarom het zuur, te weten voor de migranten die níet onder de regeling vallen. Nu ligt dat voor Nederland iets anders, omdat de aanstaande pardonregeling er één is met een flinke vertraging. De harde keerzijde daarvan is al lang bekend: het betreft de op 1 april 2001 in werking getreden nieuwe vreemdelingenwet. Geen van de partijen die naar verwachting de nieuwe regeringscoalitie gaan vormen, stelt deze wet ter discussie. Laat staan de daaraan voorafgaande maatregelen als de Koppelingswet, die illegalen uitsluit van allerlei gemeenschappelijke voorzieningen.

De komst van een humaner asielbeleid is daarom afhankelijk van de mogelijkheid om de bestaande wet menselijker uit te voeren. Volgens de pvda, wier staatssecretaris Job Cohen de nieuwe vreemdelingenwet onder Paars 2 ontwierp, is dat geen probleem. ‘De huidige asielwet heeft de voorwaarden in zich streng en rechtvaardig te zijn, maar de uitvoering van het beleid in de afgelopen jaren was soms schokkend’, zo staat in het verkiezingsprogramma. Thomas Spijkerboer, hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit, is eenzelfde mening toegedaan. Maar voor een menselijkere uitvoering van de wet, zegt hij, zullen de politiek én de rechter zich wel anders moeten opstellen.

En wat wil nu het gelukkige toeval? Precies op het moment dat de politieke verhoudingen in de Tweede Kamer zich keren in het voordeel van de voorstanders van een zachtere aanpak deelt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een stevige tik uit aan de te strenge rechterlijke macht. Nederland schendt het verbod op martelen en onmenselijk straffen door een Somalische vluchteling te willen uitzetten naar een onveilig gebied, aldus het Hof. Die uitspraak zet de deur open voor een actievere, kritischere opstelling van de rechter in de asielprocedure. ‘Het Hof heeft zich uitgelaten over de manier waarop een rechter naar asielzaken moet kijken’, aldus Spijkerboer. Het belang van deze uitspraak kan volgens hem dan ook nauwelijks worden onderschat. Zo moet de rechter volgens het Hof niet blind varen op de ambtsberichten, maar ook andere bronnen raadplegen over de veiligheidssituatie ter plaatse. Bovendien leest de uitspraak als een pleidooi voor meer ‘categorale bescherming’ van groepen asielzoekers.

Gevolgen kunnen dan ook niet uitblijven. De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) heeft inmiddels opgeroepen tot ‘herbezinning op de Nederlandse vreemdelingenrechtelijke procedures en de daarin gehanteerde uitgangspunten’. De beroepsvereniging en vakbond van rechters en officieren van justitie wijst erop dat de Nederlandse vreemdelingenrechters zich altijd zo veel mogelijk hebben gehouden aan de uitgangspunten van de Raad van State. Nu het Europese Hof daarvan weinig heel heeft gelaten, bevinden de vreemdelingenrechters zich in een lastig parket. Een ‘heroverweging’ van ‘uitgangspunten, toepassing van rechtsregels en beleid’ is dan ook nodig volgens de NVvR.

Met de recente verschuivingen in de politiek én de rechterlijke macht ontstaat een gunstig klimaat voor een soepele interpretatie van de vreemdelingenwet. Verzachtende maatregelen liggen in het verschiet, zij het binnen de kaders van het bestaande beleid. Hoe humaan kan het asielbeleid worden in zo’n situatie?

Ervan uitgaande dat cda, pvda en ChristenUnie de nieuwe regering zullen vormen, ligt een aantal stappen voor de hand. Volgens beider partijprogramma’s willen cda en ChristenUnie werk en scholing voor asielzoekers tijdens hun procedure mogelijk maken. De pvda zal daarmee waarschijnlijk weinig moeite hebben. Die partij deelt op haar beurt met de ChristenUnie de wens om de informatie in de ambtsberichten te verbeteren en daarbij ook mensenrechtenorganisaties meer inspraak te geven. Met de uitspraak van het Europese Hof als steun in de rug behoort een wijziging van het beleid op dat vlak tot de mogelijkheden. Hetzelfde geldt voor het categorale beschermingsbeleid: zo veilig als de wereld volgens Verdonk was, zal die niet meer zijn onder een nieuw kabinet.

Alle drie de partijen spreken bovendien schande van het opsluiten van kinderen. Verdonk kondigde eerder naar aanleiding van een motie van Klaas de Vries (pvda) aan dat van uitgeprocedeerde gezinnen ook één van de ouders kan worden vastgehouden. De andere gezinsleden krijgen dan een meldplicht. Als er dan toch nog kinderen in de cel zitten, is dat de keuze van de ouders, zo luidt de redenering. Daarmee nemen tegenstanders geen genoegen. Volgens Theo Wijngaard van Amnesty International horen uitgeprocedeerde gezinnen met kinderen überhaupt niet in de gevangenis. Zij zouden terecht moeten kunnen in een opvangcentrum met fatsoenlijke voorzieningen voor kinderen. Wijngaard: ‘Het klopt dat mensen daar uit weg kunnen, maar je kiest met kleine kinderen niet snel voor de illegaliteit.’

Oud-staatssecretaris Job Cohen noemde Verdonk een ‘heethoofd met een koud hart’. Voornoemde verzachtende maatregelen zouden kunnen ontspruiten aan een door hem bepleit koel hoofd en warm hart. Maar hoeveel menselijker kan het daarna nog worden, na dergelijke maatregelen en een vriendelijkere toon, na een minder onfatsoenlijke behandeling en, vooruit, een tiental kinderen minder in de cel? Ergens ligt een grens – zo weten zij die met dit dossier te maken hebben maar al te goed – en die van het huidige beleid komt in zicht bij het toestaan van open opvang voor uitgeprocedeerde gezinnen. Voorbij dat punt wacht een politiek lastiger deel van de boedel van Verdonk. Zoals de uitgeprocedeerde asielzoekers die niet uitgezet kunnen worden. Wie echt niet terug kan, krijgt alsnog een verblijfsvergunning, zo luidde het officiële maar nauwelijks toegepaste beleid de afgelopen jaren. Maar de overvolle vreemdelingengevangenissen en de talloze op straat gezette illegalen (‘klinkeren’, zoals dat zo mooi heet) tonen aan dat die groep vele malen groter is dan de politiek wil toegeven. Ook een nieuw kabinet zal te maken krijgen met de volkomen vastgelopen uitzetmachine en bijbehorende schrijnende gevallen. Hier zal een gul humanitair gebaar al gauw leiden tot een lawine van publiciteit over nieuwe misstanden.

De nalatenschap van Verdonk bevat nog minstens één andere bron van problemen: de ind. De problemen daar gaan verder dan te lange wachttijden, administratieve chaos en slecht functionerende ict, zoals de Rekenkamer in 2005 constateerde in een kritisch rapport. Een bewindvoerder kan simpelweg niet vertrouwen op de door de dienst verstrekte informatie – zo ondervond ook Verdonk meermalen. De ind is een politiek risico, en daar wordt geen van de nieuwe regeringspartijen graag mee opgezadeld. Het hoofd mag dan nog zo koud of warm zijn: ook na het pardon zijn kopzorgen gegarandeerd.