De toekomst van de verzorgingsstaat

Om wille van de rijken

Het Grote Bezuinigen kan beginnen. Ambtelijke scenario’s en verkiezingsprogramma’s laten zien dat verder snoeien in de verzorgingsstaat veel geld oplevert. Maar tegen welke prijs?

Er is waarschijnlijk geen ander land ter wereld waar bezuinigen de vorm aanneemt van een gezelschapsspel. De inzet is vastgesteld door het Centraal Planbureau: 29 miljard euro (zie kader). Afgelopen week schudden de diverse ambtelijke werkgroepen de kaarten. Van een lagere hypotheekrenteaftrek en minder uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking tot snijden in bestuurslagen en bureaucratie, alles is mogelijk. Intussen leggen de politieke partijen met de presentatie van hun verkiezingsprogramma’s één voor één hun kaarten op tafel. En straks, als er een coalitie gevormd moet worden, begint het pokeren pas echt. Jouw hogere eigen zorgbijdrage ruilen tegen mijn bezuiniging op defensie?
De argeloze toeschouwer zou bijna vergeten wat er werkelijk op het spel staat. Het gaat om niets minder dan de toekomst van de verzorgingsstaat. Want daar valt het meeste geld te halen. De kaasschaaf blijft dit keer in de la, hele bouwstenen staan ter discussie. Natuurlijk is er de verhoging van de aow-leeftijd. Maar ook de WW wordt wellicht verder verkort, uitkeringen versoberd en het minimumloon met tien procent verlaagd. In de gezondheidszorg zal eveneens fors gesneden worden. Burgers gaan meer zelf betalen via een hogere eigen bijdrage, de awbz moet goedkoper. Ook het hoger onderwijs zal inleveren, als het aan diverse partijen ligt. In plaats van de studiebeurs komt een leenstelsel.
Het zijn stuk voor stuk ingrepen die passen in een tijd waarin mensen hun successen beschouwen als individuele prestatie, terwijl het collectief de schuld krijgt van alles wat mis gaat. Maar wat blijft er straks over van de verzorgingsstaat? En welke prijs betaalt de samenleving voor deze bezuinigingen?

‘Allemaal geleuter’; Marcel van Dam, columnist en oud-minister voor de pvda, is kort over de noodzaak van nieuwe bezuinigingen op collectieve voorzieningen. In zijn vorig jaar verschenen 'biografie van een ideaal’ Niemandsland en de succesvolle televisiedocumentaire De onrendabelen hekelt Van Dam de 'hervorming’ van de verzorgingsstaat. Van Dam: 'Ik ken die eufemismen. Bezuinigingen heten altijd hervormingen of ombuigingen. Nederland kort al dertig jaar op de verzorgingsstaat en dat gaat maar door. Volgens de oeso, de organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling, is Nederland het enige van de Europese kernlanden waar de uitgaven voor sociale bescherming sinds 1980 zijn gedaald. We zitten nu op het niveau van het Verenigd Koninkrijk. En we naderen de Verenigde Staten.’
Een dwingende economische logica achter zo'n uitgeklede verzorgingsstaat ziet Van Dam niet: 'In de Scandinavische landen zijn de collectieve uitgaven veel hoger. Niettemin scoren zij wat betreft economische groei, concurrentiekracht en sociale stabiliteit beter dan Nederland. Hoe kan dat?’ Bezuinigen is in Nederland veranderd van financiële noodzaak in een ideologische doelstelling. De daaruit ontstane maatschappelijke tweedeling is volgens Van Dam overal zichtbaar: 'Mensen met een lage opleiding leven zeven jaar minder lang dan hoogopgeleiden. Ze worden minder snel doorverwezen naar een specialist. En een rechter geeft hen langere gevangenisstraffen.’
Lang niet iedereen is het eens met Van Dams analyse van een 'afbraak’ van de verzorgingsstaat. Het stelsel van collectieve voorzieningen zou niet ingespeeld hebben op ontwikkelingen als individualisering en flexibilisering. De 'Baliegroep’, een denktank van mensen uit de hoek van werkgevers, vakbondsjongeren en publieke sector, wees in een manifest op het ontstaan van een 'veelkleurig palet’ van arbeidsverhoudingen: 'deeltijders in alle soorten en maten, uitzendkrachten, gedetacheerde werknemers en zelfstandigen zonder personeel’. Deze nieuwe groepen zijn deels uitgesloten van de sociale bescherming die de oude verzorgingsstaat biedt, aldus de critici, die pleiten voor ingrijpende modernisering.
Daar kan ook Lans Bovenberg, hoogleraar economie in Tilburg en prominent cda-denker, zich in vinden. Om de verzorgingsstaat beter te maken met minder geld moeten het komende decennium ten minste twee ingrijpende veranderingen plaatsvinden. Ten eerste de arbeidsmarkt voor ouderen, stelt Bovenberg: 'Die moet nu eindelijk eens gaan functioneren. Alleen dan kunnen mensen langer doorwerken op de plek waar ze het best tot hun recht komen en worden de lasten van de vergrijzing opgevangen. Dat betekent dus een kortere WW, die anders functioneert. Verplicht werkgevers ontslagen werknemers maximaal een half jaar op de loonlijst te houden. Hoe sneller zij weer aan het werk worden geholpen, hoe minder loon doorbetaald hoeft te worden. Dat geeft werkgevers een financiële prikkel om hun personeel goed te begeleiden. En de huidige ontslagtoets kan grotendeels verdwijnen.’ Ten tweede moet in meer sectoren van de verzorgingsstaat het zogenaamde 'profijtbeginsel’ gaan gelden. Bovenberg: 'Meer eigen bijdragen dus voor collectieve voorzieningen die nu nog gratis zijn, of het nu om gezondheidszorg, studeren of weggebruik gaat. Vervolgens kun je de lagere inkomens compenseren.’ Dat bespaart geld en maakt mensen kostenbewust. Ook de vastgelopen woningmarkt kan op die manier op de schop. 'Laat alle huurders marktconforme prijzen betalen, en geef de armsten geld terug via een hogere huurtoeslag.’
Natuurlijk kleven er nadelen aan zo'n ingrijpende koerswijziging, geeft Bovenberg toe: 'Het vergroot de armoedeval. Al die toeslagen voor lage inkomens maken het immers onaantrekkelijk voor mensen om meer te gaan verdienen. Daarnaast kunnen de hogere inkomens minder belang krijgen bij het in stand houden van zo'n verzorgingsstaat. Maar ik denk dat dat laatste wel meevalt. Neem het onderwijs, of de zorg. Als arm en rijk gebruik blijven maken van dezelfde universiteiten en ziekenhuizen, zal de kwaliteit door die kritische, want betalende consumenten alleen maar toenemen.’
Van Dam is minder optimistisch. Voorstellen als die van Bovenberg voor een verzorgingsstaat die zich uitsluitend op de minima richt, doet hij af als 'armenzorg’. En dat de verzorgingsstaat vooral oudere werknemers met een vaste baan zou privilegiëren, zoals de Baliegroep suggereert, vindt hij onzin. 'Alle collectieve voorzieningen gelden net zo goed voor jongeren. Ook de aow. Maar ik begrijp het wantrouwen tegenover de verzorgingsstaat wel. Als je gaat prutsen aan de aow is het logisch dat jonge mensen niet geloven dat zij daar later nog van kunnen profiteren. Zo wordt de afbraak van de verzorgingsstaat een self-fulfilling prophecy.’

Het debat speelt ook elders in Europa. Overal hebben staten zich als gevolg van de economische crisis in de schulden gestoken. Moet dat geld worden terugverdiend door te bezuinigen op publieke voorzieningen of door hogere belastingen? En hoeveel belastinggeld mag sociale rechtvaardigheid kosten?
In Duitsland zorgde vorig jaar een polemiek van Peter Sloterdijk (vertaald in De Groene Amsterdammer, 12 augustus) tegen het 'via de belastingstaat toeslaand semi-socialisme’ voor ophef. Om een einde te maken aan de uitbuiting van productieven door onproductieven stelde de filosoof voor de gedwongen belastinginning op te geven ten gunste van een nobeler systeem van vrijwillige giften. Dit jaar haakte de liberale minister van Buitenlandse Zaken Guido Westerwelle hierop in door het Duitse uitkeringsstelsel te betitelen als 'laat-Romeinse decadentie’.
De reacties waren niet van de lucht. Sloterdijk en Westerwelle werd 'klassenstrijd van bovenaf’ verweten. De door Sloterdijk gehekelde 'staats-kleptocratie’ (lees: verzorgingsstaat) zou een vorm van beschaving zijn, een moreel gebod. Maar er klonk ook andersoortige kritiek. De verzorgingsstaat is niet zozeer een gunst voor de armen; de rijken profiteren er minstens zoveel van. Econoom Heiner Flassbeck vroeg zich af wat het alternatief is voor uitgebreide collectieve voorzieningen. 'Welk deel van het inkomen zijn de belastingbetalers dan kwijt aan justitie, hun defensie, wegen, politie en de opleiding van hun kinderen? Niet te vergeten de prijs voor de hoge muren die ze moeten bouwen om zichzelf en hun kinderen te beschermen tegen diegenen die geen inkomen hebben. 35 procent of 42 of zelfs 53 procent?’, schreef de voormalige Duitse staatssecretaris van Financiën en chefeconoom voor de Verenigde Naties. Filosoof Boris Groys had minder woorden nodig. Zonder zo'n staat, aldus Groys, 'zouden de armen het geld gewoon revolutionair nemen, en het probleem van de ongelijkheid was meteen opgelost’.
Daarmee raken zij aan een interessant punt. In Nederland verlopen discussies over de publieke sector vaak volgens een geijkt stramien. 'Rechts’ pleit voor afslanking om wille van de financiën en de efficiëntie. 'Links’ staat op de rem onder verwijzing naar 'sociale rechtvaardigheid’ of 'verantwoordelijkheid voor de zwakkeren’. Het probleem voor de gegoede burger is dat als hij het gepeupel ’s avonds in een donker steegje tegenkomt, het vaak helemaal niet zo zwak blijkt te zijn. In werkelijkheid is de verzorgingsstaat dan ook geen aan de tekentafel bedacht model. Het is de historische uitkomst van een politieke strijd, een zwaarbevochten compromis. De onderkant van de samenleving krijgt sociale bescherming. De elite in ruil daarvoor sociale vrede. Daarmee is de verzorgingsstaat meer dan een gul gebaar. Het is een voorwaarde voor law and order, en daarmee een regeringsmethode. Dat betekent niet dat er geen alternatieven zijn. Wetenschappers spreken al jaren over een verschuiving van het oude welfare naar het meer verplichtende workfare, of van een verzorgingsstaat naar een activerende staat.
Socioloog Willem Schinkel, van wie vorig jaar een Engelstalig boek verscheen over 'de staat van de staat’, meent desondanks dat het Nederlandse stelsel van publieke voorzieningen nog altijd een verzorgingsstaat kan worden genoemd. Die is wel van gezicht veranderd. Schinkel ziet een verschuiving van 'bestuur door collectieve solidariteit’ naar 'bestuur door vrijheid en individuele verantwoordelijkheid’. Willem Schinkel: 'Het accent is op het zogenoemde verantwoordelijke individu komen te liggen dat moet participeren. De mensen die op grond van hun positie makkelijk eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen, worden met rust gelaten. De staat legt zich toe op het beperken en manipuleren van diegenen bij wie die verantwoordelijkheid afwezig is.’
Sociale risico’s worden steeds meer geprivatiseerd - denk aan de hogere extra bijdragen voor de zorg. Maar dat kan niet eeuwig doorgaan, denkt Schinkel, die tijdelijk in New York werkt. Alle opgetogen verhalen van liberale columnisten ten spijt heeft de Amerikaanse realiteit hem doen schrikken: 'Er is armoede, segregatie, een inadequaat onderwijsstelsel en een workfare die mensen dwingt twee of zelfs drie banen te hebben. Ik denk dat we in Nederland op het punt staan een fundamentele beslissing te nemen, die de kwaliteit van de verzorgingsstaat blijvend kan veranderen. We moeten niet vergeten: de verzorgingsstaat heeft een staat van dienst. Het alternatief niet. Dat moet het, zoals in Amerika, hebben van dromen. Van het idee dat het ooit allemaal beter zal gaan wanneer er geen uitgebreide verzorgingsstaat is. In de VS wonen nu twintig miljoen mensen in verschillende vormen van gated communities. En wat blijkt? Ze voelen zich allemaal onveilig! Dat is, pragmatisch gezien, ook een prijs die betaald wordt.’
De prijs van de verzorgingsstaat blijkt minder eenduidig dan het Grote Nationale Bezuinigingsspel doet voorkomen. Natuurlijk kost sociale bescherming geld. Te veel geld, vinden tegenstanders. Maar het levert ook iets op. Rechtvaardigheid, goede publieke voorzieningen, veiligheid en sociale rust. Stuk voor stuk waardevolle zaken, maar ze worden in tegenstelling tot de kosten zelden gekwantificeerd. Tot ergernis van Marcel van Dam. 'Weet je wat mij zo verbaast? Dat niemand ooit systematisch is nagegaan wat de gevolgen zijn van dertig jaar bezuinigingen. Neem de problemen in het onderwijs, of de criminaliteit. In 1980 liep Nederland voorop in de wereld met het laagste percentage gevangenen. Nu hebben we na Engeland het hoogste percentage. Dan vraag ik me af of het afbouwen van de verzorgingsstaat, bijvoorbeeld van de reclassering, wel werkelijk zo veel heeft opgeleverd. Er zijn juist nieuwe kostenposten ontstaan waaraan we miljarden kwijt zijn.’


Het magische getal 29

Eerst was het 35. Toen ineens 29. Elders is gesproken over 20 miljard euro aan noodzakelijke bezuinigingen, maar wel al in de komende vijf jaar. Het gegoochel met getallen is des te opmerkelijker gezien de enorme belangen die ermee gemoeid zijn.
Het magische cijfer waar de politiek zich op richt, lijkt voorlopig de 29 miljard te worden waar het Centraal Planbureau (CPB) van spreekt. Daar valt het nodige op af te dingen. Volgens economen Lans Bovenberg en Bas Jacobs zijn de rekenmeesters nog veel te optimistisch. Hoewel de berekeningen van het CPB naar eigen zeggen ‘beleidsarm’ zijn, gaan ze al uit van een hogere eigen bijdrage aan de zorg van jaarlijks 775 euro per burger – een ingreep die politiek nauwelijks haalbaar lijkt. Ook zijn hogere bijdragen aan de AWBZ en miljardenbesparingen op het ambtenarenapparaat ingecalculeerd. Volgens Bovenberg en Jacobs kan het bedrag dat de komende jaren extra bezuinigd moet worden dan ook gerust oplopen tot 50 miljard, misschien zelfs wel 65 miljard euro.
Maar er zijn ook redenen om zulke paniekscenario’s te relativeren. Zo gaat het CPB uit van een welvaartsvaste AOW. Gezien de praktijk van de afgelopen dertig jaar is dat onzinnig. Bovendien geeft het CPB toe dat de economische groei net zo goed tot driekwart procent hoger of lager kan uitvallen. Als de economie niet kapot wordt bezuinigd maar sterker aantrekt dan verwacht, ziet de toekomst er ineens een heel stuk zonniger uit. Econoom Harry Verbon beval in een opiniestuk dan ook aan de CPB-berekeningen ‘met heel veel korreltjes zout’ te nemen. ‘Het houdbaarheidstekort zal ergens tussen de 0 en 35 miljard euro liggen, maar dat het precies 29 miljard euro zal zijn, moet niemand willen geloven.’
Saillant is bovendien dat de berekeningen van het CPB zich helemaal niet beperken tot de kosten van de crisis – toch de directe aanleiding voor alle bezuinigingsplannen. Voor het gemak zijn twee oudere stokpaardjes, de vergrijzing en de oplopende zorgkosten, er ook in verwerkt. Dat wekt tenminste de schijn van politiek rekenen. De door de crisis alom gevoelde urgentie onder de bevolking wordt misbruikt om ook andere, oude hervormingswensen door te drukken.
Voor wie door alle cijfers het bos niet meer ziet, bieden de CPB-berekeningen in elk geval ook troost. Mocht de overheid helemaal niets doen, dan nog is het land niet verloren. Volgens het CPB zal het jaarlijkse begrotingstekort in dat geval vanzelf teruglopen, van 6,3 procent in 2010 naar 2,9 procent in 2015. En dat is nog altijd keurig onder de Europese limiet van 3 procent.