Hoe goed is het Nederlandse onderwijs?

Net niet op de eerste rij

Het Nederlandse onderwijs krijgt meestal een voldoende, zelden een onvoldoende en nooit een tien. Is dat oordeel terecht? Alexander Rinnooy Kan vergelijkt het Nederlandse stelsel internationaal en ziet mogelijkheden voor verbetering.

Medium onderwijs

Er is natuurlijk een voorgeschiedenis. Nogal wat respondenten voorzien hun beoordeling van het Nederlandse onderwijs van de voetnoot: ‘Vroeger beter.’ Die opvatting is aanvechtbaar, zeker als de tijdslijn ver genoeg teruggetrokken wordt. Toch: in de zeventiende eeuw was het Nederlandse onderwijs internationaal bezien van uitzonderlijk hoge kwaliteit, gemeten naar de basisvaardigheden van de Nederlandse bevolking. Dat kwam vooral door het in 1619 op de Synode van Dordrecht genomen besluit dat elke inwoner van de Zeven Provinciën in staat moest worden gesteld om de bijbel te lezen. Zodoende konden veel mannen en, ongebruikelijker nog, veel vrouwen heel behoorlijk lezen en een beetje schrijven. Het rekenen was in een handelsnatie al evenzeer een basisvaardigheid. En voor de doorzetters waren er na de 92 Latijnse Scholen nog zes universiteiten, tot in Franeker toe, en acht Illustere Scholen, waaronder de voorloper van de Universiteit van Amsterdam. Descartes, Spinoza, Comenius – het waren niet de minste Europeanen die zich aangesproken voelden door het ruimdenkende Nederlandse onderwijssysteem.

In de geschiedenis van het Nederlandse onderwijs is dit een eerste hoogtepunt. Het tweede is zonder enige twijfel de legendarische Schoolstrijd, die meer dan honderd jaar duurde en in 1917 werd afgesloten door de brede politieke uitruil tussen het algemeen kiesrecht en het volledig bekostigde bijzondere onderwijs. Alle grote Nederlandse politici uit de negentiende eeuw figureren in deze titanenstrijd, Abraham Kuyper voorop, en droegen bij aan dit voorbeeldige compromis. De bereidheid van de nationale overheid om, onder randvoorwaarden op kwaliteit, alle godsdienstige stromingen volledig gesubsidieerd onderwijs te gunnen is nog steeds een wezenskenmerk van het Nederlandse systeem.

De geschiedenis van het Nederlandse onderwijs is vooral de geschiedenis van de overheidsbemoeienis met dat onderwijs. Die bemoeienis is onomstreden. Als iets een publiek goed is, met positieve externe effecten, dan is het wel het onderwijs. Het onderwijs verhoogt welvaart en welzijn (het precieze rendement is niet eenvoudig meetbaar, maar in alle denkbare benaderingen hoog) en bevordert gelijkheid van kansen. Geen politieke partij die daarvan tegenstander is. Maar de voorstanders van het onderwijs willen nog wel eens van mening verschillen over het hoe en het hoeveel – en echte vrienden van het onderwijs zijn en blijven schaars.

***

De kwaliteit van een onderwijssysteem wordt zichtbaar in de kwaliteit van de resultaten die het oplevert, hier vooral te bezien vanuit het perspectief van de leerlingen. Er zijn ten minste drie manieren om die resultaten te meten. In de eerste plaats kan een onderwijssysteem beoordeeld worden naar de inhoudelijke prestaties, de intellectuele vaardigheden van de (ex-)leerlingen. In de tweede plaats kan het beoordeeld worden naar de vorderingen van die leerlingen: hoeveel van hen bereiken het hoger onderwijs, hoeveel van hen vallen juist voortijdig af en verlaten het onderwijs zonder diploma? En in de derde plaats kan het beoordeeld worden naar de mate waarin het gelijkheid van kansen feitelijk bevordert. De betekenis van dat laatste overstijgt het individuele belang van de leerlingen, zoals wij ons post-Piketty nog sterker realiseren. De samenleving die vermijdbare maatschappelijke ongelijkheid in stand laat, betaalt een hoge prijs.

De neiging is groot om ook betekenis toe te kennen aan de relatieve omvang van de nationale onderwijsuitgaven. Gelukkig voor Nederland is dat maar een deel van het verhaal, en gelukkig ook niet het doorslaggevende deel ervan.

Er is veel materiaal beschikbaar om tot een vergelijkend oordeel over Nederland te komen, maar de grootste schatkamer is zonder enige twijfel het Programme for International Student Assessment (Pisa) van de oeso. De Pisa-cijfers en de daarin verstopte beoordeling van de nationale leerlingenprestaties betekenen elke keer opnieuw het uur van de waarheid voor alle participerende landen: ze zijn grondig en curriculum-onafhankelijk. Meer dan een half miljoen vijftienjarigen doen mee en laten zich testen op hun vaardigheden in lezen, wiskunde en de natuurwetenschappen.

De gemiddelde intellectuele (Pisa-)prestaties van de vijftienjarigen leveren een duidelijk beeld op. Finland, Zuid-Korea en Japan liggen behoorlijk voor op de andere oeso-landen en vormen de wereldtop. Nederland eindigt met Canada, Australië en Nieuw-Zeeland in de subtop, met een hoge score die overigens in de afgelopen tien jaar licht is teruggelopen. De spreiding binnen de oeso is groot: de Mediterrane landen doen het relatief het slechtst, maar daar is de laatste jaren gelukkig wel sprake van duidelijke vooruitgang.

Helemaal geen slecht resultaat voor Nederland dus. Met name de hoge wiskundescore van de Nederlandse vijftienjarigen draagt daartoe bij. Van de drie koplopers onderscheiden de twee Aziatische landen zich door de extreme druk die op leerlingen wordt uitgeoefend om in vergelijkende toelatingsexamens tot topprestaties te komen: het domein van de Tiger Mothers. Koreaanse kinderen zijn dan ook behalve de best presterende de allerongelukkigste ter wereld; Nederlandse kinderen zijn daarentegen officieel de allergelukkigste. Dat maakt het prestatieverschil al heel wat draaglijker.

De derde koploper, Finland, wordt al vele jaren wereldwijd bejubeld vanwege zijn onderwijsprestaties. Het is het enige land dat een vorm van onderwijstoerisme kent: regelmatige excursies van belangstellende bewonderaars, die zich vergapen aan de keurige scholen en de onberispelijke lessen. Er is voor het achterblijvende Nederland nog één excuus: de Finse (en de Japanse en Koreaanse) populatie is aanzienlijk homogener dan de onze. Het kostbare en eigenlijk bijna onoplosbare probleem van de etnische diversiteit op school, die voor migrantenleerlingen zo slecht uitpakt, blijft de Finnen (en de Japanners en Koreanen) zo geheel bespaard.

Koreaanse kinderen zijn behalve de best presterende de aller­ongelukkigste ter wereld; Nederlandse kinderen zijn de gelukkigste

Het antwoord op het tweede criterium – hoe ver brengen de Nederlandse leerlingen het? – luidt: redelijk ver. Bijna de helft van de 25- tot 34-jarigen in Nederland heeft tertiair onderwijs gevolgd. Dat is vergelijkbaar met de Scandinaviërs, maar iets slechter dan in de Angelsaksische landen en veel slechter dan, alweer, in Japan en Korea; in laatstgenoemd land heeft ongeveer twee derde van die leeftijdsgroep een complete onderwijsroute afgelegd. Er is ook hier wel een excuus: de nationale verschillen in inrichting en niveau in het tertiair onderwijs maken de getallen niet gemakkelijk vergelijkbaar. Het goede nieuws voor Europa: de percentages zijn in de laatste tien jaren sterk gestegen, met gemiddeld tien procentpunten. Nederland is daarbij niet achtergebleven. Wat er vroeger ook beter was, universiteit en hogeschool zijn nu toegankelijker dan ooit tevoren.

De keerzijde van deze medaille was heel lang het slechte nieuws dat voortijdige schoolverlating een zwak punt van het Nederlandse systeem was. Het goede nieuws is dat daarin de laatste jaren behoorlijk verbetering is gekomen: Nederland zit nu rond het Noord-Europese gemiddelde. Koplopers zijn opnieuw Japan en Korea, met aanzienlijk minder voortijdige schoolverlaters dan overal elders.

Maar is de vraag hoe ver de Nederlandse leerlingen het brengen wel de goede vraag? De eerste sporen van overkwalificatie worden zichtbaar; de arbeidsmarkt is ten minste even geïnteresseerd in afgestudeerden van beroepsopleidingen als in die van de universiteit. Het huis van de kenniseconomie telt vele kamers. De aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt is alleen al door de onvoorspelbaarheid van die markt een lastig thema, los nog van de robots die nu al vijftig jaar in opmars zijn en dat nog wel even zullen blijven.

***

Het derde criterium: draagt het Nederlandse onderwijssysteem in behoorlijke mate bij tot het creëren van gelijke kansen? Het antwoord op die vraag is teleurstellend voor al degenen die hier een sterke kant van dat systeem hoopten te treffen. Die hoop is alleszins begrijpelijk. Nederland is een egalitair land, veel extra aandacht voor toptalenten is er dus niet. Dat is geen verrassing. Maar daar tegenover staat een grote bereidheid tot extra beleidsaandacht voor de emanciperende, egaliserende rol van het onderwijs als ‘great equalizer’. Een goed onderwijssysteem, kort samengevat, maximaliseert de relevante verschillen tussen individuen (voortkomend uit aanleg en talent) en minimaliseert de irrelevante verschillen (voortkomend uit sociale herkomst). Als Nederland willens en wetens de eerste taak ondergeschikt maakt aan de tweede, dan zou het op die tweede extra goed moeten presteren.

Maar dat is helaas niet het geval. Nederland scoort niet heel erg slecht, maar is op z’n best een middenmoter. Anders dan gewenst en gehoopt heeft de sociaal-economische herkomst van (autochtone!) Nederlandse leerlingen nog steeds een significant voorspellende invloed op hun eindbestemming in het onderwijs. Wie voor een dubbeltje geboren wordt, wordt hier te lande maar moeizaam een kwartje.

Medium onderwijsessay

Hoe is dat mogelijk? Het heeft zonder enige twijfel te maken met de gemiste Nederlandse kans op een fatsoenlijke middenschool, nog steeds een woord dat ouders doet huiveren en politici van hun nachtrust berooft. En toch is Nederland inmiddels internationaal een uitzondering aan het worden in zijn vroege selectiemoment, de (sowieso al veel te veel cognitief gedreven) Cito-toets op twaalfjarige leeftijd. Deze Nederlandse vorm van ‘talent tracking’ bevoordeelt de getalenteerde leerlingen (lees: de gymnasiasten) misschien een beetje, maar lijkt in veel sterkere mate de minder getalenteerden (lees: de rest) te benadelen die zich zouden kunnen optrekken aan hun begaafdere klasgenoten zonder dat laatstgenoemden daarvan nadeel ondervinden. Dat laatste is de grote kans die de middenschool biedt.

De huidige vroege verwijzing naar het middelbaar beroepsonderwijs benadeelt laatbloeiers – vooral jongens, die het in de concurrentie met meisjes wereldwijd toch al steeds moeilijker krijgen om überhaupt te bloeien en aangewezen zijn op ingewikkelde stapelroutes als ze vanuit het vmbo de universiteit alsnog willen bereiken. Zo er ooit een goede reden zou zijn voor de door velen (inclusief destijds de commissie-Dijsselbloem) gevreesde nieuwe onderwijsblauwdruk, dan ligt die in deze gemiste kans op een eerlijker en efficiënter systeem. Het was de betreurenswaardige uitkomst van een onderwijsdebat dat door de tegenstanders van Jos van Kemenade langs kortzichtige ideologische lijnen is gevoerd.

Tot welk oordeel over het Nederlandse onderwijs leidt bovenstaande vergelijking nu? Slecht is het zeker niet: hoe de drie componenten ook worden gewogen, het Nederlandse onderwijs behoort misschien net niet bij de top, maar zeker wel bij de subtop. En dat al helemaal als de prestaties van ons hoger onderwijs, in Pisa onzichtbaar, er nog bij worden opgeteld. Nederland komt als enige land al zijn universiteiten tegen bij de top-250 in de gerenommeerde Shanghai-ranking – zelfs de Zwitsers halen dat niet – en zag zodoende onlangs zijn universitaire systeem uitgeroepen tot het beste ter wereld.

Finse docenten worden niet beter betaald dan collega’s elders, maar genieten wel veel maat­schappelijk aanzien

Tussen een 7 en een 8 dan maar, zeer ruim voldoende. Heeft dat iets te maken met het niveau van de totale onderwijsuitgaven? Iets. Nederland geeft in totaal minder dan zes procent van het bbp uit aan onderwijs (waarvan één procent privaat), en dat is niet bijzonder veel. Korea, daar zijn ze weer, spendeert bijna acht procent, waarvan drie procent privaat. Dit inputcijfer is niet geheel zonder betekenis: er is, bemoedigend genoeg, wereldwijd een positieve correlatie tussen onderwijsuitgavenniveau en onderwijskwaliteit. Het goede nieuws is dat Nederland ten opzichte daarvan iets beter presteert dan het uitgavenniveau zou doen vermoeden. Voor minder dan een dubbeltje zitten we bijna op de eerste rij.

***

Nederland heeft een meer dan ruim voldoende, vooruit, niet zeuren: een goed onderwijssysteem, dat uiteraard vanuit elk van de drie criteria bezien verbeterbaar is. Waar liggen goede kansen op verbetering? Er zijn er ten minste drie: professionalisering van docenten, ter wille van de prestaties; een Leven Lang Leren, ter wille van de vorderingen; voorschoolse educatie, ter wille van de gelijkheid van kansen.

Zorgen rond de kwaliteit van de Nederlandse docenten (lees: leraren en onderwijzers), de eerste kans op verbetering, zijn er al heel lang; op dit punt fungeerde het systeem vroeger inderdaad beter dan nu. Het is een buitengewoon belangrijk onderwerp. Docentkwaliteit is overal ter wereld doorslaggevend voor het vertrouwen in het onderwijssysteem. Het Finse succesverhaal is vooral het succes van de Finse docenten, die niet beter worden betaald dan elders, maar die wel zoveel maatschappelijk aanzien genieten dat zich lange wachtrijen vormen bij de sterk selectieve Finse (universitaire) pabo’s en lerarenopleidingen.

In 2007 was ik voorzitter van een commissie die het advies ‘Leerkracht!’ uitbracht. De aanleiding was een al jarenlang voorspeld tekort aan docenten als gevolg van een aanrollende pensioneringsgolf die inmiddels iets is uitgesteld, maar die daarmee als bedreiging niet is verdwenen (en vraagt om het zo lang mogelijk vasthouden van oudere, ervaren docenten). Naast dat kwantitatieve probleem dreigde een kwalitatief probleem – zichtbaar, bijvoorbeeld, in grote aantallen onbevoegde docenten – verder uit te dijen.

Het advies omvatte aanbevelingen voor salarisverhoging (deels gerealiseerd, maar helaas inmiddels weer achterhaald) en voor verbeteringen in de schoolorganisatie (gaande), naast een reeks suggesties die zich richtten op de reprofessionalisering van de docenten. Daaraan is een eerste vervolg gegeven, maar niet meer dan dat. Toch zit daar misschien wel de kern. Als docenten zich niet onderdeel weten van een vitale en trotse professie, die breed verantwoordelijk is voor een proces van continue kwaliteitsverbetering, dan leveren de andere aanbevelingen niet meer op dan tijdelijk soelaas.

Het is zeker niet zo dat er niets is gebeurd met de voorstellen uit het advies. Een docentenregistratie op kwaliteit die permanente her- en bijscholing veiligstelt, zoals aanbevolen in het advies, is inmiddels privaat tot stand gekomen en wordt in 2017 publiek. Onder leiding van Jaap Versfelt, een vrijgestelde mckinseyaan, werkt de Stichting Leerkracht aan het uitrollen van een kwaliteitsprogramma in het voortgezet onderwijs waarbij een kleine kern van getrainde docenten in elke school telkens het voortouw neemt. De academisering van de pabo’s begint op gang te komen; het beurzensysteem om docenten aan een naasthogere kwalificatie te helpen (inclusief de mogelijkheid van een proefschrift) is een groot succes. Maar er is nog een flinke weg te gaan voordat de zegeningen van de Finse onderwijsrevolutie in beeld komen, waar een van de eerste stappen was om de inspectie van het onderwijs af te schaffen en in te ruilen voor de nadrukkelijke verantwoordelijkheid van de professie zelf om de haar toevertrouwde leerlingen op maat te bedienen.

Wie zich ooit zelf voor het leven heeft laten inspireren door een begaafde docent – en dat geldt voor bijna iedereen – hoeft niet overtuigd te worden van het belang van deze professionaliseringsslag.

***

Een leven lang leuteren over een Leven Lang Leren (lll), zo kwalificeerde Theo Bovens ooit zijn jarenlange betrokkenheid bij de totstandkoming van een behoorlijk Nederlands stelsel van permanente educatie – de tweede kans op verbetering. Niemand is natuurlijk tegen zo’n stelsel, maar cijfers liegen niet: de Nederlandse prestaties blijven ver achter bij onze officiële, door een royale Kamermeerderheid onderschreven ambitie om een top-vijf kenniseconomie te worden. Het aantal Nederlandse werknemers dat op enig moment een vorm van her- of bijscholing volgt schommelt inmiddels al vele jaren rond de zestien procent; dat is ongeveer de helft van wat in serieuze kenniseconomieën zoals de Scandinavische gehaald wordt.

Is het een kwestie van geld? Nee. Er zijn tjokvolle door werkgevers en werknemers beheerde ‘O’-fondsen op sectorniveau, maar die voorzien maar beperkt in onderwijs dat de overgang van de ene naar de andere sector mogelijk moet maken. Maar juist in die overgangen wordt het aanpassingsvermogen van een moderne economie getoetst. ‘Van werk naar werk’ is de terechte invulling van eigentijds arbeidsmarktbeleid, werkloosheidsbeleid als activerende trampoline en niet alleen als rustgevend vangnet – maar Nederland blijft in de permanente educatie ver achter bij wat zou moeten en ook heel goed zou kunnen. Daaraan kan nog het hardnekkige Nederlandse misverstand worden toegevoegd dat wie ouder is dan veertig niet meer kan leren en dat ook niet wil, en de beroerde Nederlandse cijfers zijn in belangrijke mate verklaard.

Waarom zouden wij niet dezelfde gelijkheid van kansen kunnen bieden als nota bene Estland, de huidige wereldwijde koploper?

Kansen op verbetering zijn er hier dus genoeg, bijvoorbeeld in het deeltijd hoger onderwijs dat beoogt werkenden op te leiden tot bachelor of master. Het is nu een dieptepunt in het toch al treurige lll-landschap: de belangstelling ervoor halveerde in tien jaar en zet Nederland internationaal voor schut. Een van de oorzaken is een ongelukkig _level playing field-_compromis tussen de onbekostigde (private) aanbieders en de bekostigde (universiteiten en hogescholen), waarbij laatstgenoemde worden uitgesloten van flexibiliteiten in inhoud (modularisering en locatie) die nu juist voor de afnemers van dit onderwijs essentieel zijn. Zo wordt het playing field wel vlakker, maar tevens ontdaan van vele potentiële klanten. Een vorm van vraagfinanciering (bijvoorbeeld middels een deeltijdvoucher, een onderwijstegoedbon, voor elke werkende Nederlander) is onvermijdelijk, maar kan niet worden ingevoerd zonder transitiepijn. En toch: hoe eerder, hoe beter.

***

Dat het Nederlandse onderwijssysteem gelijke kansen maar beperkt bevordert, is behoorlijk gênant: voor alle naoorlogse onderwijsministers, voor alle regelgretige onderwijsspecialisten die sinds jaar en dag de parlementaire fracties bevolken, en voor alle adviesorganen die deze doelstelling zo vanzelfsprekend vonden dat zij haar wel konden verwaarlozen. Daar ligt een derde kans op verbetering.

De middenschool, eerder besproken, kent haar eigen risico’s: informele ongelijkheid binnen een enkele brede school kan net zo slecht uitpakken als de huidige formele ongelijkheid tussen schooltypen. Maar toch is het tijd voor een nieuw debat over dit thema, liefst geframed onder een nieuwe naam. Breder basisonderwijs? Voortgezet basisonderwijs? Alles mag om weg te komen bij de reflexen van destijds. En passant kunnen we dan ook werk maken van een Nederlandse variant op het thema van de Engelse O- en A-levels, een oud idee dat onlangs werd omhelsd door Paul Rosenmöller. Waarom zou binnen een brede ‘middenschool’ een leerling geen havo-niveau wiskunde kunnen combineren met een vwo-niveau geschiedenis?

In afwachting daarvan is er een tweede optie voor het gelijktrekken van kansen die de aandacht verdient: de combinatie van voorschools onderwijs met kinderopvang. Veel kinderen beginnen aan de basisschool met een al bijna onoverbrugbare achterstand, doordat ze in taalvaardigheid en woordenschat te weinig meekregen van thuis. Eerder naar school gaan, vanaf het derde jaar bijvoorbeeld, kan wellicht helpen (het bewijsmateriaal is gemengd) en is natuurlijkerwijs te combineren met een kwaliteitssprong voor de kinderopvang. Dan ontstaat er een peuter-plus-kleuterschool die zo goed is dat, anders dan nu, ouders het gevoel krijgen hun kind te kort te doen door het deze ervaring te onthouden – precies zoals in Scandinavië. Dat zou nog zegenrijke gevolgen kunnen hebben voor de bereidheid van jonge moeders hun kleine parttime baan in te ruilen voor een grote, en zo een emancipatiebarrière wegwerken waar Nederland al heel lang hinder van ondervindt.

***

Hoe goed is het Nederlandse onderwijs? Het antwoord moet luiden: naar omstandigheden verrassend goed. Daarin verschuilt zich de inschatting dat het nog wel beter had kunnen zijn dan het is. Maar die omstandigheden zitten niet mee. Het Nederlandse onderwijs wordt voorzien van een bescheiden budget (en presteert ten opzichte daarvan, zoals gezegd, relatief goed). Het achterliggende rendementsverlies is te berekenen en ook aan de politiek goed uit te leggen, bijvoorbeeld als er weer eens verkiezingen zijn. Maar dan wreekt zich de bescheiden politieke steun voor het onderwijs: alle partijen onderkennen – natuurlijk – het belang ervan, maar bij narekenen van hun goede voornemens blijkt er bij de meeste van hen op z’n best niet meer in te zitten dan een constant budget voor de kenniseconomie. En vervolgens sneuvelt er nog wel eens een deel van die toch al niet zo heel goede voornemens tijdens de kabinetsformatie. Het netto resultaat is dat Nederland behoorlijk achterblijft bij de ons in Europa omringende kenniseconomieën, die het economisch de laatste jaren ook niet gemakkelijk hadden, maar er desalniettemin in slaagden hun kennisbudgetten behoorlijk te verhogen.

Dat heeft uiteindelijk alles te maken met de bescheiden ambities van Nederland, behalve dan die (vaag gespecificeerde) top-vijfplek. Maar toch: waarom zouden onze Pisa-resultaten niet even goed kunnen zijn als de Finse? Waarom zou onze lll-score niet even goed kunnen zijn als de Deense? En waarom zouden wij niet dezelfde gelijkheid van kansen kunnen bieden als nota bene Estland, de huidige wereldwijde koploper?

De kernvraag is niet: hoe goed is het Nederlandse onderwijs? De kernvraag is: waarom is het niet veel beter?


Literatuur: Jedid-Jah Jonker, Education. In: Jedid-Jah Jonker (ed.), Countries Compared on Public Performance, SCP (2012).


Alexander Rinnooy Kan is universiteitshoogleraar economie en bedrijfskunde aan de Universiteit van Amsterdam. Dit is de tekst van de Kohnstammlezing die hij op 27 maart in Amsterdam uitsprak

Beeld: (1) Veluws College, Apeldoorn; (2) Caland Lyceum III , Amsterdam. Foto’s uit het boek School van fotograaf Raimond Wouda