De Nederlandse democratie kan een stootje hebben

Nu nog wat meer theater, graag

Het is een gevaar voor de democratie als burgers niet meer weten wie hen regeert: politici of de financiële ­markten. In de Tweede Kamer moeten de dagelijkse verzuchtingen en ­noden van de mensen weer te horen zijn.

Onoverzichtelijkheid en onmacht bepalen het beeld van de politiek, in Nederland en in Europa. In Nederland zwerven de bewindslieden met de hoed in de hand in de wandelgangen van het parlement om steun te verwerven. Het beleid wordt bijna ad hoc, van dag tot dag gemaakt. Het komt erop neer dat het kabinet niet zozeer een meerderheid zoekt voor zijn beleid, als wel een beleid voor een meerderheid, twitterde oud-politicus André Rouvoet trefzeker.

In Europa krijgen mensen de indruk dat ‘de financiële markten’ de Leviathan van deze tijd zijn, het summum van een onoverzichtelijke en anonieme macht die telkens weer de zaken naar zijn hand weet te zetten. De vergaande invloed van de financiële markten versterkt het beeld dat politici hun handelen minder op de wensen van de Europese bevolking dan op de nukken van deze ongrijpbare heerser afstemmen, ook al gedraagt hij zich als een verwend kind dat zijn zin niet krijgt. De hoofdlijn van het eurobeleid is dat het strikte regime van bezuinigen en liberaliseren, hoeveel sociale schade dat ook aanricht, onvermijdelijk is om het vertrouwen van de financiële markten in de solvabiliteit van de betrokken landen niet te beschamen. Niet zelden hanteren politici dat argument om een punt te zetten achter een discussie over de wijsheid van een beleid dat de economie doet krimpen.

De kwestie-Cyprus is een voorbeeld van de inmenging van deze ongekozen, niet-democratisch gelegitimeerde macht in politieke zaken. Als voorzitter van de eurogroep was het Jeroen Dijsselbloem niet gepermitteerd openlijk te spreken over de wenselijkheid dat de direct verantwoordelijken voortaan als eersten de rekening voor bankfiasco’s krijgen gepresenteerd, in plaats van de Europese belastingbetalers. ‘De markten’ reageerden meteen met koersdalingen en nog dezelfde avond moest Dijsselbloem zijn uitspraak nuanceren. De gewenning aan deze nieuwe werkelijkheid is inmiddels groot, zo bleek niet voor de eerste keer uit de persreacties. De teneur was dat Dijsselbloem had geblunderd. Het wekte daarentegen geen verwondering dat ‘de markten’ de Europese politiek weer in hun gareel hadden gedwongen.

De macht van de een bepaalt de onmacht van de ander. Ook op Europees niveau is een evenwicht tussen macht en tegenmacht een essentiële waarborg tegen ongecorrigeerde machts­ophoping. In andere woorden geformuleerd, is evenwicht door tegenwicht een voorwaarde voor een democratisch bestel. Er is dus wel wat aan de hand als burgers het vermoeden krijgen dat degenen die namens hen moeten handelen aan de leiband lopen van anonieme krachten. In de kwestie-Cyprus werd dat vermoeden versterkt door de vorige voorzitter van de eurogroep, de Luxemburger Jean-Claude Juncker, die zijn opvolger Dijsselbloem openlijk om diens uitspraak afviel en zei dat hij zelf geregeld had gelogen om de lieve vrede met de financiële markten te bewaren. In de Tweede Kamer sprak de vertegenwoordiger van d66, de partij die ooit is opgericht om burgers weer greep op de macht te geven, Dijsselbloem vermanend toe omdat hij zich in interviews had verantwoord en zo het ‘vertrouwen van de financiële markten’ had geschonden.

Het gevaar van dit beeld van een onoverzichtelijk krachtenveld en een onmachtige politiek is dat burgers niet meer weten wie hen regeert. Dat maakt de democratie kwetsbaar voor de belofte van antisysteempartijen als die van Beppe Grillo in Italië en Geert Wilders in Nederland dat alles anders wordt als zij eenmaal aan de macht zijn.

Toch is de balans van de actuele politieke situatie in Nederland niet louter negatief, hoezeer het nieuwe regeren van Rutte II ook wennen is. Noodgedwongen is de vervlechting van de regering met de coalitiefracties minder sterk dan vroeger. Dat is uit democratisch oogpunt hoe dan ook vooruitgang. Deze nieuwe politieke constellatie is ontstaan door het wegvallen van werkbare meerderheidscoalities. Op de ‘paarse’ periode na (1994-2002) was het na de oorlog tot 2010 altijd mogelijk een centrumrechts of centrumlinks meerderheids­kabinet te vormen, met een regeerprogram waarin de coalitiepartners zich met een reeks compromissen aan elkaar verplichtten. Door de ineenstorting van het cda is deze vanzelfsprekendheid weggevallen. Het is, als gevolg van de grote vluchtigheid in het stemgedrag, ook onwaarschijnlijk dat de oude toestand zich binnen afzienbare tijd zal herstellen.

Het Nederlandse bestel zal zich dus moeten schikken naar deze nieuwe omstandigheden.

In 2010 zocht de vvd, als winnaar van de verkiezingen, een uitweg in de onmogelijke coalitie met een intern verscheurd cda, gedoogd door de vernielzuchtige extremisten van Geert Wilders. In 2012 veroordeelden de kiezers vvd en pvda tot elkaar. De gedoogconstructie van Rutte I is nu vervangen door een coalitie van partijen die ideologisch en programmatisch elkaars tegenpolen zijn en daardoor onmachtig tot het sluiten van uitgewerkte, coalitiebreed gedragen compromissen. Een extra complicerende factor is dat de meerderheid waarop de coalitie in de Tweede Kamer rust in de Eerste Kamer ontbreekt.

In deze bijzondere omstandigheden ontvouwt zich het tafereel van een kabinet dat bijna dagelijks met het parlement moet wheelen en dealen om te kunnen regeren. Hierdoor is het regeerakkoord van weinig betekenis meer. En dat is winst. Zowel de democratische legitimatie van het beleid als het maatschappelijk draagvlak wint erbij als het kabinet niet meer kan terugvallen op de methode van bot doordrukken. In dat licht is het ontbreken van een coalitie­meerderheid in de Eerste Kamer een geschenk voor de democratie, want het beroofde het regeerakkoord van zijn dwingende werking.

In de oude toestand van verplichtende regeerakkoorden was het parlement vervlochten met het bestuur, waardoor een ongebonden controle onmogelijk was. Doorgaans werd de ingesleten gewoonte dat de coalitiefracties het kabinets­programma schrijven verdedigd met het argument dat de stabiliteit van het landsbestuur ermee is gediend als de coalitie zich bij voorbaat aan het beleid verplicht. Daar staat tegenover dat de Kamer ondergeschikt raakte aan het bestuur, waarvan zij om wille van haar controlerende functie juist afstand moest houden.

Oud-vice-president van de Raad van State Herman Tjeenk Willink schreef eens dat de ‘wederzijdse gijzeling’ van kabinet en coalitie­fracties het debat in het parlement doodslaat. Ook dat tast de democratische legitimiteit van het bestuur aan. In het politieke debat kan aan polarisatie de ruimte worden gegeven, in de wetenschap dat aan het einde van het proces onherroepelijk een compromisbesluit moet vallen. Dat is de essentie van het politieke proces en tevens zijn specifieke kwaliteit. Anders dan een debat in de media moet een politiek conflict een vervolg krijgen in de bemiddeling en beslechting van het geschil. Faalt de politiek, dan kan dat een aanzwiepend effect op maatschappelijke spanningen hebben, want dan faalt de institutie die we in het leven hebben geroepen om zulke spanningen op te vangen. Vandaar dat Tjeenk Willink tot de conclusie kwam dat herstel van dualistische verhoudingen ook van belang is om de polarisatie in de samenleving te temperen en maatschappelijk draagvlak voor het beleid te creëren.

Het is dus allesbehalve een teken van zwakte van het bestel dat vvd en pvda nu, noodgedwongen, in een bijna permanente staat van onderhandeling met de oppositie verkeren, ook al lijdt de daadkracht van het bestuur daar onder. Het democratische belang is dat de politiek kan terugkeren als het toneel waarop onenigheid publiekelijk wordt beslecht in een compromis. Het geven en nemen over de WW en het ontslagrecht is illustratief. In de oude situatie, met een regeerakkoord dat de coalitie vastklonk, zou verzet tegen de voorgenomen ingrepen op dit terrein op een muur van onwil zijn gestuit. Nu ontspon zich in de Tweede Kamer, zowel in wandelgangen als in de plenaire vergaderzaal, een onderhandelingsspel waarin de vvd, vanouds een voorstander van een kortere WW en soepeler ontslagrecht, moest inschikken.

Het uitzicht op dit nieuwe politieke compromis maakt wellicht ook een nieuw maatschappelijk vergelijk mogelijk, blijkt nu. De fnv heeft de politieke signalen over de mogelijke concessies op het terrein van de WW en het ontslagrecht beloond met een terugkeer aan de onderhandelingstafel. Daarmee is de kans op een sociaal akkoord, van groot belang voor het crisisbeleid, aanzienlijk toegenomen.

De dualistische regel dat evenwicht in een democratisch bestel tot stand komt dankzij tegenwicht veronderstelt niet alleen een ongebonden parlement, maar evenzeer een zelfstandige, krachtige regering die voor haar beleid staat. Dat roept de vraag op waarom het kabinet, in de rug gesteund door de meerderheid in de Tweede Kamer, niet wat harder de confrontatie met de Senaat zoekt, ook al ontbreekt die meerderheid daar. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de Eerste Kamer zelden tegen de wil van de Tweede ingaat. Dat gebeurde welbeschouwd alleen in grondwetkwesties, zoals de gekozen burgemeester (in de nacht van Van Thijn in 2005) en het referendum (de nacht van Wiegel in 1999), of in het geval van initiatief­wetten uit de Tweede Kamer, zoals de abortuswet-Lamberts/Roethof (1976) en de wet-Thieme tegen ritueel slachten (2011).

Deze geschiedschrijving dateert evenwel uit de tijd waarin de politiek opereerde in de vertrouwde zekerheid dat een kabinet op een meerderheid in beide Kamers kon bogen. Die zekerheid is weg en niemand kan zeggen hoe de Senaat zal opereren nu de verhoudingen anders liggen, hoewel nog valt te bezien of partijen met verantwoordelijkheidszin als cda, d66, GroenLinks en ChristenUnie, ook al zitten ze in de oppositie, het werkelijk voor hun rekening willen nemen om het kabinet over de rand van de afgrond te duwen en Nederland wéér een kabinets­crisis te bezorgen.

In deze toestand van onoverzichtelijkheid regeert Rutte II het land. Hoe chaotisch het duw- en trekwerk van premier Rutte en de leiders van de coalitiefracties soms ook oogt, dat is nog altijd te verkiezen boven de dreigende onregeerbaarheid van landen als de Verenigde Staten en Italië. Een vergelijkbare constellatie met verschillende meerderheden in beide Kamers verlamt daar vooralsnog het landsbestuur. Het Nederlandse stelsel van evenredige vertegenwoordiging, waarin voor een meerderheid altijd een coalitie van meer dan één partij nodig is, wordt vaak verguisd om de traagheid en rommeligheid die het noodzakelijke schikken en plooien met zich meebrengt. Het blijkt toch ook altijd weer onverwacht flexibel in zijn vermogen zich aan nieuwe omstandigheden aan te passen.

In de woorden van historicus Remieg Aerts leeft de democratie bij ‘creatieve crises’, periodes in haar bestaansgeschiedenis waarin zij naar nieuwe vormen voor nieuwe tijden zoekt. Die kwaliteit onderscheidt haar van autocratie, signaleerde Willem Bonger al in Problemen der demokratie (1934), de klassieker die hij schreef toen deze staatsvorm zwaar onder druk stond van het nationaal-socialisme en het links-revolutionaire utopisme. Volgens de Amsterdamse socioloog (1876-1940) heeft de democratie op alle andere stelsels voor dat zij haar eigen tekortkomingen kan corrigeren, dankzij de openheid en vrije publieke opinie die haar eigen zijn.

Door de creatieve crisis die de Nederlandse democratie nu loswoelt, komt het parlement wat losser van de regering te staan en krijgt het de kans weer het politieke strijdtoneel te zijn van botsende visies op de verlangens, wensen en dromen van mensen. In de jaren vijftig, zestig regeerden kabinetten nog met losse handen. ‘Daarvan moet je je niet te veel voorstellen’, bromde toenmalig rvd-directeur Gijs van der Wiel ooit over de regeerakkoorden uit die tijd. ‘Op de achterkant van een sigarendoos schreven ze: we zullen goed zijn voor de armen. Dat was het wel zo’n beetje.’ Het laatste kabinet dat in betrekkelijke autonomie regeerde, zonder regeerakkoord, was het kabinet-Den Uyl (1973-1977). Heel productief was het niet, gemeten in wetten en beleid, maar het komt wel de eer toe de mensen sterk bij de politiek te hebben betrokken, zoals bleek uit de ongekend hoge opkomst bij de verkiezingen van 1977.

Door de verzakelijking van de politiek sindsdien, de oriëntatie op het bestuur en het beheer der dingen, lijken politici het ontwend om woorden te geven aan maatschappelijke conflicten en daarin richtinggevende keuzes te maken. Ze zijn meer ’gediplomeerde leveranciers van beleidsopties’, in een typering van historicus Jan Bank. Hij beschreef de ontwikkeling die politieke partijen hebben doorgemaakt met de oneliner ‘Van maatschappijbeschouwing naar beleidsnota.’

Tegelijkertijd is de norm van een goede democratie wellicht hoger dan ooit, nu mensen haar met tal van verworvenheden associëren, zoals vrijheid en welvaart. De opkomst van protest­partijen is een omen. Zij laten zien dat de partijen die politiek opvatten als beleid minder goed in staat zijn de maatschappelijke agenda in woorden te vatten. Tegenover het onrealistische verlangen van pvv en sp naar een wereld die teruggewonnen moet worden, blijven ze het alternatief schuldig van een wereld die te winnen valt.

Dat onvermogen wordt des te meer zichtbaar als Kamerleden er niet in slagen hun rol te spelen van zegslieden van de verlangens en behoeften van burgers. Geleidelijk is een institutionele orde ontstaan die kan worden getypeerd als technocratisch, verambtelijkt en gedepolitiseerd. Dat komt ook doordat de overheid tal van taken heeft afgestoten aan de markt en schimmige bestuursorganisaties. Publieke bevoegdheden zijn in semi-private handen gekomen, met als gevolg dat zowel politici als burgers in het duister tasten over wie precies verantwoordelijk is als er iets misgaat. De verantwoordelijkheid is onvindbaar geworden, in Aerts’ woorden. Ook allerlei maatschappelijke verbanden, organisaties, scholen, verenigingen zijn de burgers ontglipt. Dat middenveld is eerst opgegaan in de verzorgingsstaat en vervolgens weer verzelfstandigd in een halfslachtig soort markt­ondernemingen.

Al met al is er een dichte mist komen te hangen tussen het bestuur, de politiek en de burgers. Mensen zien hun beeld van onoverzichtelijkheid en onmacht van de politiek bevestigd en weten niet meer wie hen regeert. Dat geldt zeker in het geval van de Europese Unie, de technocratie bij uitstek. In retrospectief lijkt het Europese eenwordingsproject veel van zijn appellerende werking te hebben verloren sinds politici het van zijn ideële lading hebben ontdaan en terug­gebracht tot een technocratische aangelegenheid, louter bedoeld om het eigen economisch belang te behartigen. Europa is nu een project van de calculator.

Tegelijkertijd is de Europese eenwording onontkoombaar. De kwesties waarvoor Europa staat, zoals de schuldencrisis en de internationale concurrentiestrijd, zijn eenvoudigweg te groot om nationaal op te lossen. De Europese landen staan daarom onder de permanente druk steeds weer de vlucht vooruit te wagen, hoewel niemand echt de consequenties van hun beslissingen kan overzien. Door de technocratische logica die de eenwording nu beheerst komt het Europese project steeds verder af te staan van de werkelijkheid van de menselijke ervaring, met als gevolg dat de stappen die de beleidsmakers zetten voor de Europese burgers onnavolgbaar worden en het project zijn legitimatie verliest.

Dat zal zeker gebeuren als de Europese leiders openlijk tonen liever geen last van de burgers te hebben. Tekenend is de schande die zij unisono spraken over het initiatief van toenmalig premier George Papandreou om een EU-akkoord over de Griekse schuldaflossing in een referendum aan zijn volk voor te leggen.

Overal in Europa gaat de politieke strijd niet alleen om de redding van de euro of de revitalisering van de economie, de inzet is ook of de democratie is bestand tegen de economische crisis. Ook in Nederland krijgt de politiek daardoor onherroepelijk een ander aangezicht. Een probleem voor het bestel is dat op zichzelf niet, alleen al dankzij zijn vermogen de eigen tekortkomingen te corrigeren. Volgens de metingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau is het vertrouwen van de Nederlanders in de democratie sinds de jaren zeventig aanzienlijk gestegen. Het komt ook betrekkelijk ongeschonden deze crisisjaren door. Met een rapportcijfer tussen de 6 en de 7 staat de Nederlandse democratie op de vertrouwensschaal tweede in Europa, vlak achter Denemarken maar vóór Duitsland. Het opkomstcijfer ligt bij de verkiezingen van de laatste tien jaar nog steeds tussen de 74 en 80.

De Nederlandse democratie kan dus wel een stootje hebben. Al met al lijkt de grootste bedreiging te komen van toenemend onbehagen over het technocratisch gehalte van de Europese eenwording. Om wille van de aanpak van de eurocrisis zijn de Europese staats- en regeringsleiders geneigd de centrale macht van Europa te vergroten, zonder zich te bekommeren om democratische waarborgen. Dat versterkt bij mensen het beeld dat politici hun handelen eerder op de eisen van de financiële markten afstemmen dan op de wensen van hun kiezers. De tekenen van toenemende, soms verbaal agressieve gezindheid tegen de Europese eenwording zijn in de hele EU waarneembaar, ook in Nederland. Dat is niet verwonderlijk. Een politiek project dat onderweg de steun van de burgers verliest komt onherroepelijk in het schootsveld te liggen.

De onlangs overleden politiek filosoof Jos de Beus zei dat ‘we’ in zulke omstandigheden niet iets nieuws nodig hebben, zoals een tussen­formatie, maar iets ouds: ‘Politiek met een ziel’, bedreven door politici die de Haagse binnen­wereld van ministeries en spindoctors verlaten en de dagelijkse verzuchtingen, noden en behoeften van mensen weer inzet van hun optreden maken. Dat mag best met wat meer theater gepaard gaan, zoals in de tijd van het kabinet-Den Uyl, dat zijn bestaan afsloot met verkiezingen met een recordopkomst van 88 procent. Het zal er vooral van afhangen of leidende politici de mensen opzoeken met een Europees ideaal waarin zij weer kunnen geloven, al is het alleen maar om de indruk weg te nemen dat de financiële markten daadwerkelijk de Leviathan van deze tijd zijn.