Hoofdcommentaar

Niet-bindend

Het referendum over het verdrag voor een Europese grondwet van mei 2005 had een precedent: het referendum van 1797 over de grondwet van de Bataafse Republiek. Dat klinkt exotisch, maar het ging over vrijwel exact dezelfde vraag als het referendum van 2005: moesten de Nederlanders opgaan in een sterke eenheidsstaat, of wilden zij hun oude provinciale soevereiniteiten behouden? De Nationale Vergadering was er niet uitgekomen; een lauw compromis werd aan de burgerij voorgelegd, en met grote meerderheid verworpen. De gevolgen waren een stuk dramatischer dan in 2005. De voorstanders van de federalisering pleegden in januari 1798 met steun van Franse troepen een staatsgreep. De moderne eenheidsstaat Nederland, zoals die nu nog bestaat, kwam zo tot stand. Revolutionaire daadkracht schoof de wil van ‘het volk’ terzijde in naam van bestuurskracht en modernisering.

Daar houdt de parallel niet op. Het referendum van 1797 bevatte alle innerlijk tegenstrijdige aspecten van het moderne referendum. Luisteren naar de wil van het volk is een elementair principe van een verlichte staat, maar het kan de regering opzadelen met – zoals het huidige kabinet het formuleert – ‘een onuitvoerbare opdracht’. De volkswil is dan een spaak in het wiel, zand in de machine. Dat weten wij dus al tweehonderd jaar. Waarom zijn we dan in vredesnaam opnieuw aan dat circus begonnen?

Net als in 1797 is inzet van het referendum in 2005 voortgekomen uit groeiende onzekerheid over de relatie tussen burgers en bestuur. In 1797 was het land onbestuurbaar en er dreigde een inval van buitenlandse troepen; in de eerste jaren van de 21ste eeuw stond de relatie burger-bestuur op z’n kop door de opkomst van het Fortuyn-populisme. ‘Er wordt niet naar ons geluisterd’, zei de burger. In dat klimaat kregen Dubbelboer, Van der Ham en Karimi de Staten-Generaal zo ver in te stemmen met een ad-hoc-referendumwet over het voorstel voor een Europese grondwet. Hetzelfde klimaat leidde tot de hervorming, door de VVD en de PvdA, van hun lijsttrekkers- en voorzittersverkiezingen tot een min of meer volwaardig intern referendum. Daar hebben ze spijt van gekregen.

De ferme afwijzing door de regering en de coalitiepartijen van een nieuw referendum overstijgt het belang van het Europees Verdrag. De afwijzing raakt aan het bestaansrecht van het referendum zelf. De regering wapende zich daarvoor met een advies van de Raad van State. Die moppert in zijn advies hoorbaar over hoe de Nederlandse politiek zich door het referendum van 2005 staatsrechtelijk in een hoek heeft geschilderd. Een referendum over verdragen is helemaal niet nodig, zegt de Raad, de bestaande parlementaire procedure voor de aanname van verdragen voldoet. Sterker nog, de huidige referendumpraktijk is in feite ongrondwettelijk. De grondwet staat een niet-bindend, raadgevend referendum toe, maar als politici en kamerfracties op voorhand zeggen de uitslag te zullen respecteren, dan is er de facto sprake van een bindend referendum, waar niet meer van kan worden afgeweken. En dat is dus strijdig met de grondwet.

In deze formele analyse door de Raad van State van het niet-bindend referendum ligt een pijnlijke waarheid verscholen: voor de moderne Nederlandse staatsburger kán er eigenlijk niet meer zoiets als een niet-bindend referendum bestaan. De burger is het punt voorbij dat hij voor een gratis adviesje aan de regering naar het stemhokje fietst. De opkomst in 2005 was 63,3 procent, of 7.646.415 stemmen. Het aantal nee-stemmers bedroeg 61,6 procent. Bij dat soort verhoudingen is er geen sprake meer van een niet-bindend karakter. Leuk of niet: het volk sprak.

Of het Europees Verdrag nu werkelijk zo ver is gewijzigd dat er geen referendum aan te pas hoeft te komen, is van minder belang. De vraag is meer of in kringen van de regering het idee heeft postgevat dat de burger eigenlijk geen behoefte heeft aan referenda, of een burgemeestersverkiezing, maar vooral behoefte heeft aan bestuurskracht. De burger zou uitzien naar krachtige bestuurders als Opstelten, Leers en Cohen, die de burger serieus nemen en een gefundeerd antwoord kunnen geven op hun vragen en problemen. De roep om democratisering en ontvoogding na Fortuyn wordt aldus omgevormd in een nieuwe bevoogding. Bestuurlijke vernieuwing is achter de horizon verdwenen; het gekozen burgemeesterschap is een bleek afgietsel van werkelijke participatie door de bevolking. In Utrecht mag de burger kiezen uit twee mannen van dezelfde politieke kleur. Het mocht wat.

De regering speelt hierbij nadrukkelijk de kaart van ‘bestuurskracht’. Het Europees Verdrag moet er komen omdat ‘klimaatverandering, internationale criminaliteit en terrorisme’ moeten worden aangepakt. Loop ons niet voor de voeten met een referendum, zeggen zij: met dit verdrag krijgt u al ‘meer democratie en meer slagvaardigheid’.

Minder democratie om meer democratie te krijgen. Het is een redenering die in 1797 ook opgang zal hebben gemaakt – even uw mond houden, burgers, want wij moeten daadkracht tonen, terroristen bestrijden. Dat deugt niet. Het referendum is een wapen dat de burger zich niet zomaar door een paternalistisch, bevoogdend bestuur mag laten ontnemen. Ook niet als er Franse troepen aan de grens staan.