Opkomst en ondergang van een belastingparadijs?

Niet de overvaller, wel de chauffeur

Nederland helpt multinationals belasting te ontwijken. Hoe is dat zo gegroeid? En is het met de nieuwe Europese richtlijnen gedaan met de internationaal befaamde Dutch sandwich?

Medium anp 48870818
De Zuidas in Amsterdam © Foto ANP

Als het aankomt op het bestrijden van belastingontwijking wordt Nederland in Europa gezien als lid van een ‘coalition of the unwilling’, zo berichtte de nos vorige week. Uit geheime notulen, opgediept door UvA-onderzoeker Martijn Nouwen, bleek dat Nederland nog altijd dwarsligt als er in Brussel maatregelen op tafel komen die de mazen van het internationale belastingnet moeten dichten. Had Barack Obama dan toch gelijk toen hij Nederland in 2009 een belastingparadijs noemde? Je zou het wel denken. Ook bij de Paradise Papers, de nieuwste onthulling over fiscale sluiproutes, blijkt Nederland een prominente rol te spelen. Niet omdat we zelf een laag belastingtarief hebben, maar omdat we als financiële draaischijf voor multinationals de toegangspoort zijn naar wereldwijde belastingvrijdom.

David Cameron wees niet naar de belastingparadijzen. In 2013, hij was toen premier van het Verenigd Koninkrijk, nam hij juist de multinationals onder vuur. Bedrijven als Starbucks en Amazon zouden geen morele scrupules hebben, aldus Cameron. Aanleiding waren de verhoren van de Britse parlementaire commissie onder leiding van Margaret Hodges. Zij bracht aan het licht hoe weinig winstbelasting met name Amerikaanse multinationals in het Verenigd Koninkrijk betaalden.

Small 0fa7ec26 3130 4fcd a163 e80e3ad7750e
© KAP / Cagle

Haar commissie liet ook zien dat het internationale bouwwerk van meer dan vierduizend belastingverdragen zo lek is als een mandje. Belangrijkste oorzaak: het onderliggende ontwerp stamt uit de jaren twintig van de vorige eeuw. Dit stelsel, opgezet door de Volkenbond en later wereldwijd uitgerold door de oeso, past niet meer in onze tijd. Het toegenomen belang van intellectueel eigendom, waarvan de inkomsten gemakkelijk zijn weg te sluizen, en de eindeloze mogelijkheden die het internet biedt voor grenzeloos ‘webshoppen’, doen het internationale belastingraamwerk in zijn voegen kraken. Het doel is nog steeds om dubbele belastingheffing te voorkomen, maar het effect is door de gewijzigde economische verhoudingen vaak het tegenovergestelde: twee keer géén belastingheffing. Met Nederland als spil.

Hoe is Nederland zo’n belangrijke speler geworden? Vanaf het eerste uur zijn wij actief geweest met het sluiten van belastingverdragen met vrijwel elk land ter wereld. Wij hadden dat nodig om overzeese winsten belastingvrij naar Nederland te kunnen halen. Als handelsnatie, met substantiële internationale belangen, waren wij daar in grote mate afhankelijk van. Dat begon toen Shell begin twintigste eeuw een raffinaderij op Curaçao opende, gevolgd door bedrijven als Philips en Unilever die zich in de jaren dertig juridisch op de Antillen vestigden. In 1947 volgde het nu nog steeds lucratieve belastingverdrag met de Verenigde Staten.

Ook met andere landen waren onze verdragsonderhandelingen zeer succesvol. Wij beloofden geen belasting te heffen als Nederlandse bedrijven in verdragslanden zouden investeren en ook niet als de aldaar belaste winsten weer naar Nederland zouden terugvloeien. Zo droegen we bij aan de versterking van het vestigingsklimaat van die landen. In ruil daarvoor hoefden Nederlandse bedrijven in het verdragsland geen of lage bronbelastingen op uitgaande dividend, rente en royalty’s te betalen.

Deze constructies waren opgezet voor Nederlandse multinationals, met Nederland als eindpunt. Destijds dacht niemand aan structuren met Nederlandse tussenholdings, zoals die van Nike die met de Paradise Papers werd blootgelegd. Via Nederland worden hiermee grote bedragen belastingvrij doorgesluisd naar belastingparadijzen als Bermuda of de Kaaimaneilanden. Een in eerste instantie onbedoeld effect van ons belastingstelsel: wereldwijd niet of nauwelijks belaste winsten.

Zelfs de sociaal-democraat Willem Vermeend negeerde het maatschappelijke aspect van belastingen

De beruchte ‘double Irish with a Dutch sandwich’, de fiscale structuur die onder meer Apple en Google gebruiken, is nooit doelbewust ontworpen. Het is vooral het werk geweest van fiscalisten die verschillende nationale belastingstelsels op het juiste moment aan elkaar wisten te knopen. Dat klinkt eigenlijk te knullig voor woorden. Overheden die zich de kaas van het brood hebben laten eten door gewetenloze multinationals en hun fiscalisten. Of ligt het anders?

De Franse filosoof Michel Foucault zei ooit: als iets al lang bestaat, zal het wel zo bedoeld zijn. Dat lijkt ook hier op te gaan. Opeenvolgende staatssecretarissen van Financiën – in Nederland verantwoordelijk voor de belastingen – hebben actief beleid gevoerd om de ‘toevallig’ ontstane mogelijkheden voor multinationals om belasting te ontwijken maximaal te benutten.

Willem Vermeend (pvda), van 1994 tot 2000 staatssecretaris, liet recent nog door het televisieprogramma Jan de Belastingman optekenen dat hij in de jaren negentig met ziel en zaligheid fiscale faciliteiten heeft gecreëerd om internationale bedrijven naar Nederland te halen. Daar hoefde hij zich niet voor te schamen, vond hij. In een zeer lezenswaardige reconstructie laat Jesse Frederik van De Correspondent zien hoe Joop Wijn (cda), staatssecretaris van 2003 tot 2006, Nederland fiscaal op de wereldkaart zette door de BV/CV-structuur mogelijk te maken. Een eigenaardige structuur waarbij Nederland de commanditaire vennootschap (CV) als een Amerikaanse belastingplichtige ziet en daarom geen belasting heft, terwijl de Verenigde Staten de CV als een Nederlandse belastingplichtige zien en dus ook geen belasting heffen. Hiermee wordt in vaktermen ‘stateless income’ gecreëerd.

Is dit erg? Het kost ons geen belastinggeld, want het gaat immers niet om Nederlandse winsten. En het levert toch buitenlandse investeringen en daarmee banen op? Die laatste claim is moeilijk te bewijzen, zo bleek ook bij het recente debat over de afschaffing van de dividendbelasting. Premier Mark Rutte kon geen wetenschappelijke onderbouwing overleggen van de vermeende economische voordelen.

Bovendien is belastingpolitiek niet alleen bedoeld om banen en economische groei te realiseren. Belastingen zijn er vooral om geld in de schatkist te krijgen en hebben een herverdelende functie. Ze kunnen bijdragen aan een rechtvaardige verdeling van inkomen en vermogen, zowel nationaal als internationaal. Dat zelfs een sociaal-democraat als Willem Vermeend dit maatschappelijke aspect van belastingen negeerde, en nijver aan de almaar uitdijende verzorgingsstaat voor multinationals heeft meegebouwd, is tekenend voor het Nederlandse belastingbeleid.

Nederland is hierin niet de enige. Veel staten concurreren met hun fiscale politiek. Maar belastingconcurrentie is geen goede concurrentie, want anders dan concurrentie in het bedrijfsleven leidt het niet tot innovatie of tot kostenbesparingen. Het leidt eerder tot schralere publieke voorzieningen en een voortdurend fiscaal landjepik.

Toch blijven opeenvolgende staatssecretarissen koppig volhouden dat Nederland geen belastingparadijs is. In 2013 liet de Tweede Kamer dit standpunt zelfs in een motie vastleggen, met als argument dat we geen laag belastingtarief kennen en dat we volledig meewerken aan internationale verplichtingen op het gebied van fiscale transparantie en gegevensuitwisseling. Dat mag dan waar zijn, maar Nederland vervult wel een belangrijke rol bij het faciliteren van belastingparadijzen die wél een laag belastingtarief hebben en niet transparant opereren.

Fervent belastingontwijker Donald Trump draait de rol van Nederland als fiscaal tussenstation de nek om

Zonder Nederland als financiële draaischijf zouden belastingparadijzen veel moeilijker bereikbaar zijn voor multinationals. Nederland, als tussenstation, voorkomt dat belasting geheven wordt als er gelden naar belastingparadijzen worden overgeboekt. We zijn daarmee een onmisbare schakel in de keten van mondiale belastingontwijking. We zijn dan misschien niet de bankovervaller, maar wél de chauffeur van de vluchtauto.

Deze rol als fiscale springplank ligt al geruime tijd onder vuur. De BV/CV-structuur is als gevolg van nieuwe Europese richtlijnen tegen belastingontwijking binnenkort niet meer mogelijk. Opvallend is dat juist Nederland, destijds voorzitter van de EU, zich voor deze richtlijnen sterk heeft gemaakt. ‘De fiscale wind waait nu uit een andere hoek, we gaan nooit meer terug naar het oude’, liet toenmalig minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem (pvda) optekenen toen het Europese akkoord was bereikt.

Is het dan gedaan met Nederland als belastingparadijs? De Europese richtlijnen lossen wel wat op, maar lang niet alles, zeker niet als Nederland toch blijft tegenwerken. Er is behalve lof dan ook veel kritiek, onder meer van ngo’s als Tax Justice Network en Oxfam Novib. Volgens hen laten de richtlijnen nog veel te veel ruimte voor belastingontwijking, evengoed via Nederland.

De vraag is wat we daarmee moeten. Als multinationals door belastingontwijking minder hoeven te betalen, moeten burgers meer betalen of genoegen nemen met schralere voorzieningen. Als Nederland het mogelijk maakt dat winsten belastingvrij uit ontwikkelingslanden kunnen worden gehaald, dragen we bij aan de ongelijkheid in de wereld. Willen we dat wel? Dat is een morele vraag. Onze belastingen zijn dus niet alleen een centenkwestie. Het ontwerp van de belastingwetten en de naleving ervan zegt ook iets over hoe we ons tot elkaar en tot andere landen willen verhouden. Het zegt iets over onze collectieve identiteit.

De onthullingen van achtereenvolgens LuxLeaks, de Panama Papers en dan nu de Paradise Papers bieden een inkijkje in die collectieve identiteit. LuxLeaks toonde overheden die met gunstige fiscale regels belastingdeals mogelijk maakten. Ten tweede liet het de gretigheid van multinationals zien die daar, geholpen door een leger fiscalisten, maximaal gebruik van maakten. De Panama Papers legden bloot hoe het midden- en kleinbedrijf, artiesten en politici geld of transacties met schijnstructuren op frauduleuze wijze wilden verbergen. De Paradise Papers voegen hier het verhaal aan toe van de zeer vermogenden van deze aarde die er alles aan doen om hun economisch handelen onzichtbaar te maken. Hier geen schijnstructuurtjes zoals in Panama, maar hoogwaardig juridisch advieswerk.

Om de belastingvlucht binnen deze vier hoofdstukken tegen te gaan, zijn per hoofdstuk verschillende maatregelen gevraagd. Deze moeten gericht zijn op betere belastingwetten en betere handhaving daarvan. Maar vooral moet voor de maatschappelijke rol van belastingen opgekomen worden. We moeten ondernemingen en welgestelden erop aanspreken dat ze deel uitmaken van de samenleving en zich niet moeten verschuilen achter wetten van geheimhoudingsregimes en belastingparadijzen. En staten moeten met belastingconcurrentie stoppen en meer samenwerken om belastingvlucht tegen te gaan.

Wat dat betreft gaf de Europese Commissie vorige week een goed signaal af door een zwarte lijst met zeventien belastingparadijzen te publiceren, in de hoop dat ze hun leven beteren. Het maakt op z’n minst duidelijk dat Europa een andere koers wenst. Al wees Oxfam Novib er fijntjes op dat als de lijst ook EU-lidstaten had mogen bevatten ook Nederland daarop een plekje verdient.

De belastingparadijzen, Nederland incluis, zullen zich niet veel zorgen maken om dit signaal van Europa. Een grotere dreiging voor belastingparadijzen komt binnenkort uit de Verenigde Staten. De door president Trump voorgestelde tariefverlaging van 35 naar twintig procent en de gewijzigde belastingregels voor buitenlandse winsten van Amerikaanse bedrijven maken internationale structuren voor multinationals behoorlijk overbodig. Ironisch genoeg is het zo de fervente belastingontwijker Donald Trump die de rol van Nederland als fiscaal tussenstation grotendeels de nek omdraait. Of vinden we nog een nieuw toevalligheidje?


Christiaan Vos is fiscaal-econoom en filosoof