De commissie-De Wit ontwijkt de hamvraag

Nog altijd geen draaiboek

Welke fouten maakte Wouter Bos in het najaar van 2008? Die vraag bepaalt het publieke debat na het eindrapport van de commissie-De Wit. Wezenlijke lessen zijn niet getrokken. Sweder van Wijnbergen: ‘Dit is een idioot debat.’

Sweder van Wijnbergen voorspelde het al in het najaar van 2011, een week nadat hij was gehoord als deskundige door de parlementaire enquêtecommissie Financieel Stelsel. ‘Het gaat te veel de kant op van een zoektocht naar zondebokken’, zei hij toen in zijn werkkamer aan de Universiteit van Amsterdam, waar hij hoogleraar algemene economie is. Hij vreesde een ‘heksenjacht’ op Nout Wellink, de president van De Nederlandsche Bank (dnb), de toezicht­houder op de financiële soliditeit van banken, verzekeraars en pensioenfondsen. ‘Helemaal fout. Zoek eerst eens uit wat hij precies heeft gedáán.’ En dan die fascinatie van de commissie voor de vraag of er te veel is betaald voor de overname van ABN Amro en Fortis Nederland in de herfst van 2008. ‘Een idioot debat. Als je een scherpe prijs wilt, moet je ook bereid zijn weg te lopen van de onderhandelingstafel. Dat kon de Nederlandse staat zich toen helemaal niet veroorloven.’

De commissie-De Wit hééft uitputtend uitgezocht wat Nout Wellink en Wouter Bos en al die andere hoofdrolspelers hebben gedaan om een meltdown van het Nederlandse banken­stelsel in de herfst van 2008 te voorkomen. Haar eindrapport bevat een minutieuze reconstructie daarvan, en genuanceerde oordelen over hun handelen. Maar binnen enkele uren na de presentatie op woensdag 11 april ging het openbare debat uitsluitend nog over de politieke verantwoordelijkheid, vooral van Wouter Bos. Een van de voornaamste verwijten die hem werden gemaakt, was dat hij te veel zou hebben betaald voor ABN Amro en Fortis Nederland.

Een belangrijker verwijt, dat wel degelijk in het eindrapport staat, kreeg geen aandacht meer. Kabinet, Tweede Kamer en toezicht­houder dnb hebben veel te weinig gedaan met kennis die al jaren beschikbaar is. Toen niet, en nu, drieënhalf jaar na het uitbreken van de kredietcrisis, nog steeds niet.

Van Wijnbergen was slechts een van de velen die door de commissie-De Wit werden gehoord. Bovendien neemt hij wel vaker harde en controversiële standpunten in, een houding die in Nederland weinig wordt gewaardeerd. Maar hij is ook een van de zeer weinige Nederlanders met een antwoord op de hamvraag van deze parlementaire enquête: wat te doen om een nieuwe bankencrisis te voorkomen en die, als dat niet lukt, beter te beteugelen? Tussen 1980 en 1992 werkte Van Wijnbergen voor de Wereldbank, waar hij betrokken was bij de redding en sanering van bad banks in Mexico en Oost-Europa. Ook weet hij veel van de bankencrisis begin jaren negentig in Zweden.

‘Mexico en Zweden hebben toen besloten het toezicht op banken te scheiden van het ingrijpen wanneer het toch misgaat’, vertelt hij. Daarmee losten deze landen een probleem op dat in de wetenschappelijke literatuur te boek staat als regulatory capture. Door de jarenlange omgang met banken en hun vertrouwelijke financiële informatie gaan toezichthouders zich, heel menselijk, te veel vereenzelvigen met de bestuurlijke dilemma’s van de bankiers. Bovendien gaan zij ingrijpen bij falende banken ook zien als een bewijs van hun eigen falende toezicht, waardoor zij dat vaak uitstellen totdat het te laat is. Daarom is het beter het puinruimen over te laten aan koele, niet gecommitteerde ogen van buiten.

De westerse wereld was slecht geëquipeerd voor de kredietcrisis van 2008. Paradoxaal genoeg ging de jarenlange dominantie van het vrijemarktdenken destijds gepaard aan een almaar diepere haat jegens bankiers: graaiers die alleen maar dachten aan hun eigen prestatiebonussen, nooit aan het belang van hun klanten, laat staan van de maatschappij. De frustratie over hun eigen onvermogen om die bankiersbonussen aan te pakken, vertroebelde de blik van politici wereldwijd op de cruciale publieke functie van een gezond bankenstelsel. Nederland deelde volop in die misère. Toen in april 2007 duidelijk werd dat Fortis, de Spaanse Banco Santander en de Britse rbs ABN Amro wilden overnemen en onderling verdelen, weigerden het ministerie van Financiën en dnb hun verantwoordelijkheid te nemen. De vraag of het einde van een Nederlandse systeembank moest worden geblokkeerd, probeerden zij elkaar als een dampende drol in de schoenen te schuiven totdat het te laat was. Ook de Tweede Kamer wenste er de vingers niet aan te branden – het eindrapport-De Wit roept op dit punt nog eens in herinnering wat we al wisten.

Tot en met Prinsjesdag 2008 overheerste hier de ontkenning van de donkere wolken die zich toen al meer dan een jaar lang samen­pakten boven de financiële markten. Eveneens al in 2007 begon de handel in Amerikaanse rommelhypotheken onderuit te gaan. ing bezat grote pakketten van die hypotheken; noch de bank-verzekeraar zelf, noch De Nederlandsche Bank ondernam actie om dat probleem het hoofd te bieden. Die constatering door De Wit c.s. zal wel voor velen nieuw zijn.

Ook de Nederlandse woningmarkt begon te stagneren. Het kabinet deed niets. Pas toen het al te laat was, werd de overdrachtsbelasting op woningtransacties verlaagd – een maatregel die overigens in juni al weer afloopt, uit bezuinigingsnood. Toen het Internationaal Monetair Fonds in 2008 waarschuwde voor de hypotheekschuld van de Nederlandse woning­bezitters, die tot de hoogste op aarde behoort, putten kabinet, dnb en Centraal Planbureau zich uit in collectieve verontwaardiging.

Gaat u maar rustig slapen – dat was de bedrieglijke boodschap van het kabinet-­Balkenende IV. Ook van de premier en zijn partij, het cda – daar heeft Wouter Bos gelijk in. Maar hijzelf verzuimde evengoed zijn kiezers voor te bereiden op wat er mogelijk komen ging. Daardoor kwam de bitter noodzakelijke redding van Fortis Nederland en ABN Amro, en even later van ing, als een grote schok. Voor de burger, maar ook voor bankiers, politici en ambtenaren. Vooral Bos en zijn ambtenaren van Financiën beleefden toen hun finest hour. Op de tast, zonder draaiboek, verstoken van essentiële informatie, en tegenover wantrouwige Belgische gezagsdragers met wie de relatie jarenlang ernstig was verwaarloosd, improviseerden zij een uitweg uit een dreigende systeemcrisis. Daarvoor geeft ‘De Wit’ hun wel degelijk de credits die zij verdienen – zoals een ieder weet die de moeite nam het eindrapport te lezen, hetgeen kennelijk maar weinig politici en journalisten hebben gedaan.

Binnen enkele maanden was de schok bezworen en ging tout Nederland over tot de orde van de dag. Zoiets dreigt nu weer te gebeuren. Bos wordt achteraf gekielhaald, mogelijk moet zijn cda-opvolger Jan-Kees de Jager in diens plaats aftreden – en dat is het dan weer. Die kortstondige politieke kakofonie dreigt de hamvraag wederom te overschreeuwen. Op de krediet­crisis volgde de eurocrisis. De Europese Centrale Bank heeft die de afgelopen maanden tijdelijk weten te bezweren door miljarden aan papiergeld in het systeem te injecteren. Maar dat biedt slechts uitstel van executie. Zwakke broeder Spanje moet inmiddels al weer vier procentpunten meer aan rente vergoeden op zijn tienjarige staatsleningen dan euromotor Duitsland op zijn Bunds. Het verschil in waarde tussen de Spaanse en Duitse aandelenbeurzen is dit jaar al opgelopen tot 27 procent. Wat landen als Spanje, Griekenland en Italië het hardst nodig hebben, nu, is een verder groeiend Duitsland, dat ook de vraag naar hun producten en diensten aanwakkert, zodat hun economieën weer kunnen groeien.

Maar de Bundesbank probeert de Duitse economie juist af te remmen, uit angst voor het inflatiespook die teruggaat tot de republiek van Weimar in de jaren 1920-1930. George Soros, de Hongaars-Amerikaanse miljardair en filantroop die naam en fortuin maakte met zijn geslaagde aanval op het Britse pond in 1992, waarschuwde vorige week voor de gevolgen. Als alle euro­landen kiezen voor hun nationale belangen valt de Europese economische unie uiteen nog voordat die een politieke pendant heeft kunnen krijgen. In dat geval voorziet Soros een economische stagnatie in de eurozone die minstens tien jaar zal duren. Burgers en instituties van die landen krijgen dan opnieuw een gepeperde rekening gepresenteerd. Zoals de Nederlandse banken, verzekeraars, pensioenfondsen en, zo weten wij sinds de recente déconfiture van Vestia, woningcorporaties.

Is Nederland nu beter toegerust dan in 2008 om een nieuwe financiële crisis het hoofd te bieden? Nee, constateert het eindrapport-De Wit tussen de regels door – in feite een verbijsterende conclusie, gezien wat we al lang weten en wat er sinds de kredietcrisis allemaal is gebeurd. Zo beschikken Financiën en dnb nog altijd niet over een draaiboek voor een volgende bankencrisis. Wel zijn er nieuwe wetten aangenomen of in voorbereiding en beschikt dnb over een meer uitgebreide gereedschapskist. Maar volgens Sweder van Wijnbergen spannen die initiatieven het paard achter de wagen. Je moet eerst weten welke banken je als overheid wilt redden en welke niet, en hoe dan, zo zei hij al tegen de commissie-De Wit. Nieuwe juridische bevoegdheden hebben pas zin als je weet voor welke economische doeleinden je die wilt inzetten.

Stel dat de Nederlandse overheid een keer opnieuw banken financieel moet ondersteunen. Hoe moet zij zo’n operatie dan vormgeven? Noch Fortis, noch ing, noch dnb, ondanks alle vertrouwelijke informatie die banken met de toezichthouder delen, had volgens de commissie-De Wit in het najaar van 2008 een helder beeld van de risico’s op hun balansen. Gevolg: Bos en de zijnen moesten met de natte vinger een prijs bepalen voor de onderdelen die zij wilden redden. Een eerste interventie bij ing bleek niet toereikend, een kostbare tweede was in januari 2009 onvermijdelijk. ‘Besluiten of iets te weinig of te veel is, eist een stevige analyse van de kapitaaltekorten’, zei Van Wijnbergen tegen de commissie-De Wit. ‘Daaraan heeft het in het begin geschort, denk ik. Later, in januari, is dat beter gegaan.’

Chicago-econoom Raghuram Rajan publiceerde al in september 2008 samen met anderen een scherpe analyse onder de titel Rethinking Capital Regulation. Het centrale probleem, aldus Rajan c.s., is dat banken hoog-riskante beleggingen zoals in Amerikaanse rommel­hypotheken bij voorkeur financieren met kort­lopende leningen in plaats van met risico­dragend vermogen dat door aandeel­houders wordt verschaft. Dat vermogen is namelijk veel duurder dan die korte leningen. Keldert de waarde van de beleggingen, zoals in 2007 en 2008 gebeurde, dan rijzen de kosten van de leningen ineens de pan uit: de geldgevers eisen hun geld terug of een fors hogere rente. Pas toen het te laat was omdat de kredietcrisis al in volle hevigheid woedde, eisten de toezichthouders dat de banken hun kapitaal flink verhoogden om de risico’s op hun balansen af te dekken. Maar dat kapitaal was toen nóg veel duurder, door het gebrek aan vertrouwen in de banken.

Het onvermijdelijke gevolg is dat de banken veel minder geld beschikbaar hebben voor hun publieke functie: geld uitlenen aan particulieren en bedrijven, die daar woningen en machines van kopen. Daardoor wentelen zij hun eigen falen in feite af op de maatschappij. Het zou beter zijn, aldus Rajan, als banken hun risico’s verplicht verzekeren. De premies voor zulke verzekeringen zijn veel lager dan de kosten van extra bufferkapitaal waartoe de toezichthouders de banken wereldwijd aanzetten, net nu dat kapitaal ten goede zou moeten komen aan de economie. De tweede injectie voor ing in januari 2009 had zo’n verzekeringskarakter. Maar dat bleef een omstreden experiment. ‘In Mexico deden we war games’, herinnert Van Wijnbergen zich. Nederland zal een nieuwe banken­crisis tegemoet treden met het instrumentarium uit 2008: zoeken en tasten.