Schuiven met papieren stikstof

Nieuwe vergunningen voor biomassacentrales zorgen voor méér stikstofuitstoot

Luchtopname van het Nationaal Park De Biesbosch met onder meer de vaarweg het Spijkerboor. Met op de voorgrond de Amercentrale. © Irvin van Hemert/ Rights Management

Door de coronacrisis lijkt de stikstofcrisis die mei vorig jaar losbarstte ver weg. Er worden opnieuw kunstgrepen toegepast om meer stikstof te kunnen uitstoten, ditmaal door kolen- en biomassacentrales. ‘Met juridische kunstgrepen zorgen we ervoor dat we nét niet over de rand vallen.’

Tot voor kort was het volgens Mark Rutte de grootste crisis in zijn negen jaar als premier: stikstof. Bouwprojecten werden stilgelegd, boeren blokkeerden snelwegen en eventjes dreigde zelfs het kabinet te vallen. Om de crisis te beslechten moest de ‘vroem-vroem-partij’ de geliefde maximumsnelheid van 130 kilometer per uur opofferen. En vorige week kondigde minister Schouten aan vijf miljard euro uit te trekken om de uitstoot terug te dringen.

De crisis begon met een uitspraak van de Raad van State. Die oordeelde vorig jaar mei dat het overschot aan stikstof de natuur zo verslechtert, dat de overheid Europese natuurrichtlijnen schendt wanneer het nog vergunningen afgeeft voor extra uitstoot. Eigenlijk wist iedereen dat al jaren, maar de kunstgrepen die tot dan toe werden toegepast om tóch te blijven bouwen en boeren, waren nu plots tegen de wet.

Uit onderzoek van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico voor De Groene Amsterdammer en dagblad Trouw blijkt echter dat er opnieuw kunstgrepen worden toegepast om meer stikstof te kunnen uitstoten. De kolen- en biomassacentrale van energiebedrijf RWE in Geertruidenberg mag in de toekomst bijvoorbeeld fors meer gaan uitstoten dan het de afgelopen jaren deed. En ook concurrent Vattenfall kreeg eerder deze maand een vergunning waarmee de stikstofuitstoot van de biomassacentrale in Diemen flink kan oplopen. De energiebedrijven kregen toestemming van de verantwoordelijke provincies, omdat de uitstoot op papier niet stijgt, maar daalt. De provincies spraken afgelopen december met minister Schouten af dat op deze manier weer vergunningen verstrekt kunnen worden.

Die vergunningen ondermijnen de kabinetsmaatregelen voor minder stikstof. Het effect van de verlaging van de maximumsnelheid bijvoorbeeld (3500 ton per jaar), zou voor ruim een derde teniet worden gedaan door de extra stikstof die alleen die twee centrales mogen gaan uitstoten volgens hun vergunning (1300 ton per jaar).

Volgens Kees Bastmeijer, hoogleraar natuurbeschermingsrecht aan de Universiteit Tilburg, kiezen provincies opnieuw voor een schijnoplossing, vergelijkbaar met het Programma Aanpak Stikstof (PAS) dat vorig jaar bij de rechter sneuvelde. Beide vergunningen worden momenteel aangevochten door milieuorganisaties.

De Diemense energiecentrale torent hoog uit boven de lammetjes en schapen die op de IJmeerdijk staan te grazen. Hoge schoorstenen met witte pluimen steken sterk af tegen de blauwe lucht. In grote pastelgroene en grijze hallen wordt warmte en elektriciteit geproduceerd voor tienduizenden huishoudens van Diemen tot Almere.

Maar uit de schoorstenen komen twee chemische verbindingen waar niemand op zit te wachten: CO2, een broeikasgas, en NOx, stikstof. Om klimaatdoelstellingen te halen wil Vattenfall een van de gascentrales binnenkort vervangen door een biomassaverbrander. Een controversiële oplossing, want bij biomassa komen vaak juist méér broeikasgassen vrij dan bij gasverbranding, toonde platform Investico eerder aan. Vorig jaar legden klimaatactivisten een vergadering van de Diemense gemeenteraad plat om te protesteren tegen het plan.

Natuurmonumenten en Landschap Noord-Holland maken zich bovendien grote zorgen om de extra stikstof die de centrale kan gaan uitstoten als het overstapt op biomassa. Natuur van de Schoorlse Duinen tot aan de Veluwe zal daardoor verder verslechteren, vrezen de organisaties.

Ondanks de controverse, en ondanks het feit dat de vergunningverlening in heel het land nog steeds grotendeels stil ligt wegens de stikstofimpasse, kreeg energiebedrijf Vattenfall begin deze maand een natuurvergunning. De bouw van de biomassacentrale kan nu in principe van start gaan.

De vergunning kon afgegeven worden omdat ‘significant negatieve effecten’ voor nabijgelegen natuurgebieden volgens de provincie Noord-Holland zijn uit te sluiten: ‘De uitstoot van het totale complex, inclusief de toekomstige biomassacentrale, wordt lager dan van het complex dat er nu staat.’

Maar die bewering dondert in elkaar wanneer we naar de cijfers kijken. In 2018 bracht de Diemense energiecentrale 325 ton stikstof de lucht in. Volgens de nieuwe vergunning mag de centrale voortaan jaarlijks ruim tweeënhalf keer zoveel stikstof uitstoten, namelijk 836 ton. Ruim 500 ton meer dus, terwijl volgens de Raad van State juist geen extra stikstof op Nederlandse natuurgebieden mag neerdalen. Hoe kan Vattenfall dan toestemming krijgen om tonnen meer te gaan uitstoten?

Dat kan omdat de centrale in werkelijkheid weliswaar méér kan gaan uitstoten, maar op papier de emissie juist daalt. Volgens de oude vergunning mocht er jaarlijks 1600 ton stikstof uit de schoorsteen komen. Een rekenfout, ontdekte Johan Vollenbroek, de milieuactivist die het Nederlandse stikstofbeleid met succes aanvocht bij de Raad van State. Hij ontdekte dat in de oude vergunningen veel te hoge stikstofemissies waren berekend. Zo hoog, dat de werkelijke uitstoot niet in de buurt kwam van wat er op papier vergund was.

Maar die foute cijfers, die mijlenver afstaan van de werkelijke uitstoot, werden wel als referentie gebruikt om te bepalen hoeveel de nieuwe biomassacentrale mag gaan uitstoten. Door het rekenwerk van Vollenbroek moest de provincie toegeven dat de oude cijfers niet klopten. Ze werden bijgesteld, maar zijn met 1400 ton nu nog altijd flink hoger dan de werkelijke uitstoot van de afgelopen jaren. En zo kon de provincie beweren dat de uitstoot afneemt. Op papier dan.

Volgens hoogleraar natuurbeschermingsrecht Kees Bastmeijer is dit soort papieren oplossingen in strijd met de geest van de wet. ‘Er is een veel te hoge belasting van natuurgebieden die gevoelig zijn voor stikstof, dus de stikstofuitstoot moet omlaag. Daarbij past het helemaal niet om formeel juridische argumenten aan te dragen. De uitstoot is nu al te hoog, en als je de vergunde stikstofruimte allemaal gaat opvullen, wordt het probleem alleen maar groter.’

‘Ik sta hier op een van de mooiste plekjes van Brabant: de Biesbosch.’ Hermen Vreugdenhil kijkt in de camera en wijst dan achter zich naar twee rokende schoorstenen. ‘Met op de achtergrond de Amercentrale.’ Vreugdenhil is Provinciale Statenlid voor de ChristenUnie-SGP in Brabant en zette dit filmpje eind vorig jaar op zijn sociale media-accounts. De centrale achter hem heeft net een nieuwe stikstofvergunning gekregen, legt hij uit. ‘Ik vind het onbegrijpelijk dat die vergunning afgegeven is.’
Vreugdenhil was zo verontwaardigd dat hij inzage eiste in alle documenten over die vergunning, vertelt hij nu. Hij ontdekt dat de centrale in de toekomst veel meer stikstof mag gaan uitstoten. En dat terwijl allerlei bedrijven vergaande maatregelen moeten nemen om de hoeveelheid stikstof juist naar beneden te krijgen. ‘Agrariërs hier in de omgeving moeten tonnen investeren’, zegt hij, ‘maar de grote jongens blijven buiten schot.’

De natuurvergunning voor de Amercentrale is een dik boekwerk. Nauwgezet wordt opgesomd wat de gevolgen zijn voor allerlei natuurgebieden in Nederland van de stikstofverbindingen uit de schoorstenen. Zelfs op de duinen van Schiermonnikoog en Terschelling daalt een klein beetje extra stikstof neer uit de West-Brabantse centrale. Toch draait de vergunning in de kern maar om één getal: anderhalf miljoen kilo stikstofoxide dat jaarlijks de lucht in mag.
Dit getal ligt veel hoger dan de werkelijke uitstoot de afgelopen jaren. In 2018 kwam er ruim 700 ton stikstofoxide uit de schoorsteen, nog niet eens de helft van de nu vergunde anderhalf miljoen kilo. Toch neemt ook hier de uitstoot op papier af, net als Diemen. Dat kan echter alleen omdat de uitstoot van een verouderde ketel wordt meegeteld die al sinds 2016 niet meer draait. Sinds dat jaar stoot de Amercentrale elk jaar fors minder stikstof uit dan nu is vergund.

Volgens professor Bastmeijer slaan we met deze vergunningen dezelfde heilloze weg in als met het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Dat sneuvelde bij de rechter omdat de overheid een papieren belofte deed dat de stikstofuitstoot zou dalen, terwijl er niets gebeurde om de werkelijke uitstoot naar beneden te brengen. Het gevolg was de stikstofcrisis die nu al bijna een jaar duurt. Nieuwe economische activiteit is sindsdien alleen mogelijk als de natuur daardoor niet verslechtert. Daarom schaadt de aanpak van de provincies ook andere bedrijven, zegt Bastmeijer. ‘Door de ruimhartige vergunningen aan de energiebedrijven, is er minder ruimte voor nieuwe projecten in andere sectoren, zoals de bouw.’

‘De centrale moet meer kunnen produceren in een strenge winter, of als een andere centrale uitvalt.’ Dat zegt Rik Grashoff, die als gedeputeerde in Brabant verantwoordelijk is voor de vergunning. ‘Daarom moet je ruimte hebben in de vergunning. Of dat te ruim is of niet, dat gaat blijken.’ De gedeputeerde verwacht niet dat de stikstofuitstoot van RWE significant zal gaan stijgen. Maar als dat wel gebeurt, kan hij er niets aan doen: ‘Daar kan ik dan inderdaad niet op sturen.’

‘Binnen de marges die er zijn heb ik volgens mij het onderste uit de kan gehaald’, zegt hij. Provincies spraken eind vorig jaar namelijk met minister Schouten af dat een bedrijf meer stikstof mag gaan uitgestoten wanneer oude vergunningen daar op papier nog ruimte voor laten.

De minister ging daarmee in tegen een advies van de commissie Remkes, die het kabinet adviseert over de aanpak van het stikstofprobleem. De commissie waarschuwde afgelopen september dat het gebruiken van papieren rechten kan leiden tot een toename van stikstofuitstoot, omdat bedrijven geregeld minder uitstoten dan in hun vergunning staat. Remkes adviseerde daarom om de vergunde stikstof ‘af te romen’, zodat de werkelijke stikstofuitstoot niet toeneemt.

Maar volgens Grashoff is daar ‘na een zeer uitvoerige discussie met dikke adviezen van onder meer de Landsadvocaat’ niet voor gekozen. Vergunde emissierechten kunnen namelijk gezien worden als bedrijfseigendom, en volgens de Landsadvocaat mag je dat niet zomaar afpakken. En dus, zegt Grashoff, kon hij niet anders dan de vergunning verlenen. Volgens hoogleraar Bastmeijer staat dat op gespannen voet met Europese wetten. ‘Die bepalen dat je alleen een vergunning mag verlenen wanneer natuurgebieden daarvan geen schade ondervinden. Met de bestaande overbelasting is die zekerheid er absoluut niet.’
Toch is de minister niet van plan om het geschuif met papieren stikstofrechten aan banden te leggen. Integendeel. Minister Schouten wil juist een handelssysteem opzetten voor papieren stikstofemissies. Een bedrijf dat op papier stikstof over heeft, mag dan een gedeelte daarvan ‘verleasen’ aan een bedrijf dat meer stikstof wil gaan uitstoten. Zo kunnen bedrijven in de toekomst zelfs geld verdienen wanneer een provincieambtenaar, al dan niet bewust, een rekenfout maakt of een te hoge stikstofuitstoot toestaat.

Nederland grijpt voor klimaat- en milieuproblemen wel vaker naar dit soort boekhoudoplossingen. Hout verbranden in kolencentrales is op zichzelf al een rekenkundige oplossing om het klimaat te redden. Alleen op papier draagt het verbranden van biomassa namelijk bij aan de reductie van broeikasgassen. In werkelijkheid komt er zelfs meer CO2 uit de schoorstenen dan bij het verbranden van kolen of gas. Als er al nieuwe bomen terug groeien, dan duurt het vaak decennia of zelfs eeuwen voordat die groot genoeg zijn om al die extra broeikasgassen te compenseren, bleek uit eerder onderzoek van Platform Investico.

Met een plan voor de lange termijn zouden we niet overgeleverd zijn aan wankele cijfermatige trucs. Maar dat soort maatregelen laat al tijden op zich wachten, en ook in het plan dat minister Schouten vorige week presenteerde ontbreekt het daaraan, stellen milieu- en natuurorganisaties. ‘We zijn er in Nederland heel goed in om precies op de rand van de klif te blijven lopen’, zegt hoogleraar integrale stikstofstudies Jan Willem Erisman. ‘Met juridische kunstgrepen zorgen we ervoor dat we nét niet over de rand vallen, maar vaste grond onder de voeten krijgen we er niet mee. Aan langetermijnplannen durft niemand zijn vingers te branden.’