Navo-dreiging: de slapende draak ontblootte zijn tanden

Natuurlijk was het een schijnvertoning in de zoveelste macht: een verlenging die geen verlenging mocht heten van een ultimatum dat geen ultimatum mocht heten, gesteld door de Navo, maar in naam van de VN, aan de Bosnische Serviers, maar in naam aan beide strijdende partijen. Een schijnvertoning misschien, maar wel een schijnvertoning die de burgers van Sarajevo en onze gewetens al veertien dagen rust gunt.

Onverwacht is de Navo-draak na een winterslaap van bijna vijf jaar wakker geworden, heeft even gegeeuwd, nauwelijks gebruld, en de situatie in Bosnie is onherkenbaar veranderd. De Noord-Atlantische Verdrags Organisatie deed precies waar zij altijd zo goed in is geweest: een geloofwaardige dreiging met massief geweld. En zoals bijna altijd in haar bestaan blijkt tot nu toe althans een daadwerkelijk gebruik daarvan vervolgens niet nodig. Alleen treedt de Navo in Bosnie niet op om het eigen verdragsgebied te verdedigen zoals haar taak is, maar om in opdracht van de Verenigde Naties de mensenrechten te verdedigen van de burgers van een belegerde stad. Heeft de westerse alliantie, sinds 1989 volstrekt verlamd bij gebrek aan een geloofwaardige tegenstander en niet eens in staat de Middeneuropese landen die op de stoep staan te dringen een redelijk perspectief te bieden, eindelijk een nieuwe, hoogverheven, humanitaire taak gevonden? Of was dit een toevalstreffer, tot stand gekomen door hulp van de Russen en de oorlogsmoeheid van de Bosnische Serviers, en had het net zo goed desastreus kunnen aflopen, voor de Navo, voor Bosnie en voor Europa? Hoe gaat het nu verder met het rampzalige ex-Joegoslavie" en met het triomfantelijke bondgenootschap?
Jan-Geert Siccama is onderzoeker aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael. Hij vroeg zich een paar jaar geleden al af of een instituut als de Navo na de Koude Oorlog nog wel een functie had en hij stelde voor het westerse bondgenootschap uit te breiden tot een ‘Noordelijke Verdragsorganisate’ waaraan ook de Oosteuropese landen deel zouden kunnen nemen. Hij was dan ook zwaar teleurgesteld toen de Navo begin dit jaar niet verder kwam dan het aanbod van een vaag 'partnerschap voor vrede’ als afkoopmiddel om de staten uit Centraal- en Oost-Europa zoet te houden, en hij moet tot zijn spijt degenen gelijk geven die zeggen dat de Koude Oorlog eigenlijk nooit is overgegaan.
Is het niet vreemd dat de Navo, die zo weinig happig was op uitbreiding, nu wel in staat blijkt buiten het verdragsgebied een vuist te zwaaien? Siccama: 'Globaal gesproken zijn er twee manieren om conflicten te voorkomen of binnen de perken te houden. De ene manier is via integratie. Dat is na de Tweede Wereldoorlog gebeurd tussen de Westeuropese landen, tussen Duitsland en Frankrijk is het oorlogsgevaar nu praktisch verdwenen. Op die manier voorkom je conflicten. De andere manier is interventie: als het ergens mis gaat, ga je je er zelf actief mee bemoeien. Het ultimatum bij Sarajevo is een voorbeeld daarvan en het heeft nu gewerkt, maar ik vergelijk het met de Cuba-crisis in 1962. Het is godzijdank goed gegaan, maar het was een partij blufpoker van het Westen. Volgens mij is er een deal gesloten tussen de Amerikanen en de Russen. We weten niet wat die deal inhoudt en men zal het ook ontkennen, maar ik ben er van overtuigd dat er is afgesproken dat er niet zal worden gebombardeerd op de Servische stellingen rond Sarajevo als de Russen er voor zorgen dat de Serviers die kanonnen terugtrekken. Maar we weten niet of er nog iets is afgesproken over de andere zogenaamde 'beveiligde gebieden’ in Bosnie en over een eindoplossing. Volgens mij is de Navo dolblij dat Rusland een handje heeft geholpen, want het was nog heel moeilijk geworden alles onder controle te krijgen.’
Het lijkt altijd de grote kracht van de Navo te zijn geweest een geloofwaardige dreiging te vormen zonder daadwerkelijk in actie te hoeven komen. Siccama: 'Sinds 1961, de laatste Berlijncrisis, heeft de Navo niet meer hoeven te dreigen in Europa. Er was een situatie van general deterrence maar ik geloof niet dat iemand daar een nacht korter van heeft geslapen. Toch blijkt het, nu de archieven over de jaren vijftig opengaan, dat we een paar keer gevaarlijk dicht bij de afgrond zijn geweest. Op een bepaald moment ontstaan oorlogen omdat politici vinden dat ze iets moeten doen, terwijl niets doen misschien beter zou kunnen zijn. Nu ook: de publieke opinie eist na de aanslag op het marktplein in Sarajevo dat er iets gebeurt, maar volgens mij is het een grote gok geweest.’
Diende de belegering van Sarajevo nog wel een Servisch oorlogsdoel?
'Het is een misvatting van een heleboel mensen dat de Serviers Sarajevo wilden veroveren. Ze hebben de twee stadswijken die zij wilden hebben in handen en nu zorgt de VN er net als in Kroatie" voor dat ze de gebieden die ze hebben veroverd keurig onder controle kunnen blijven houden. Voor de Serviers is het helemaal geen slechte deal. De feitelijke toestand is gelegaliseerd en de Bosnische regering kan geen overheidsgezag uitoefenen op haar eigen grondgebied. Maar je kunt het ook optimistischer zien, misschien is het het begin van een transitional authority, een soort overgangsregering, en kunnen de VN hun gezag stap voor stap uitbreiden naar heel Bosnie en Herzegovina. Maar ik weet niet of men dat wil en kan, want daar zijn enorm veel landmachttroepen voor nodig en de Navo kan al niet meer dan 50.000 man op de been brengen. Als beide partijen voldoende oorlogsmoe zijn, zou het kunnen. De Serviers hebben nu zestig procent van het grondgebied van Bosnie in handen, misschien willen ze dat het liefste zo houden. Maar het slechtste scenario is dat de Bosnische Serviers zich nu eventjes terugtrekken, maar op andere plaatsen de druk vergroten en over een tijdje weer lekker binnen de twintig-kilometerzone rond Sarajevo opduiken en juichend hun kanonnen afschieten. Dan staat Clinton in zijn hemd en wat dan? Ik wil de pret niet bederven, maar ik ben niet zo zeker van de stabiliteit van deze overwinning. Het is wel een omslagpunt, maar het is een dubbeltje op z'n kant. Het kan naar de goede kant omvallen en het begin zijn van een uitdijend vredesgebied, maar het kan evengoed een verplaatsing en verergering van de oorlog betekenen, bijvoorbeeld gebruik van de raketten die op de steden gericht staan.’
De Navo heeft in elk geval laten zien dat zij nog bestaat. Siccama: 'De directe functie van de Navo, de verdediging van het grondgebied van de lidstaten, is overbodig geworden. Er was altijd ook een latente functie, namelijk zorgen dat men onderling niet slaags raakt, dat lukt wel redelijk. Het is veel moeilijker voor stabiliteit in Midden- en Oost-Europa te zorgen. Je hebt de keus tussen integratie en intervenie"ren en ik vind het heel stom en teleurstellend dat de Navo uit de gebeurtenissen in Joegoslavie niet de les heeft getrokken om landen waar het nog rustig is, lid te maken. Als het nu mis gaat zal je weer ultimatums moeten stellen en kostbare acties ondernemen, die bijna altijd te laat komen. Het idee van een Noordelijke Verdragsorganisatie werd weggelachen toen wij ermee kwamen. Mensen als Heldring blijven maar schrijven dat er alleen samenwerking mogelijk is als er een vijand is. Nu is die vijand er weer waar ze zo naar verlangen: Zjirinovski, Jeltsin die verregaande concessies moet doen aan de Russische strijdkrachten. De kans op een veiligheidssysteem van hier tot Vladivostok lijkt verkeken. Ik vind het triest en belachelijk.’
Een stuk positiever reageert generaal buiten dienst G.J.L. Huijser. Hij heeft een half jaar geleden bij wijze van doemscenario de mogelijkheid geopperd van het stellen van een ultimatum: 'Binnen veertien dagen moet het gedonder afgelopen zijn, anders…’ Met tevredenheid ziet hij dat de Navo zijn suggestie heeft opgevolgd. Huijser: 'Natuurlijk ben ik blij dat er eindelijk een ultimatum is gekomen, wat ik al een half jaar aan het propageren ben. Ik wist het ook niet meer, ik ben oorspronkelijk zeer, zeer terughoudend geweest ten aanzien van militair ingrijpen in Bosnie", omdat het militair gezien een heel ingewikkelde materie is. Maar zo konden we niet doorgaan, er moest iets gedaan worden. Het is bijna letterlijk verlopen zoals ik het toen heb geformuleerd een heel gericht plan over precisiebombardementen op selectieve doelen. Maar ik heb er wel aan toegevoegd dat je goed moet doordenken wat er moet gebeuren als je ultimatum geen succes heeft.
Het lijkt nu wel een succes, maar het is nog te vroeg om al verder te gaan. We moeten zien hoe duurzaam de situatie rond Sarajevo is; er zijn nog lichtere wapens, sluipschutters en grondmijnen. Maar als het een duurzaam effect blijkt te hebben, zou je soortgelijke ultimatums kunnen proberen op te leggen in de andere door de VN vastgestelde veilige gebieden. Misschien zou je vanuit een rustig, door de VN gecontroleerd Sarajevo de cirkel steeds groter kunnen maken en kunnen proberen Bosnie geheel onder controle van de VN te brengen. Het is belangrijk dat je dat samen met de Russen doet, dat zijn de enigen naar wie de Servie"rs luisteren. Maar je kunt daar geen honderd jaar blijven zitten, het allerbelangrijkste is dat je alle betrokken partijen om de tafel krijgt voor een uiteindelijk vredesplan. En het kan me niet eens meer schelen wat voor plan.’
Slaagt de Navo er nu in een nieuwe functie te vinden? 'Zo zou ik het niet formuleren. Het is de VN, niet de Navo die belast is met het herstellen van de rechtsorde in voormalig Joegoslavie. De Navo is niet meer dan een uitvoeringsorgaan en Boutros Boutros Ghali weet heel goed dat de Navo door haar structuur en haar mogelijkheden uitstekend geschikt is voor peace keeping en peace en forcing, maar de verantwoordelijkheid hoort te liggen bij de Verenigde Naties.’
Is het de eerste keer dat de Navo op deze wijze optreedt als uitvoerder voor de VN?
'Bij mijn weten wel, al zou de Golfoorlog niet zo snel zijn gegaan als de Navo er niet was geweest. Maar daar was het niet de Navo als organisatie die het voortouw nam. Het is niet omdat de Navo op zoek is naar nieuwe functies, maar het was militair uitvoerbaar de stellingen rond Sarajevo in kaart te bengen en door middel van de huidige technologie aan te vallen. De luchtverdediging van de Servie"rs is niet ongevaarlijk, maar technologisch niet erg sophisticated; onze vliegers zijn er wel beducht voor, maar uitstekend getraind om die te kunnen weerstaan. Dat houdt wel in dat ze, als ze hadden moeten schieten, eerst het luchtverdedigingssysteem en het commando systeem van de Serviers uit elkaar hadden moeten gooien, die volgorde hadden ze militairement moeten aanhouden. Als de Serviers halsstarrig waren gebleven hadden we wel een probleem gehad, maar zo langzamerhand zouden de Serviers na twee jaar embargo aan het eind van hun latijn moeten zijn, tenzij de Russen ze stiekem bevoorraden. Je moet de situatie nu een beetje uitbuiten, maar dat moet je heel voorzichtig opbouwen. Mostar is het lastigste na Sarajevo, je zou een proefcolonne kunnen sturen met humanitaire hulp en als die door de Kroaten wordt tegengehouden een ultimatum stellen: als je binnen tien dagen niet weg bent, dan…’
Maarten van Traa, woordvoerder van de PvdA in de Tweede Kamer tijdens het debat over het ultimatum, is politicus, geen militair. Hij vraagt zich af of een staakt-het- vuren niet te preferen is boven een omvattende vredesregeling die de huidige situatie bevriest. Hij wil daarmee ruimte scheppen voor degenen die Bosnie" niet op etnische basis willen opdelen. Van Traa: 'Als dit goed uitwerkt, zou je in andere steden in Bosnie hetzelfde scenario kunnen toepassen. Wanneer in een aantal steden onder een VN-bestuur weer enigszins een normaal leven tot stand komt, zou dat een dempende werking kunnen hebben op de rest. Als je het nalaat, trek je de oorlog naar die andere gebieden toe, daarom ben je wel verplicht die stap te zetten. Er is immers ook buiten Sarajevo nog een oorlog aan de gang, al is de media-aandacht daar nu even niet op gevestigd. Het is onzin een tegenstelling te zien tussen de Navo en de VN. Alsof de Navo er zo graag op wil slaan en de VN de vredelievende jongens zijn. De militairen waren helemaal niet zo voor ingrijpen, het was een louter politieke beslissing. Het is dus ook maar een heel gedeeltelijke wederopstanding van de Navo, doordat vijf landen er voor waren dat ultimatum te stellen. De vraag is of je het model nu verder kunt gebruiken, of dat het hierbij blijft, want dan verkeert het in z'n tegendeel. Juich niet te vroeg, zelfs als de oorlog nu stopt is het succes maar relatief.’
Ook GroenLinks was het dit keer geheel en al met het Navo-optreden eens. Kamerlid Leoni Sipkes had geen enkele twijfel: 'Het was een compleet andere situatie dan tijdens de Golfoorlog toen er direct werd afgestevend op oorlog. Hier ging het om een beperkte actie onder VN-mandaat, waarvoor de resoluties nu al anderhalf jaar klaar liggen. GroenLinks heeft criteria opgegteld wanneer je gewapend optreden toe moet staan: als op heel grote schaal mensenrechten worden geschonden, genocide dreigt en humanitaire hulp onmogelijk wordt gemaakt. Twee jaar geleden waren we al met de VVD samen de eersten die hebben gepleit voor een grote VN-troepenmacht om het conflict beheersbaar te houden en escalatie te voorkomen. Om dan te zeggen dat je tegen de Navo bent, is schone-handenpolitiek. Wij zijn voorstanders van een staand VN-leger, dan kan de Navo verdwijnen, maar zolang dat er nog niet is, ligt het anders. Niet onze houding ten opzichte van de Navo is veranderd, maar de internationale situatie. De Navo is in die situatie op zoek naar nieuwe taken en het Nederlandse defensiebeleid gaat veel meer onze kant op. Ik had twee, drie jaar geleden niet kunnen denken dat de krijgsmacht zo ver zou gaan in internationale vredesoperaties. De omslag kwam wat mij betreft toen het na de Golfoorlog ging om bescherming van de Koerden in Noord-Irak. De Navo is in elk geval sterker veranderd dan GroenLinks en blijkt nu bereid mensen te verdedigen en niet alleen economische belangen.’
Is er dan in Nederland helemaal niemand te vinden die kritiek heeft op het Navo-optreden? Polemoloog Leon Wecke is evenmin helemaal negatief, maar zet wel een aantal kanttekeningen. Hij vindt het waarschijnlijk dat de moslims de aanslag op de markt hebben gepleegd, gezien meer dan zestien eerdere gevallen waarin eerst de Servie"rs de schuld kregen maar uiteindelijk bleek dat de Bosnie"rs het hadden gedaan. Aan de andere kant profiteren de Serviers misschien wel het meest van de nieuwe situatie. Wecke: 'Zij hoeven geen grondgebied terug te geven en ze hebben nu al meer dan ze indertijd gedacht hadden te veroveren. De VN zal de moslims niet toestaan de bergen in te trekken. De overwinnaar is bekend. Het wordt een Groot-Servie en een Groot-Kroatie, plus een Bosnisch ministaatje dat op basis van internationale liefdadigheid een tijdje kan voortbestaan. De Navo doet wel iets anders dan vroeger, maar het blijft een instrument van de Verenigde Staten. De uitkomst is mede te danken aan de Russen en het inzicht bij de VN-generaals ter plekke. De schepper heeft ook nog meegdaan: met zijn sneeuwstormen heeft hij ons behoed voor het gooien van bommen. Herstel van Bosnie lijkt me niet meer mogelijk, daarvoor is het proces veel te ver gegaan. Uiteindelijk geldt hetzelfde als 2000 of 3000 jaar geleden: het recht van de sterkste.’