Reportage: Inburgeringcurssussen

Nieuwe burgers in de kou

Volgens de Rekenkamer ontwikkelt de verplichte inburgering zich tot een honderden miljoenen verslindende mislukking. Een tocht langs de klaslokalen zet de rapportage op losse schroeven.

In de muziekschool van Dieren, gemeente Rheden, liggen twaalf cursisten uit elf verschillende landen dubbel van het lachen. Het Afrikaanse meisje dat de hilariteit heeft veroorzaakt, kijkt een beetje beteuterd. Ze heeft het rollenspel niet helemaal begrepen. Ze kijkt eerst naar haar hand, die een medecursist zojuist heeft geschud, dan naar de docente. «Hallo, hoe gaat het?» snapte ze nog best. Maar toen haar werd gevraagd: «Wat is er aan de hand?» sloeg de verwarring toe. Pas als het lachen wat is bedaard, wordt er een stichtelijk woord gesproken: «Als je je les voor vandaag had geleerd, zou je weten wat dat betekende!» Het volgende onderdeel — het opdreunen van een willekeurig stuk alfabet achterstevoren — gaat haar een stuk beter af. Aan de souplesse waarmee ze de letterreeks heen en weer laat kaatsen, zou een doorgewinterde Hollander een puntje kunnen zuigen.

In de kleine gemeente Rheden worden net als overal elders in Nederland buitenlanders ingeburgerd. Verplicht. Sinds september 1998 is de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) van kracht, die voorschrijft dat wie toestemming krijgt zich te vestigen in Nederland en in een achterstandspositie verkeert, de taal moet leren en inzicht moet verwerven in de Nederlandse samenleving. Doel is «sociale zelfredzaamheid» en «geschiktheid voor de arbeidsmarkt». EU-burgers zijn van deze verplichting uitgezonderd. Antillianen vallen wel onder de WIN.

Docente Cynthia Rosina kwam ooit zelf van de Antillen naar Nederland. «Wij wisten bijna niets over Nederland, maar Neder lan ders wisten nog veel minder over ons.» Uit eigen ervaring weet ze dat het inburgeringsproces lastig maar noodzakelijk is. Dus pakt ze haar cursisten af en toe stevig aan. «Je hebt er wel eens stoere jongens tussen zitten die zeggen: ‹Ik heb jouw lessen niet nodig.› Als ze niet inzien dat ze hier net zo gehandicapt zijn als de rest van de klas, gaan ze onderuit. En ik grijp niet in als ze struikelen, want met hun hooghartigheid demotiveren ze de hele groep.»

Onlangs verscheen een rapport van de Algemene Rekenkamer, gemaakt op verzoek van het parlement, waarin de vloer werd aangeveegd met de inburgering. Wie het rapport leest, zinkt de moed in de schoenen. In het rapport wordt vastgesteld dat het regeringsbeleid verkokerd is. Vier (onderdelen van) ministeries zijn bij het beleid betrokken: On derwijs (oc&w), Welzijn (VWS), Binnenlandse Zaken (BZK) en Grote Steden- en Integratie beleid (GSI). De eerste twee financieren de inburgering, aan BZK moet de voortgang gerapporteerd worden en GSI coördineert de operatie en draagt de politieke verantwoordelijkheid: dat is vragen om een puinhoop. Het beleid is ook nog eens sterk gedecentraliseerd. De gemeenten hebben een regiefunctie. Het onderwijs moeten ze uitbesteden aan regionale opleidingscentra. Niet zelden wordt ook de regiefunctie uitbesteed. Wie aan het tellen slaat, komt uit op zo'n dertien instanties die zich over de inburgeraars ontfermen.

Ook het niveau van de cursisten laat volgens de Rekenkamer te wensen over. Boven dien kloppen de rapportages aan het Rijk niet, is het verzuim te hoog en weigeren de gemeenten de sanctieregeling toe te passen. Daar komt nog bij dat er lange wachtlijsten bestaan. Die betreffen echter de «oudkomers»: mensen die al langer in Nederland verblijven en Nederlands willen maar niet hóeven leren.

Het parlement, dat zelf om het Reken kameronderzoek had gevraagd, reageerde furieus. Minister Van Boxtel (GSI) kreeg een flinke veeg uit de pan. De Kamer gaf hem te verstaan zo snel mogelijk orde op zaken te stellen. Maar Van Boxtel weigerde. Hij wacht liever op de grote evaluatie van de WIN die volgend jaar zal plaatsvinden. De indruk die de burger van het politieke debat overhield, kan niet anders dan negatief zijn. Het multiculturele drama toonde zijn grimmige gezicht: de verplichte inburgering voor nieuwkomers lijkt zich te ontwikkelen tot een honderden miljoenen verslindend monster.

Maar gaat het wel zo slecht? De Reken kamer baseert zich immers op informatie die volgens eigen zeggen niet volledig is. En in Den Haag vraagt niemand zich af hoe het er in de klaslokalen zelf aan toegaat.

De mensen in het veld, de docenten en gemeentelijke uitvoerders van de inburgering, voelen zich in de kou gezet. Hún heeft niemand iets gevraagd. De ambtenaren van de Algemene Rekenkamer zijn niet verder gekomen dan de verkokerde hogere organen der bureaucratie. Wie tot de knieën in het bluswater staat, heeft een heel ander beeld van de inburgering. Docente Cynthia Rosina: «Die politici in Den Haag weten absoluut niet waar wij mee bezig zijn. Ze zien niet hoeveel nut onze lessen hebben, hoe mensen met sprongen vooruitgaan en hoe goed dat is voor hun zelfvertrouwen in dit nieuwe land. Ik wil er wel eens een paar bij mij in de klas hebben. Dan kunnen ze zien dat het wél werkt.»

Op het Bureau Nieuwkomers van de gemeente Rheden zou men wel in normaal Nederlands over de inburgering willen praten, maar dat blijkt simpelweg onmogelijk. T-2, bve, g86, gfo, onderuitputting van de outputfinanciering: slechts met een enorm arsenaal aan afkortingen en bureaucratisch jargon valt uit te leggen wat de WIN inhoudt. Gelukkig is Ellen Heer, coördinatrice van het Bureau Nieuwkomers, geduldig. Ze leidt de inburgering zo goed mogelijk. In de gemeente Rheden zijn de lijnen kort. Natuurlijk, de ministeries hebben de vingers ook in de Rhedense pap, maar met de directe uitvoering van de inburgering en met het wel en wee van de cursisten hebben ze weinig van doen. «Stel je voor», zegt Heer, «dan zou het helemaal onoverzichtelijk worden.» Met de kritiek is ze het hardgrondig oneens. «De hele cursus duurt één tot anderhalf jaar. De eerste lichting is nog maar net klaar; het proces is nog volop in ontwikkeling. Maar ja, volgend jaar verandert er van alles met de nieuwe Vreem delingenwet. Dan is er vast weer volop reden tot kritiek. En wij maar proberen al die veranderingen op te vangen en uit te voeren.»

In het kleine Rheden (45 WIN-inburgeraars) heerst geen verkokering, maar zodra de gemeente verantwoording moet afleggen, begint het gedonder. «Dan krijgen we te maken met enorme bergen papier», zegt Max Donk. Hij is trajectbegeleider en krijgt uit dien hoofde de cursisten onder ogen in verschillende stadia van het inburgeringstraject. «Aan Binnenlandse Zaken moet ik doorgeven hoeveel mensen in het programma zijn opgenomen, wat hun status is, hoeveel uitval er plaatsvindt en hoeveel mensen het hele traject doorlopen. Aan oc&w moeten we doorgeven hoeveel mensen een inburgeringsbeschikking hebben gekregen en hoeveel er uiteindelijk de profieltoets hebben afgelegd. Toen ik hier kwam werken, rekende ik erop dat de verhouding papierwerk-cursistenbegeleiding ongeveer fifty-fifty zou zijn. Maar het is nog erger dan ik dacht: ik besteed zeker driekwart van mijn tijd aan de bureaucratische rompslomp van het Rijk.»

Om zijn wanhoop te illustreren haalt hij een lijvige notitie te voorschijn van bijna driehonderd pagina’s: het «GFO WIN», een door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten ontworpen «gemeenschappelijk functioneel ontwerp» als hulpstuk bij het uitvoeren van de wet. Donk: «Dan heb je het allemaal lekker compact en overzichtelijk bij elkaar, zeggen ze dan.» De opsomming van de punten die aan Binnenlandse Zaken gerapporteerd moeten worden, beslaat zes volle pagina’s en wordt voorafgegaan door een genadeloos schema waarin een en ander nog eens grafisch (maar onbegrijpelijk) is uiteengezet. «oc&w heeft zelfs een speciale telefonische helpdesk opgericht voor uitvoerders die het niet meer snappen. Die helpdesk werkt prima, maar het is natuurlijk een veeg teken dat zoiets nodig is.»

Het eigenlijke werk van trajectbegeleider Donk zou erin moeten bestaan de nieuw komers op te roepen voor de verplichte inburgering, tijdens hun cursus voortgangsgesprekken te voeren en eventuele problemen en verzuim op te lossen en tegen te gaan. Als er weinig problemen zijn, ziet hij een cursist zo'n vier keer per jaar. «Er zijn cursisten die erg geïsoleerd zijn. Die zou ik heel graag een taalstage willen aanbieden. Maar daar kom ik vaak niet aan toe door al die administratieve rompslomp die het Rijk van me eist. Nogal logisch dat dan geklaagd wordt over het eindniveau.»

In de muziekschool zitten Aberash Tadesse uit Ethiopië en Saeid Nedai uit Iran met z'n tweeën in een lokaaltje. Ze zijn door de docente apart gezet omdat ze gemotiveerder en verder gevorderd zijn dan de rest. «We zijn ontzettend blij dat we deze lessen moeten volgen. Als je geen Nederlands spreekt, blijf je geïsoleerd», zegt Tadesse. Nedai knikt: «Moet je ze hiernaast eens horen lachen. De lessen zijn soms heel moeilijk, maar ik leer veel. En ik ga er met plezier naartoe.»

Van de bureaucratische gevechten die over hun hoofd worden uitgevochten hebben ze gelukkig geen weet.

Dat ligt anders bij Bernar Kutlug en Seyhun Demirok uit Amsterdam. Zij volgen zo goed mogelijk de discussie over de inburgeringsperikelen. Ze hebben een eigen lesgroepje opgezet. Beiden hebben een Turkse academische graad en kwamen, onafhankelijk van elkaar, als vluchteling uit Turkije naar Nederland. Twee jaar geleden mochten ze eindelijk — na maanden wachten — inburgeren. Het werd een koude douche. Kutlug: «Ik wilde heel graag, maar ik kwam in een klas terecht waar bijna alleen maar mensen zaten van het allerlaagste niveau. Sommigen vertelden me dat ze alleen kwamen omdat ze zo een hogere uitkering kregen. Bovendien kwamen er steeds nieuwe mensen bij, zodat alles weer herhaald moest worden. Dat werkte vreselijk demotiverend. Na veel gedoe kon ik naar een iets hoger niveau. Maar daar heerste dezelfde sfeer. Dus ben ik ermee gestopt.»

Het kostte Kutlug, die in Turkije heeft vastgezeten wegens zijn kritische journalistieke artikelen, aardig wat moeite om vrijstelling te krijgen. Uiteindelijk kwam die er, maar op de uitdrukkelijke voorwaarde dat hij een jaar na dato zou worden opgeroepen voor een test waaruit zou blijken dat hij op eigen kracht minstens taalniveau 3 had bereikt. Zo niet, dan zou hij op zijn uitkering worden gekort. Inmiddels heeft hij allerlei cursussen Nederlands gevolgd en zit hij ver boven dat niveau. Over de test heeft hij echter niets meer vernomen. Kutlug vindt dat waardeloos: «Je moet de mensen die echt willen serieus nemen. De rest moet je keihard aanpakken.»

Demirok volgde wel het hele inburgeringstraject, maar nog voordat dat verplicht was. Op eigen initiatief deed hij staatsexamen, om toch een papier op zak te hebben waar hij iets aan had. Hij zakte op één onderdeel: luistervaardigheid. Hij moet er zelf om lachen. Begrijpen gaat hem nog altijd beter af dan spreken. Zonder staatsexamen en WIN-bemiddeling bleek het uiterst moeilijk een baan te vinden. «Ik heb een onderwijsdiploma. Ik wil graag Turkse kinderen in het Nederlandse onderwijs begeleiden. Je zou toch denken dat daar behoefte aan is, maar ik kom er onmogelijk tussen.»

Kutlug is tegenwoordig postsorteerder. Hij krijgt nauwelijks meer dan zijn uitkering, maar nu is hij tenminste verlost van het gevoel dat hij zijn hand moet ophouden. Kutlug: «Ik heb een academische opleiding en jaren werk ervaring, maar mijn diploma wordt ondergewaardeerd. Aan dat bureaucratische gedoe heeft niemand wat. Als ik de kans zou krijgen, weet ik zeker dat ik heel veel zou kunnen betekenen voor Nederland.»

Groningen — Docent André Kistemaker praat langzaam. Desnoods legt hij het twintig keer uit. Vandaag behandelt hij tijdens NT2 — «Nederlands als tweede taal» — het muntgeld. «Je staat op de markt en je wilt een kilo bananen. Die kosten een riks, zegt de verkoper. Hoeveel moet je hem dan geven?» Stilte in de klas. Kistemaker schrijft een lijst op het bord met alle volksuitdrukkingen voor muntgeld. Van vijfje tot stuiver. Vervolgens gaat hij de klas rond en trekken de cursisten de portemonnee. «Sead, heb jij een kwartje voor mij? Martin, mag ik van jou een riks?» Als alle muntstukken die op het bord staan aangegeven zijn verzameld, vraagt Kistemaker hoeveel geld hij heeft opgehaald. De klas slaat driftig aan het hoofdrekenen. «Genoeg voor twee bier!» roept iemand. Ook hier slaat de hilariteit toe, nog aangewakkerd door de verwarring bij het teruggeven van de munten.

Anders dan tijdens de spreekvaardigheidsles in Dieren zitten in deze klas slechts mensen van één niveau: het laagste voor niet-analfabeten. In Groningen (250 win-inburgeraars) zijn door de grotere hoeveelheid cursisten meer mogelijkheden om redelijk op elkaar afgestemde groepen te vormen. Bovendien is het Noorderpoortcollege waar de inburgering plaatsvindt goed geoutilleerd met computers. Het tweede uur van de les vindt dan ook plaats achter het beeldscherm. «Je kunt in de samenleving niet meer om computers heen», zegt Kistemaker. «Het gaat ons erom dat ze straks zelfstandig hun weg kunnen vinden op de arbeidsmarkt en in het sociale verkeer.»

Net als in de gemeente Rheden zijn de cursisten in Groningen uiterst gemotiveerd. Volgens Ankie Uitenthuis, afdelingsmanager anderstaligen, protesteren ze zelfs tegen de zeven weken vakantie die standaard staan ingeroosterd. «We proberen nu zomercursussen op te zetten. Maar eigenlijk krijgen we daarvoor niet genoeg geld van het Rijk.» Willie Klein Nijenhuis, contactpersoon en educatief begeleidster, vindt de kritiek van de Rekenkamer onvolledig: «We hebben hier anderhalf jaar lang keihard gewerkt om de wachtlijsten voor de nieuwkomers weg te werken. We zijn steeds tevredener over het niveau van de mensen die klaar zijn. Vroeger konden we amper succesverhalen vertellen. Dit jaar zijn we al twee keer door oud-cursisten uitgenodigd voor een bul-uitreiking aan de universiteit. Elk jaar worden dat er meer.»

Er wordt door de rijksoverheid veel van de gemeenten verwacht. Die zijn bereid om te knokken, maar kampen wel met gigantische problemen, die soms niet worden opgemerkt. Uitenthuis: «Ook wij hebben last van de krappe arbeidsmarkt. Op vijftig docenten heb ik maar twee of drie invallers. Dus als er veel mensen ziek zijn, heb ik een groot probleem. Als er in de landelijke politiek over dit soort zaken wordt gesproken, gaat het altijd over het basisonderwijs, nooit over de inburgering.»

Nog iets dat in Den Haag wordt genegeerd, en dat de rapportage van de Rekenkamer op losse schroeven zet: de tussentijdse trajecttoetsen (niet verplicht) worden veel beter gemaakt dan de verplichte profieltoets aan het einde van de inburgering. Ellen Heer uit Rhe den wijt het verschijnsel aan spanning bij de cursist. «We staan voor een raadsel. Mis schien moet je het vergelijken met de altijd beter gemaakte schoolonderzoeken en het steevast tegenvallende centraal eindexamen op de middelbare school.» Maar Willie Klein Nijenhuis denkt dat de profieltoets gewoon een slecht meetinstrument is. «Er zijn maar twee verschillende profieltoets niveaus om zes soorten inburgeringstrajecten te toetsen. De moeilijkheidsgraad van de vragen loopt op en overstijgt uiteindelijk het individuele niveau van een cursist. Die wordt zenuwachtig en gaat goede antwoorden verkeerd verbeteren.»

Toch meende de Algemene Rekenkamer aan de hand van de profieltoetsen te kunnen vaststellen dat het niveau van de cursisten tekortschoot. Over het te lage niveau ontstond in Den Haag flinke ophef, terwijl voor de gemeenten duidelijk is dat de profieltoets geen goed beeld geeft. Het is een bewijs voor de vastgelopen communicatie.

Hetzelfde geldt voor het sanctiebeleid. Wie te vaak niet komt opdagen, moet volgens de wet gekort worden op de uitkering of een geldboete krijgen. De meeste gemeenten lappen de sanctieregeling aan hun laars, stelde de Rekenkamer vast. Het CDA pleitte onmiddellijk voor harde maatregelen. Maar in Rheden en Groningen kan men haarfijn uitleggen dat geldboetes niet werken. Wie niet komt opdagen, heeft problemen, want in de praktijk wil bijna iedereen graag Nederlands leren en erachter komen hoe die ingewikkelde samenleving werkt. Het gaat er dus om die problemen aan te pakken.

Rob Mathijssen, hoofd van het Groningse Bureau Nieuwkomers, is trots op wat er in zijn gemeente is bereikt. Groningen heeft werk gemaakt van zijn regietaak en bewaakt zorgvuldig alle stadia van het inburgeringstraject. Het onderwijs wordt aangevuld met maatschappelijke begeleiding van Humanitas, dat nieuwkomers helpt bij zaken als het aanvragen van huursubsidie en leren fietsen. «We hebben met vereende krachten een enorme kwaliteitsslag gemaakt. Dan valt het rauw op je dak om te horen dat inburgering niet werkt.»

Wat Mathijssen vooral steekt, is het huidige systeem van financiering. Groningen opereert succesvol en levert komend jaar veel ingeburgerde nieuwkomers af. Maar dat ziet de gemeente niet terug in het van rijkswege beschikbaar gestelde budget. Dat wordt uitgekeerd als «outputfinanciering» op basis van stukloon: er wordt betaald per afgeleverd «product», namelijk de ingeburgerde nieuwkomer. Het totale bedrag voor de inburgering staat vast. Als de gemeenten het goed doen, valt het bedrag per ingeburgerde dus lager uit dan wanneer de gemeenten minder mensen afleveren

Mathijssen: «Het Rijk wil het onderste uit de kan, maar de bureaucratie en het huidige financieringssysteem zijn niet bepaald de prikkel die nodig is om de inburgering te verbeteren. Laten ze daar eens over vergaderen in Den Haag.»