Eindelijk hebben de Amerikanen een VN-mandaat voor hun actie tegen Irak. Op 22 mei nam de Veiligheidsraad resolutie 1483 aan die Amerika en het Verenigd Koninkrijk de status geeft van bezettingsmacht, en aan deze macht het legitieme gezag over de besteding van Iraks olie-inkomsten toekent totdat er een internationaal erkende Iraakse regering is gevormd. De sancties tegen Irak (die sinds 1990 van kracht waren) worden nu opgeheven zonder dat de VN-wapeninspecties worden hervat, laat staan afgerond.
Diverse vertegenwoordigers van wat nog altijd de Iraakse oppositie wordt genoemd zijn danig ontevreden over deze resolutie, die ze als een verdere — en duurzame — ondermijning van de Iraakse soevereiniteit beschouwen. Met name het feit dat de Brits-Amerikaanse bezetting niet aan een strikte tijdslimiet is gebonden, wekt bij velen de vrees voor een langdurig quasi-koloniaal bewind. Maar zulke protesten zijn verstomd te midden van de verzoenende woorden tussen Amerika en Rusland, Frankrijk en Duitsland, die nu proberen hun verstoorde verhoudingen weer te verbeteren. Blijkbaar willen en kunnen ook de Amerikanen, ondanks hun eerdere hooghartige houding, de VN vooralsnog niet opgeven als bron van legitimiteit.
Deze successen op hoog niveau staan in schril contrast met het Amerikaanse falen in de banale dagelijkse bestuurstaken in Irak. In Bagdad wordt nog steeds geen huisvuil opgehaald. Elektriciteit en water functioneren, tot verbijstering van velen, nog altijd niet of nauwelijks. De publieke veiligheid is nog altijd niet hersteld. Alles wijst erop dat de beleids makers in Washington de praktische moeilijkheden van de periode volgend op de militaire overwinning ernstig hebben onderschat.
De recente benoeming van Paul Bremer tot stadhouder van Irak maakt duidelijk dat de Amerikanen nattigheid beginnen te voelen. Een maand van besprekingen en onderhandelingen onder leiding van de vorige civiele gezaghebber, Jay Garner, heeft nauwelijks concrete resultaten opgeleverd en de ontevredenheid en het wantrouwen onder de Iraakse bevolking alleen maar versterkt. De aankondiging van een negen man sterke presidentiële raad, begin mei, blijkt vooralsnog een papieren tijger: Bremer heeft onlangs de vorming van een overgangsregering weer met een maand uitgesteld. Eerdere besprekingsrondes en vergaderingen, in het congrescentrum van Bagdad, in een tent bij Nasiriyah en in Madrid, hebben evenmin tastbare resultaten opgeleverd. De oppositiepartijen waren te verdeeld om concrete stappen te zetten en bovendien bezitten slechts weinig groeperingen een solide lokale machtsbasis. Ook de machtigste staat ter wereld kan blijkbaar niet simpelweg per decreet een nieuwe politieke orde opleggen.
Voor de Amerikanen begint de tijd te dringen: hoe langer het huidige machtsvacuüm aanhoudt, hoe groter de kans dat personen en groeperingen die Washington onwelgevallig zijn hun positie versterken. Onder lokale elites is een verwoede machtsstrijd gaande waarbij plaatselijke mannen hun kracht proberen te bepalen en proberen de Amerikanen voor voldongen feiten te stellen. In het zuiden konden de deels door Iran gesteunde sjiïtische leiders na elk vrijdaggebed en tijdens de massale sjiïtische rituelen in Kerbela een proeve van hun groeiende macht en aanhang geven. In Koet vestigden zich milities van de Badr-brigade, de gewapende tak van de voornaamste sjiïtische en door Iran gesteunde oppositiepartij. Mosoel wordt onveilig gemaakt door de rivaliteiten tussen milities van de Koerdische KDP en de Arabische Juburi- en Sjammarstammen. En in Bagdad werkte de zelfbenoemde burgemeester Mohammed Mohsen al-Zubaidi gestaag aan het vergroten van zijn machtsbasis, tot hij door de Amerikanen werd gearresteerd.
Intussen groeien de protesten tegen de Amerikaanse aanwezigheid. Geen wonder dat de VS nu met meer haast zoeken naar lokale leiders en op de bijeenkomst in Bagdad lieten weten dat ze voor eind mei een interim-regering rond willen hebben. Geen wonder ook dat Garners coulante beleid na twee weken plaatsmaakte voor een nieuwe aanvoer van Amerikaanse militairen en voor plotselinge pogingen het voormalige Baath-middenkader van zijn machtsbasis te beroven. Bremer heeft inmiddels maar liefst tweehonderdduizend Baath-partijleden gesommeerd zich bij de bezettingsmacht te melden, en behalve leger en veiligheidsdienst ook diverse ministeries en rechtbanken ontbonden.
Wat er voor de nu ontbonden instanties in de plaats moet komen, is een open vraag. De vooruitzichten op een snelle democratisering van Irak, of zelfs maar op een stabiel centraal gezag, zijn niet bemoedigend. Irak heeft vandaag de dag vrijwel geen onafhankelijke instituten van civil society meer. Het regime van Saddam heeft stelselmatig oppositiepartijen, vakbonden en een onafhankelijke pers uitgeroeid; alleen lokale religieuze leiders en stamhoofden lijken een mate van erkend gezag te hebben behouden of verworven. De bevolking is verzwakt en de samenleving is gefragmenteerd als gevolg van politieke repressie, VN-sancties en economische veranderingen op de langere termijn.
Misschien wel de meest duurzame maatschappelijke schade is het gevolg van een jarenlange economische ontwrichting. Al in de jaren tachtig was het Iraakse regime begonnen met een razendsnel privatiseringsprogramma, vooral opgezet om de oorlog tegen Iran te kunnen blijven bekostigen. Deze regelrechte schoktherapie leidde al voor de bezetting van Koeweit tot enorme chaos.
Sinds 1990 heeft de combinatie van sancties en economische hervormingen van het grotendeels verstedelijkte Irak een zwaar verpauperde en gecriminaliseerde samenleving gemaakt. Het regime heeft steeds meer traditionele staatstaken, zoals openbare veiligheid en gezondheidszorg, afgestoten. De hoger opgeleide en grotendeels van de staat afhankelijke middenklasse is tot de bedelstaf gebracht of naar het buitenland vertrokken. Tegelijkertijd ontstond een kleine groep nieuwe rijken, die dankzij de bescherming van het partijapparaat kon profiteren van allerlei meer of minder corrupte en criminele vormen van handel.
In het afgelopen decennium is Bagdad tot een door en door gecriminaliseerde stad verworden die nog gevaarlijker is dan down town Los Angeles. De weinige nog overgebleven autobezitters parkeerden hun wagens op het balkon van hun huis, met behulp van een speciaal gemonteerde lift of takel. Wie zijn auto op straat liet staan, raakte hem zeker kwijt. Maar ook kwam het geregeld voor dat bendes huizen binnenvielen en alle aanwezigen uitmoordden. Op autodiefstal stond al enige tijd de doodstraf en de bendes wilden daarom geen ooggetuigen. Het waren ook georganiseerde bendes die in eerste instantie achter de meer spectaculaire plunderingen van ziekenhuizen en musea zaten. Hun personeel bestond deels, maar zeker niet uitsluitend, uit mensen die voorheen met het partij- en repressieapparaat verbonden waren.
Ook het politieapparaat en de rechterlijke macht zijn in de jaren negentig gecorrumpeerd en verzwakt. In de steden van Irak zijn daarom in het afgelopen decennium rechtspraak en bemiddeling steeds meer het werk geworden van religieuze leiders en stamhoofden. Vooral de soennitische en sjiïtische schriftgeleerden genieten aanzien onder de bevolking, maar ook hun machtsbasis is doorgaans lokaal.
Lokale leiders zijn dus wel te vinden, maar er is vrijwel niemand met een overtuigende visie op de toekomst van Irak als geheel, laat staan met voldoende gezag om zo’n visie ook landelijk door te zetten. De bekendste oppositieleider, Ahmed Chelebi, wordt algemeen beschouwd als een Amerikaanse stroman; aanvankelijk was hij een beschermeling van de CIA, maar tegenwoordig heeft hij vooral sponsors in het Pentagon. Zijn partij, het Iraaks Nationaal Congres (INC), geniet nauwelijks steun onder de lokale bevolking en heeft ook grotendeels de militaire slagkracht verloren die zij begin jaren negentig had. De kans dat Chelebi een effectief en algemeen aanvaard centraal gezag kan opzetten wordt steeds kleiner. Inmiddels lijkt dit besef ook bij de Amerikanen doorgedrongen; vandaar dat ze begin mei een negenkoppige presidentiële raad aankondigden, in plaats van één interim-president in de persoon van Chelebi.
Ook de Iraakse Koerden zullen geen nationaal leiderschap leveren. De Koerdische leiders hebben geen ambities in de richting van Bagdad, laat staan voor een onafhankelijke Koerdische staat: ze zijn vooral gericht op het consolideren van hun eigen lokale territoria. Bij zijn bezoek aan Noord-Irak prees de Amerikaanse stadhouder Jay Garner de ervaringen van de de facto onafhankelijke Koerdische regio sinds 1991 aan als model voor het hele land. Dat is geen ondubbelzinnig compliment: het Koerdische noorden is er momenteel inderdaad veel beter aan toe dan de rest van het land, maar een groot deel van de jaren negentig waren de twee grootste Koerdische partijen, de Koerdistan Democratische Partij (KDP) van Massoed Barzani en de Patriottische Unie van Koerdistan (PUK) van Jalal Talabani, verwikkeld in een gewapende strijd. Sindsdien hebben ze een soort mini-eenpartijstaatjes op hun respectieve territoria gevestigd, waar alleen kleine en dus ongevaarlijke oppositiepartijen vrijelijk kunnen opereren. Een ontwikkeling van Irak naar Koerdisch model kan dus een relatief pluralisme opleveren, maar ook een duurzame politieke fragmentatie.
Een andere leider in ballingschap, de sjiïtische geestelijke Baqr al-Hakim, is politiek afhankelijk van Iran en is dus voor de Amerikanen onaanvaardbaar, nog helemaal afgezien van de vraag of de Iraakse bevolking als geheel een duidelijk religieus georiënteerd leider zal accepteren. Iraks sjiïeten zijn een belangrijke maar vooralsnog onduidelijke machtsfactor: ze vormen namelijk allerminst een sociaal, cultureel of zelfs maar religieus homogene bevolkingsgroep. De sjiïtische politieke partijen, waarvan Baqr al-Hakims Opperste Raad van de Islamitische revolutie in Irak (SCIRI) de belangrijkste is, lijken vooralsnog minder gezag onder de bevolking te genieten dan de lokale ayatollahs en andere leiders in Najaf en Kerbela, zoals de relatief apolitieke ayatollah Sistani en de radicalere Muqtada al-Sadr, de zoon van de in 1999 vermoorde ayatollah Mohammed Sadeq al-Sadr.
Deze lokale leiders onderhouden ook goede banden met de lokale stammen. SCIRI staat evenals zijn broodheer Iran wantrouwend tegenover de Amerikaanse ambities en boycotte daarom de oppositiebijeenkomst van 15 april; bij de tweede besprekingsronde, op 28 april in Bagdad, deed de Raad echter weer mee. Baqr al-Hakim zei dat hij samenwerking met Amerika niet uitsluit en geen islamitisch regime naar Iraans model wil. Na zijn terugkeer in Irak nam al-Hakim weer meer afstand van de Amerikanen, een teken dat zijn politieke zelfvertrouwen en machtsbasis snel groeien.
In religieus opzicht lijkt hij de afgelopen weken niet geradicaliseerd: de huidige SCIRI-slogan is: «Een federaal en democratisch Irak met respect voor religie». Zulke gematigde taal lijkt niet alleen maar opportunistisch: de Iraakse ayatollahs staan in het algemeen beduidend afstandelijker tegenover de politiek dan hun collega’s in Iran en willen om principiële theologische redenen geen sjiïtische wet aan de soennitische en niet-islamitische Irakezen opleggen. Op dit moment staan sektarische plannen nauwelijks op de landelijke politieke agenda: er is vooral een lokale onderlinge machtsstrijd tussen de sjiïtische leiders gaande. Geen enkele sjiïtische leider of organisatie propageert de afscheiding van een sjiïtische staat in Zuid-Irak of zelfs maar het opleggen van een sjiïtisch wetssysteem aan de soennitische rest van het land; maar afhankelijk van de uitkomst van de nu gevoerde machtsstrijd kan een gepolitiseerd sektarisch element in de nationale politiek een grotere rol gaan spelen.
Ook elders speelt religie een sterkere rol dan voorheen. In zowel de Arabische als de Koerdische soennitische gebieden van Irak is in het afgelopen decennium de Moslimbroederschap beduidend sterker geworden; in het verleden hebben de moslimbroeders toenaderingen tot de sjiïeten gedaan, maar in de afgelopen jaren leken juist de sektarische tegenstellingen meer te worden benadrukt. Opmerkelijk is dan ook dat in Bagdad bij enkele recente demonstraties tegen de Amerikaanse aanwezigheid soennitische en sjiïtische religieuze leiders nadrukkelijk de handen ineen hebben geslagen. Maar het valt te betwijfelen of dergelijke momenten van samenwerking tot een duurzame alliantie van conservatieve krachten zal leiden.
Kortom, het is nog lang geen uitgemaakte zaak welke lokale kracht de overhand zal gaan krijgen in Irak. Er zijn echter ook goede redenen om te geloven dat het niet zo bar veel uitmaakt wie de nieuwe regeringsleider van Irak zal worden. Op de korte termijn zal een Iraakse overgangsregering ondergeschikt blijven aan de Amerikaans-Britse militaire bezetters. Op de langere termijn zal de economische slagkracht — en daarmee de politieke macht — van een toekomstige regering waarschijnlijk sterk worden ingeperkt door de torenhoge buitenlandse schuld (geschat op meer dan honderd miljard dollar) die Irak onder Saddam heeft opgebouwd. Momenteel bestaat er een gerede kans dat deze schuldenlast, en algemener de economische herstructurering van het land, onder IMF-auspiciën zal worden geregeld. Tenzij op korte termijn een groot deel van deze schulden wordt kwijtgescholden, dreigt deze snel stijgende schuldenlast de economische bewegingsvrijheid van een toekomstige Iraakse regering sterk aan banden te leggen, zoals dat ook in Turkije, Brazilië en Argentinië is gebeurd.
Voorts zal geen toekomstig staatshoofd in Bagdad voorbij kunnen gaan aan de snel groeiende macht van lokale imams, stamhoofden en krijgsheren: op dit moment worden de belangrijkste besluiten over Iraks toekomst niet in de kamers van het Amerikaanse State Department of het Pentagon of in Iraakse vergadercentra genomen, maar voor de moskeeën en in de achterbuurten van Iraks steden. De Iraakse samenleving is min of meer in lokale eenheden uiteengevallen, waarin etnisch en sektarisch onderscheid slechts een ondergeschikte politieke rol speelt. In deze gefragmentariseerde samen leving is het verschil tussen stamstructuren, politieke bewegingen en georganiseerde misdaad niet altijd goed te maken. Een soortgelijk patroon deed zich ook voor in de Oostblokstaten waar begin jaren negentig het centraal gezag opeens instortte, en waar een even grote traditie bestond van wantrouwen tegen alles wat met de staat te maken had.
Wie er in Bagdad ook aan de macht zal komen, het is onwaarschijnlijk dat hij deze langetermijntendensen op korte termijn kan doorbreken.