De fraude-affaires gaan maar door

Nederland collusieland

Na iets te veel fraude-affaires lijkt heel het land aangetast door een epidemische geldverduisteringswoede. Nederland is geen typisch corruptieland, maar een land van collusie: de heimelijke verstandhouding van overheden en bedrijven om illegale praktijken toe te dekken.

De fraude door de Nederlandse staat met gelden uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) is nog niet afgehandeld of de volgende EU-affaire kondigt zich aan. De Algemene Rekenkamer publiceerde op Goede Vrijdag een rapport over het Nederlandse gebruik van Europese subsidies voor grensoverschrijdende samenwerking. De Europese Unie erkent 75 zogenaamde Euregio’s, grensregio’s waarvan de integratie moet worden bevorderd om de economische en bestuurlijke eenheid van Europa dichterbij te brengen. Voor de subsidiëring van deze Eure gio’s, waarvan er zeven in Nederland liggen, heeft Brussel in de periode 1994-99 een bedrag van 141 miljoen euro uitgetrokken.

Volgens de Rekenkamer is de juistheid van de Nederlandse bestedingen «onvoldoende gecontroleerd en gewaarborgd» doordat de controle-instanties niet samenwerken. Het rapport spreekt niet van fraude, maar bevat wel een omineuze zinsnede over «risico’s voor de ministe riële verantwoordelijkheid». In de praktijk blijkt namelijk dat projecten al gauw als «nuttig» worden aangemerkt zolang er nog budget beschikbaar is. De doelstellingen worden vaag gehouden zodat lang niet altijd duidelijk is of ze controleerbaar zijn. «Al snel wordt dan geconcludeerd dat de doelen gehaald zijn. Als geconstateerd wordt dat zij niet gehaald zijn, leidt dit in de praktijk niet tot terugvordering van de subsidie», aldus de Rekenkamer. Zoals we intussen weten, heeft Brussel er een handje van om zulke gelden wél terug te vorderen. De eindafrekening vindt op 30 juni plaats. Dan zal duidelijk worden of Nederland opnieuw miljoenenboetes moet betalen.

Te midden van alle ophef rond de bouwfraude, de HBO-fraude, de ESF-, GVB- en BTW-fraude verbaast een dergelijk bericht nauwelijks. Het lijkt wel of heel Nederland is aangetast door een epidemische geldverduisteringswoede. De symptomen zijn verraderlijk: achter de minste publicitaire oprisping kan een explosief ziektebeeld van malversatie, omkoping en ontduiking schuilgaan. Daarbij is er geen fundamenteel verschil tussen bestuurslagen. Ministers frauderen evengoed als wethouders. Denk aan ex-minister van Economische Zaken Andriessen, die Philips hielp zijn patenten te verkopen aan de Rabobank en vervolgens terug te huren zodat het bedrijf zijn balans kon aanzuiveren. Een heel leger rijksambtenaren «denkt mee» met particuliere bedrijven en instellingen, boeren en gemeenten. En het wederzijds voordeel kan op elk bestuursniveau even gemakkelijk ontaarden in persoonlijk gewin. De verontwaardiging van minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat over getuigenverklaringen dat tientallen van haar ambtenaren corrupt zijn, verschilt niet van de gespeelde ontsteltenis van menige in het nauw gebrachte burgemeester.

Op diezelfde Goede Vrijdag drukte Trouw het volgende drieregelige berichtje af: «D66 en PvdA in de gemeenteraad van Woensdrecht zijn ontstemd omdat een projectontwikkelaar aan wie onlangs een miljoenenproject is toegezegd de jaarlijkse raadsexcursie grotendeels blijkt te hebben betaald. ‹Het wekt de indruk van belangenverstrengeling en dat kan niet›, vindt de D66-voorzitter. De gemeente snapt de commotie niet.» Het venijn zit in die laatste zin. Collectieve «onwetendheid» is vaak een eerste symptoom van bestuurlijke inteelt en wijdvertakte belangenverstrengeling. Ook de gemeente Leiderdorp begreep niets van de commotie toen zij haar secretaris Willems tien jaar geleden afkocht met een gouden handdruk van 1,3 miljoen gulden. Achteraf bleek het een verkapte vorm van zwijggeld te zijn. Het gemeentebestuur tuimelde van het ene schandaal in het andere. Een wethouder had negentienduizend gulden minder betaald voor haar huis dan de gemeente had verordend. Ook diverse ambtenaren hadden zichzelf bevoordeeld bij de aankoop van huizen, anderen vierden personeelsfeestjes van het legesgeld.

Er gaat bijna geen dag voorbij of er komen nieuwe zaken aan het licht, van het hoogste tot het laagste bestuurlijke niveau. Veel incidenten spelen zich af in het beruchte «grijze gebied» van de wettelijke en bestuurlijke marges, die in de jaren tachtig en negentig overigens aanzienlijk zijn opgerekt. Door financiële verzelfstandiging zijn gemeenten, provincies en departementale afdelingen ten prooi gevallen aan de blufcultuur van het bedrijfsleven met zijn exorbitante salarissen, pr-budgetten en networking-strategieën. Een voorbeeld is de Ceteco-affaire van 1999, waarbij de commissaris van de koningin en een aantal gedeputeerden van de provincie Zuid-Holland moesten aftreden omdat zij met overheidsgeld hadden gespeculeerd. Van dezelfde allure is het vorig jaar losgebarsten «Geldergate», een ongeoorloofde poging van de hoogste ambtenaar van de provincie Gelderland om op grote schaal evenementen (mede) te financieren met provinciegeld.

Zulke escapades gaan bijna altijd vergezeld van persoonlijk misbruik. Commissarissen en statenleden in heel Nederland trekken met groot gemak de provinciale creditcard voor peperdure reizen, etentjes en persoonlijke leningen. Bestuurders van naargeestige vlekken als Heerlen en Emmeloord reizen naar New York, Tokio of Toronto om de criminaliteitsbestrijding te bestuderen, naar Barcelona om de «buitenruimten» te verkennen of naar Milaan om er het design en de architectuur aan een nadere inspectie te onderwerpen. Binnen de gemeente resulteert deze mentaliteit niet zelden in een vereenzelviging met particuliere belangen. B. en w. van de Oost-Groningse gemeente Menterwolde waren zo happig op de bouw van een recreatiecomplex van Van der Valk dat zij eigenhandig voor «Ome Gerrit» — zoals hij nota bene in de officiële stukken wordt genoemd — de ontduiking van de milieu- en veiligheidsvoorschriften uitstippelden. Hoewel de situatie na acht jaar nog niet is genormaliseerd, legt de gemeente geen boetes op. «Bestuursdwang heeft weinig zin», zei burgemeester Lantinga vorige maand: «We hebben liever dat ze het geld uitgeven aan goede brandblussers.»

De eerste bewindspersoon die waarschuwde tegen zulke belangenverstrengeling was wijlen minister van Binnenlandse Zaken Ien Dales. Haar «donderspeech» voor de jaarvergadering van Nederlandse gemeenten in 1992, waarin zij gewag maakte van «machtsbederf» en «ontbinding» in de heersende bestuurscultuur, is haar niet in dank afgenomen, maar achteraf krijgt zij gelijk. Volgens de internationale corruptiewaakhond Transparency International staat Nederland al jaren in de top tien van minst corrupte landen. Het oordeel van die organisatie is echter buitengewoon subjectief en hoewel ons land geen overmaat aan veroordelingen wegens corruptie kent, worden fraude- en corruptiezaken door experts vaak beschouwd als «het topje van de ijsberg». Uit onderzoek bij particuliere bedrijven blijkt dat zestig tot tachtig procent van de fraudezaken niet wordt aangegeven. Het overgrote deel van de fraudezaken bij de overheid evenmin, zo ontdekte de VU-bestuurskundige Leo Huberts toen hij in 1992 een vertrouwelijke enquête hield onder 94 Nederlandse gemeentesecretarissen. Ondanks de wettelijke verplichting tot aangifte werd in 130 van de 247 gevallen geen vervolging ingesteld.

Wat is nu de precieze aard van dat «machtsbederf» waarop Dales zinspeelde? De Maas trichtse hoogleraar Gart van den Heuvel legde in zijn intreerede vier jaar geleden de vinger op de wonde plek in ons openbaar bestuur: collusie, oftewel de heimelijke verstandhouding van overheden en bedrijven om illegale praktijken toe te dekken. Collusie is een «vergeten hoofdstuk» in de criminologie omdat we het niet gelijkstellen aan fraude en niet als zodanig vervolgen. De overheid heeft de «definitiemacht» en wanneer zij het geen fraude noemt, is het ook geen fraude voor de rechter, als de zaak al voor de rechter komt. «Nederland is geen typisch corruptieland», aldus Van den Heuvel, «want corruptie gedijt in niet- of zwak-democratische landen waar de politieke macht te koop is. Nederland is een collusieland.» Hij somde een hele reeks gevallen op waarin de overheid zo ver «meedacht» met het bedrijfsleven dat de gevolgen illegaal waren, van de RSV via de visserijfraude tot en met de Walrusaffaire.

Onder criminologen woedt nu een debat over de vraag of er sprake is van een explosieve toename van fraude in het landsbestuur of enkel van een toegenomen gevoeligheid ervoor, die tot uiting komt in strengere controles en meer publiciteit. «Bij gebrek aan vergelijkingsmateriaal zal die kwestie wel altijd onbeslist blijven», zegt Huberts, «maar dat is geen reden om ons bij fraude neer te leggen. De kenmerken van corruptie- en fraudecultuur zijn in wezen dezelfde. In de eerste plaats straalt de leiding geen integriteit uit. In sommige gevallen licht de leiding zelf de hand met de regels, maar vaker zie je dat de leiding geen grenzen stelt, zodat lagere rangen hun gang denken te kunnen gaan. Het ontbreekt dan aan signalen dat de naleving van regels wordt gecontroleerd en overtreding bestraft. Nederland is hierin buitengewoon laks. We kennen geen regels voor belangenverstrengeling, hebben geen zicht op de privé-belangen van politici, ambtenaren en partijen, en de Rijksrecherche die fraudezaken moet onderzoeken, is zwaar onderbemand.»

Dus worden de meeste zaken afgewikkeld zoals de bonnetjesaffaire in Rotterdam, ingeluid door de komst van burgemeester Bram Peper en zijn echtgenote Neelie Kroes, die een stadhuiselijke reis- en ritseldrift ontketenden waarbij raadsleden en ambtenaren niet zelden van hoger hand verplicht werden mee te doen. Wethouder Nel van der Pol kreeg een uitbrander toen ze weigerde de privé-kosten van een reis naar Hong Kong te declareren. «Zo verpest je het voor de anderen», brieste de burgemees ter. En zo plantte het bederf zich van boven naar beneden voort, zoals ook bleek toen directeur Krosse van de sociale dienst werd veroordeeld omdat hij in twee jaar 73.000 gulden te veel had gedeclareerd. In Nederland is politieke macht wellicht niet koopbaar, maar de vis rot ook hier vanaf de kop, net als elders in de wereld.