Economie

Onderwijs

In augustus 2004 publiceerde de Onderwijsraad, adviescollege van de regering, het rapport Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs. De conclusies zijn nog steeds alarmerend. Als minister Plasterk van Onderwijs zich onsterfelijk wil maken, dan verwijdert hij het kwaadaardige gezwel van de bureaucratie. Dan vermindert hij de bureaucratie meer dan in alle kabinetsplannen samen.

In 1980 werd jaarlijks 4500 euro per leerling in het hele onderwijs uitgegeven, terwijl dat in 2000 5800 euro bedroeg (gecorrigeerd voor inflatie). Van dat totaalbedrag werd in 1980 per leerling jaarlijks zevenhonderd euro aan bureaucratie uitgegeven: administratie, bestuurs- en beheerstaken op zowel landelijk, gemeentelijk als instellingsniveau. In 2000 werd maar liefst achttienhonderd euro per leerling uitgegeven aan bureaucratie: een stijging van elfhonderd euro in twintig jaar tijd. In 2000 werd circa eenderde van het onderwijsbudget besteed aan bureaucratie, oftewel anderhalf procent van het nationaal inkomen.

De uitgaven aan daadwerkelijke onderwijsactiviteiten stegen daarentegen gemiddeld met een schamele tweehonderd euro per leerling. De uitgaven per basisschoolleerling met 26 procent, in het voortgezet onderwijs met 27 procent. Deze toename komt alleen voor rekening van hogere uitgaven aan de zwakkere leerlingen. Voor alle andere groepen daalden de budgetten continu. Tegelijkertijd verdrievoudigde de overhead in het basisonderwijs en nam deze met eenderde toe in het voortgezet onderwijs. De situatie in het hoger onderwijs is eveneens triest. Terwijl de uitgaven met maar liefst dertig en veertig procent afnamen voor hbo- en wo-studenten, verdubbelden de overheadkosten in het hbo en namen die in het wo met eenderde toe.

De belangrijkste oorzaak is de schaalvergroting in het onderwijs. De fusie- en overnamegolf van basis-, middelbaar tot hoger onderwijs is door de Nederlandse overheid gedurende de jaren tachtig en negentig aangejaagd uit platte budgettaire overwegingen. Het idee was dat door bundeling van administraties, schoolbesturen en schoolbeheer kon worden bezuinigd zonder de onderwijsbudgetten per leerling te verlagen, omdat de vaste kosten over meer leerlingen werden gespreid.

Precies het omgekeerde is gebeurd. Vrijwel de gehele stijging van het onderwijsbudget in 1980-2000 is in het zwarte gat van de bureaucratie verdwenen. Als de onderwijsuitgaven gewoon waren meegegroeid met de economie (twee procent per jaar) en de onderwijsbureaucratie niet was toegenomen, was er in 2000 in plaats van de vierduizend euro zesduizend euro per leerling gemiddeld per jaar te besteden aan onderwijs.

De overheid heeft de instellingen stelselmatig meer autonomie gegeven, ook in financiële zin. De leidende gedachte was dat via decentralisatie beter beleid gevoerd zou worden. Onderwijsinstellingen zijn zo onderwijsfabrieken geworden. Het aantal leerlingen per instelling nam in het basisonderwijs licht toe met tien procent. In het vo nam het aantal leerlingen per school anderhalf keer toe. In zowel het beroeps- en volwassenenonderwijs (voornamelijk ROC’s en vakscholen) als de hbo-instellingen nam het aantal leerlingen per instelling met ruim een factor tien (!) toe. Op de universiteiten steeg het aantal leerlingen per instelling met zo’n dertig procent.

Het gevolg is dat middelbare scholen en met name ROC’s veelal zijn verworden tot regionale monopolisten. De HBO Raad en de Vereniging van Samenwerkende Universiteiten zijn geïnstitutionaliseerde kartels. Ontevreden ouders, leerlingen en studenten kunnen geen kant op als onderwijsinstellingen niet leveren.

Schaalvergroting heeft de prikkels van leidinggevenden van onderwijsinstellingen om efficiënt te werken en goed onderwijs te leveren om zeep geholpen. Onderwijsmanagers van monopoloïde instellingen trekken zich net zo min iets aan van leerlingen, studenten of ouders als een monopolist op de markt zich iets aantrekt van de consument. Ook onderwijsmanagers bedienen zich van te hoge salarissen en prestigeobjecten indien de tucht van de markt of de dwang van overheidssturing ontbreekt.

Plasterk moet een kleinere schaal afdwingen met óf meer markt óf meer overheid. Hij kan de instellingen via bekostigingsschema’s en wet- en regelgeving in het gareel houden. Hij kan marktdiscipline bevorderen door de financiering van onderwijsinstellingen via de leerlingen en studenten te laten lopen en streng toe te zien op eerlijke concurrentieverhoudingen. Ouders, leerlingen en studenten disciplineren dan met hun keuzes de instellingen.

De polderinstituties in het onderwijs hebben het voor elkaar gekregen om in de slechtste van alle werelden te belanden zonder enige vorm van marktdiscipline of overheidsdwang. De polderinstituties moeten dus worden afgebroken; ze dienen momenteel alleen de gevestigde belangen van de onderwijsbureaucraten.