Do It Ourselves: De regisserende burger

Nieuwe maïzena voor de samenleving

Van broodfondsen tot een ongehoorzaam tuintje: de sociale veerkracht wordt groter en groter. Het falen van overheidsinstanties maakt dat burgers met allerhande initiatieven de regie weer terug proberen te krijgen.

Medium groene burger regisseur

VANUIT ZIJN HUIS in het Amsterdamse Zeeburg wijst cultuurpsycholoog en publicist Jos van der Lans naar het strookje groen voor zijn deur. ‘Je wil niet weten wat een moeite het heeft gekost om dat met de buurt voor elkaar te krijgen. De gemeente had geen idee hoe ze moest omgaan met ons verzoek om van een saaie, omheinde strook gras dit gezellige volkstuintje te maken.’

Het is slechts een voorbeeld van een simpel burgerinitiatief dat oploopt tegen de door de overheid opgetrokken muur van bureaucratie. ‘Maar die muur van beleidsregels is dus wel funest voor een goed functionerende, vitale samenleving’, zegt Van der Lans, die zich al jaren bezighoudt met het doorgronden van de publieke sector in Nederland. ‘Een vitale samenleving kan niet bestaan als je als burger alleen maar gebruik maakt van de diensten van de overheid. Je moet ook zelf kunnen bijdragen, producent zijn van je eigen kwaliteit van leven en daar controle over hebben. Een consequente manier vanuit de overheid om daarmee om te gaan ontbreekt momenteel.’

Pieter Winsemius, oud-minister en als lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) co-auteur van het onlangs verschenen rapport Vertrouwen in burgers, herkent de problemen met burgerinitiatieven. In een restaurant in zijn woonplaats kijkt hij naar buiten waar stratenmakers bezig zijn met de verharding van een bospad. ‘Dat stoort mij dus. Het is mijn omgeving, ik woon hier, maar ik heb er geen invloed op.’

Winsemius spreekt gepassioneerd over burger­betrokkenheid: ‘Van oudsher zijn er grofweg twee typen. Je hebt beleidsparticipatie, waarbij de burger inspraak heeft in allerlei projecten van de overheid. En aan de andere kant heb je de door de overheid gestuurde maatschappelijke participatie, zoals geregeld in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. En wat je momenteel ziet ontstaan is een derde variant, die overlap heeft met de twee oorspronkelijke vormen. Bij dat type burgerbetrokkenheid komt het initiatief niet van de overheid, maar van de burger zelf. Als het aansluit bij het bestaande beleid, dan is er niets aan de hand. Maar zodra het afwijkt, zie je dat beleidsmakers totaal niet weten wat ze ermee aan moeten.’

De initiatieven die momenteel vanuit de maatschappij ontstaan zijn talrijk en manifesteren zich op allerlei terreinen. Ze worden vaak georganiseerd door groepen en instellingen die niets met de overheid te maken hebben of willen hebben. Bewegingen als Anonymous en Occupy zijn daar voorbeelden van. Of de zogenoemde ‘kopersstakingen’ tegen foute chocola en plofkippen, zoals georganiseerd door Oxfam Novib en Wakker Dier. Op individueel en buurtniveau zie je de nieuwe vorm van burgerbetrokkenheid ook steeds vaker. Daar gaat het vooral om initia­tieven waarbij met behulp van sociale netwerken wordt geprobeerd om de burger de verloren greep op zijn leven terug te geven.

‘SOCIALE VEERKRACHT’ is de term die politicoloog en publicist Pieter Hilhorst hiervoor gebruikt. Hij schrijft er veel over in zijn wekelijkse _Volkskrant-_column. Zoals over Eigen Kracht-conferenties, waar mensen worden geholpen om hun eigen omgeving te activeren bij uit de hand gelopen sociale problemen. Of over broodfondsen, kleine netwerken van zelfstandigen, die niet kiezen voor een kostbare verzekering maar samen een financiële buffer opbouwen om zich te wapenen tegen arbeids­ongeschiktheid.

De Eigen Kracht-conferentie is een sprekend voorbeeld van sociale veerkracht. Geen logge, versnipperde instanties die bepalen wat goed voor iemand is, maar een oplossing die onder eigen regie in de eigen omgeving tot stand komt. De conferenties worden vooral georganiseerd als de kinderbescherming in het geding is, bijvoorbeeld bij dreigende uithuisplaatsingen. Een onafhankelijke Eigen Kracht-coördinator regelt een conferentie en probeert een brug te slaan tussen de professionele hulpverleners en het gezin. De coördinator bemoeit zich niet met de inhoud. De afgelopen tien jaar zijn er in Nederland meer dan zesduizend van dergelijke conferenties georganiseerd; de verwachting is dat het aantal dit jaar ten opzichte van 2011 met ruim dertig procent groeit tot vijftienhonderd. Uit onderzoek van de gemeente Amsterdam blijkt dat dit model niet alleen positief is voor hulpbehoevenden: een Eigen Kracht-conferentie bespaart de gemeente zeventienduizend euro per probleemgezin.

Een broodfonds is een soort arbeids­ongeschiktheidsverzekering voor zelfstandige ondernemers. Het idee is simpel: een groep van twintig tot maximaal veertig zzp’ers verenigt zich. Iedereen spaart een vast bedrag per maand en mocht een deel­nemer ziek worden, dan krijgt die over een periode van maximaal twee jaar van alle andere leden maandelijks een bedrag geschonken. De maandelijkse inleg is geen premie maar blijft, met aftrek van kosten en schenkingen, eigendom van de individuele deelnemers. Als een deelnemer besluit uit het broodfonds te stappen, bijvoorbeeld omdat hij in vaste dienst treedt, dan kan hij zijn gespaarde saldo meenemen.

In zijn huis in Amsterdam-Oost kan Hilhorst zijn enthousiasme voor de materie, die hij ook wel ‘samenredzaamheid’ noemt, met moeite onderdrukken. De reden voor de groeiende populariteit van sociale veerkracht in Nederland moet volgens hem worden gezocht in het falen van het bestaande sociale systeem. Een systeem van doorgeschoten bureaucratie en onpersoonlijke verhoudingen: ‘De verzorgingsstaat wordt momenteel bepaald door professionele welzijnswerkers. Deze professionals zijn leveranciers van diensten. De burger, om wie het zou moeten gaan, heeft niets te zeggen en draagt geen eigen verantwoordelijkheid. De burger is “cliënt” van hulp in plaats van vormgever van zijn eigen bestaan.’

Van der Lans wijst op de versnippering van de hulpverlening die heeft geleid tot ‘een professionele, bureaucratische spaghetti’. Verslavingszorg, schuldhulpverlening en jeugdzorg, de hulpverleners weten van elkaar niet wat ze doen. ‘Er is een gigantisch institutioneel veld ontstaan, dat vastloopt in bureaucratische procedures. De verzorgingsstaat is in zijn onstuimige ontwikkeling van de laatste decennia zijn doel volstrekt voorbij geschoten. Wat oorspronkelijk was bedoeld als een verzekering tegen ongelukken en bestaanszekerheid is een regelmachine en een rechtenfabriek geworden.’

De verzorgingsstaat heeft een inderdaad onstilbare drang om verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken. Het gevolg: een almaar doorgroeiende bureaucratie. En je ziet het overal: in de gezondheidszorg, op het gebied van sociale verzekeringen, bij woningcorporaties. Essentiële punten van het leven, waarin voor de burger een afhankelijkheidssituatie is ontstaan. Het paradoxale is dus dat de verzorgingsstaat, die er juist op is gericht om de burger te helpen, door doorlopende aanpassingen en uitbreidingen zó complex is geworden dat hij zich van diezelfde burger heeft vervreemd.

HET HUIDIGE FALEN van overheidsinstanties is een belangrijke reden dat burgers met allerhande initiatieven de regie nu weer in eigen hand proberen te krijgen. En dat is niets nieuws, want zo’n beetje elke voorziening in onze verzorgingsstaat is ooit uit een particulier idee geboren. Burgers verenigden zich om wille van de armoedebestrijding, om ‘goede dingen’ te doen voor hun medeburgers. Woningbouwcorporaties, welzijnsorganisaties, ouderenzorg en verzekeringen zijn op die manier ontstaan. Verzekeringsmaatschappij Achmea is bijvoorbeeld opgericht toen een groep van 39 boeren in 1811 besloot samen geld te sparen om gezamenlijk het risico op een boerderijbrand af te dekken.

Ook de verzuiling aan het begin van de twintigste eeuw zorgde ervoor dat burgers met name in eigen kring zochten naar oplossingen voor maatschappelijke problemen. Er waren duidelijk geordende ketens van organisaties en dwingende sociale systemen die maakten dat mensen in een verband leefden waarmee ze zich konden identificeren. ‘De zuilen fungeerden als maïzena voor de samenleving’, constateert Van der Lans.

Winsemius benadrukt dat kerken en politieke partijen grote verdiensten hebben gehad als het aankomt op de inrichting van de maatschappij: ‘De Schoolstrijd werkte het ontstaan van politieke partijen en de verzuiling verder in de hand. Maar toen werd dwars door die zuilen heen één onderwijsregeling getroffen en die werd door de burgers in alle zuilen vertrouwd. Daar konden we mee verder. Dat is ook de achtergrond van het poldermodel geworden. Het hele middenveld hebben we daarop ingericht. Door de oprichting van de ser, vno en de vakbonden voelde iedereen zich vertegenwoordigd.’

In de tweede helft van de twintigste eeuw ontzuilde de samenleving echter. Particuliere initiatieven werden ingekapseld door de staat en steeds nadrukkelijker gerund als professionele organisaties. Dat leidde weliswaar tot een enorm welvaartsniveau, maar het gevolg was ook dat de burger uiteindelijk niet meer verantwoordelijk was voor de voorzieningen. Hij werd klant. De overheid ging bepalen wat goed was voor de mensen. Wat voorheen door medeburgers uit genade werd gedaan voor een ander werd in het naoorlogse Nederland langzaam maar zeker iets waar je recht op had. Solidariteit werd door de maatschappij uitbesteed aan de staat.

Volgens Hilhorst zijn de grootste fouten gemaakt in de jaren negentig: ‘Als er één perio­de slecht is geweest voor de persoonlijke verhoudingen, dan was het wel die van de paarse kabinetten. Voortdurende schaalvergroting als gevolg van marktwerking heeft geleid tot een geweldige hiërarchie en bureaucratie bij socia­le diensten. Met enorme controlesystemen als gevolg. Instanties lijken nu meer gericht op het wegjagen van mensen dan op het verlenen van hulp. Je hebt als burger het idee dat de helpende hand van de overheid een straffende hand is geworden.’

De discussie over de verschuiving van de macht van de maatschappij naar de staat werd de afgelopen jaren buiten Nederland en met name in Angelsaksische landen al volop gevoerd. De Amerikaanse politicoloog Robert Putnam probeerde in 1995 met zijn empirische studie Bowling Alone de teloorgang aan te tonen van wat hij ‘sociaal kapitaal’ noemt. In Groot-Brittannië formuleerde publicist Phillip Blond met Red Tory in 2010 een aanklacht tegen de dominante rol van de verzorgingsstaat in het leven van Britse burgers.

Ook in Nederland is het signaleren van het falen van het systeem niet nieuw. Al in de jaren tachtig sprak men van een ‘bureaucratisch sovjet­systeem’. De strategie die al die tijd is toegepast om de kritiek te pareren heeft echter niet gewerkt. Sterker, deze heeft geleid tot alleen maar meer grootschaligheid en meer bureaucratie. ‘Het is een oud principe’, zegt Van der Lans: ‘Als je de bureaucratie bestrijdt, wint uiteindelijk de bureaucratie. Alle goedbedoelde maatregelen die worden genomen in het bestaande systeem zullen alleen maar tot meer problemen leiden. En daarom moeten we nu serieus naar een andere veranderingsstrategie kijken. Sociale veerkracht speelt daarin een belangrijke rol.’

HET MOOIE AAN sociale veerkracht is volgens de voorstanders ervan dat het mes aan twee kanten snijdt. Het is een oplossing voor zowel de burger als de overheid. Enerzijds sluit het aan bij de heersende maatschappelijke onvrede, het gevoel dat grote instanties er niet voor de burger zijn, anderzijds beantwoordt het aan de klacht dat mensen in het geval van problemen de oplossingen klakkeloos bij de staat zoeken.

De huidige financiële crisis en de terug­tredende overheid werken als katalysator voor het gedachtegoed van de sociale veerkracht. De overheid beseft dat meer verantwoordelijkheid bij de burger positief kan uitwerken voor de staatskas. Daarnaast worden verantwoordelijkheden voor sociale voorzieningen momenteel versneld overgeheveld van landelijk naar gemeenteniveau. Dichter bij het volk dus. Combineer dat met de eenvoud waarmee burgers zich tegenwoordig via internet en sociale media informeren en verenigen, en een beter moment om het falende systeem opnieuw in te richten en de regie terug te geven aan de burger lijkt nauwelijks denkbaar.

De gewenste veranderingen vergen van alle betrokken partijen een andere manier van denken. Van der Lans, Winsemius en Hilhorst pleiten dan ook voor een paradigmaverschuiving. Welzijnsinstellingen moeten van productie­bedrijf in opdracht van de overheid een facilitair bedrijf worden dat handelt in opdracht van de burger. Burgers moeten niet langer als consument worden gezien, maar als producent. Niet langer als klant, maar als eigenaar van de problemen en dus ook van de oplossingen. Tegelijkertijd moeten die burgers zelf ook een andere rol gaan vervullen. ‘Voor hulpbehoevenden blijkt het op dit moment vaak nog gemakkelijker om bij een anonieme overheid aan te kloppen dan bij hun directe omgeving’, zegt Hilhorst. ‘Terwijl bij die overheid niet de hulp zit die ze zoeken en bovendien de wil om elkaar te helpen in de samenleving alom aanwezig is. Er is zelfs sprake van een altruïsmeoverschot.’

Wanneer de overheid erin slaagt dit ‘altruïsme­overschot’ te activeren biedt de socia­le veerkracht op allerlei terreinen oplossingen. Eenvoudige oplossingen, waar men op dit moment vaak niet aan denkt. ‘Het gebruik maken van een sociaal netwerk, zoals dat bij het Broodfonds of bij de Eigen Kracht-conferenties gebeurt, kun je heel eenvoudig ook op andere situaties toepassen’, zegt Hilhorst. ‘Denk aan gevallen van verslavingshulp, schuldhulpverlening, het helpen van uitkeringsgerechtigden bij het vinden van een baan. Of neem het project Geld voor geen Geweld in Venlo-Noord, waarbij de jeugd door de gemeente wordt gestimuleerd om vernielingen in de openbare ruimte te voorkomen door de helft van het geld dat wordt bespaard aan de jongeren zelf ten goede te laten komen. Er ontstaat dan zonder verdere ­inmenging van de overheid een sociaal controlesysteem. En je ziet dat het werkt.’

Van der Lans vult aan: ‘Neem nou zo’n Robert M. Na het bekend worden van zijn gruweldaden moesten alle kinderdagverblijven in Amsterdam worden aangepast en soms zelfs verbouwd, zodat de begeleiders elkaar volgens het vier-ogenprincipe altijd in de gaten konden houden. Om dat allemaal weer te controleren kwam er een gecentraliseerde inspectie. En wat los je er uiteindelijk mee op? Je weet van ­tevoren dat die periodieke inspecties niet werken. Iedereen weet wanneer er wordt gecontroleerd, en hoe je je dan moet gedragen. Er wordt dus opnieuw een niet-functionerend controlesysteem in het leven geroepen dat aanleiding geeft voor een groot aantal klachten en een verder uitdijende bureaucratie. En dat zie je voortdurend. Een veel betere oplossing zou dan ook zijn om ook het controleren van de kwaliteit van onderop aan te pakken. Leg het toezicht neer bij de mensen die zoiets goed kunnen beoordelen, ouders en medewerkers van nabijgelegen kinderdagverblijven. Laat die cirkels vormen en elkaar controleren.’

De overheid moet volgens Winsemius het lef hebben om de burger serieus te nemen: ‘Je moet de burger verantwoordelijkheid geven, en dat is niet eenvoudig. Dat vergt durf. Want gaat het mis, dan word je daarop afgerekend. Maar geef je die verantwoordelijkheid wél, dan kunnen er heel mooie dingen ontstaan. Dat zie je bij de initiatieven die op het eigen-krachtdenken zijn gebaseerd. Criminelen die vervroegd worden vrijgelaten als hun omgeving meetekent voor goed gedrag. Je ziet dan een vorm van sociale controle ontstaan die maakt dat het een succes is.’

Het verzoek aan de overheid lijkt dus eenvoudig: houd de besluitvorming zo dicht mogelijk bij de direct betrokkenen, trek minder naar je toe, en durf afstand te nemen. En hoewel de tijd rijp is voor de gewenste transitie en er op lokaal niveau al goede initiatieven worden genomen, blijkt de overheid moeite te hebben met die opdracht.

Enkel terugtreden en de burger het zelf laten uitzoeken, waar nu nog vaak sprake van is, lost de problemen niet op. ‘Het gaat er in de discussie over de transformatie van de verzorgingsstaat niet om dat de burger meer zelf moet doen’, zegt Van der Lans. ‘Wat moet gebeuren is de bestaande instituties zo veranderen dat ze de burgers in staat stellen om dingen te doen die nodig zijn om sociale kwaliteit en leefbaarheid goed te organiseren. Je kunt niet zomaar alles wegbezuinigen. De bestaande waarden en zekerheden moeten wel gewaarborgd blijven. Ik spreek daarom ook wel van retro-innovatie. Je moet een aantal goede aspecten van vroeger pakken en die in het huidige welvaartsniveau inpassen.’

Ook Hilhorst benadrukt dat het beginsel van de sociale veerkracht door de overheid niet misbruikt mag worden als alibi voor bezuinigingen: ‘De logica moet niet zijn dat alles wat de overheid niet meer kan waarmaken mensen nu maar zelf moeten oplossen. Het uiteindelijke doel is niet dat de overheidsfinanciën op orde komen. Het doel is dat mensen meer greep krijgen op hun eigen leven doordat hun eigen netwerk tegenslagen kan opvangen en problemen kan oplossen.’

Hoewel de overheid meer moet ‘loslaten’ blijft er uiteindelijk wel een sturende rol voor haar over. ‘Het probleem ligt met name bij de allerzwaksten in de samenleving’, zegt Winsemius. ‘Zij die geen netwerk hebben. Daar zie je het nu bijvoorbeeld met de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning al misgaan. Die wet gaat uit van participatie door burgers, zoals de buurtbarbecue. Maar het probleem is juist dat de degenen die hulp het meest nodig hebben niet naar de buurtbarbecue gaan. Die groep vergt een heel andere aanpak. Dan moet je hun gammele sociale netwerken versterken om je doel te bereiken. En daar moet de overheid de mensen bij helpen.’

Uiteindelijk zullen de huidige, op sociale veerkracht geënte initiatieven de gewenste paradigmaverschuiving moeten verwezenlijken. Het bestaande systeem zal zich moeten aanpassen aan de huidige burgerinitiatieven. Dan kan de volgende straat die het initiatief neemt voor het aanleggen van een volkstuintje dat doen zonder eerst eindeloos te hoeven spitten in het ambtelijke apparaat, zoals Van der Lans en zijn buren deden. Die zijn na veel zinloos getouwtrek met de gemeente uiteindelijk maar burgerlijk ongehoorzaam aan de slag gegaan en hebben van de strook gras een tuintje gemaakt. Samen verzorgen ze nu het stukje grond. ‘Het is een mooi voorbeeld van hoe aan de ene kant de gemeente begrijpt dat het geen kwaad kan om te luisteren naar goede ideeën van de burger, maar hoe aan de andere kant beleidsprocedures de verwezenlijking ervan in de weg staan’, zegt Van der Lans. Om daar breed grijnzend aan toe te voegen: ‘Ze gebruiken ons tuintje nu als voorbeeld voor een succesvol burgerinitiatief in Amsterdam.’