Gemeenten onbestuurbaar?

Op de plaats rust

Wie in de campagne voor de gemeenteraadsverkiezingen haat en nijd tegen politieke tegenstanders spuide, maakte al gauw een groteske indruk. Zelfs in de meest gepolariseerde stadsbesturen bestaat de bereidheid partijgrenzen te slechten.

Medium anp 56639667
Rotterdam, 27 maart. Nida-voorman Nourdin el Ouali (rechts) op het stadhuis voorafgaand aan de eerste coalitiebespreking © ROBIN VAN LONKHUIJSEN / ANP

Op een bijeenkomst in perscentrum Nieuwspoort zaten zij onlangs zij aan zij, als oude bekenden, soms ronduit amicaal: Hugo de Jonge en Arjan Vliegenthart. De een vice-premier, maar daarvoor acht jaar wethouder voor het cda in Rotterdam, de ander wethouder voor de SP in de hoofdstad. Geen spoortje van animositeit was er tussen beiden te bekennen, hoezeer hun politieke denkwerelden ook van elkaar verschillen. Op dat podium verbeeldden zij de redelijkheid in de politiek.

Misschien herkenden ze direct iets in elkaar doordat ze allebei domineeszoon zijn, wellicht droeg het feit dat ze nagenoeg dezelfde leeftijd hebben (39 en 40) bij aan hun goede verstandhouding. Maar dat deed niets af aan de politiek-symbolische waarde van hun optreden: met praktische zin en onderling vertrouwen in beider inzet voor het goede kun je in de politiek een heel eind met elkaar optrekken.

Dat geldt zeker voor de gemeentepolitiek, het onderwerp waarover De Jonge en Vliegenthart debatteerden. Op de keper beschouwd zijn de politieke verschillen op het niveau van stad en dorp te klein om aan scherpslijperij te doen. Het zou bedrieglijk zijn om die verschillen dan toch zwaar aan te zetten. Wie dat in de campagne voor de gemeenteraadsverkiezingen wel deed, of zelfs haat en nijd tegen politieke tegenstanders spuide, maakte al gauw een groteske indruk. Daarom waren ook de tv-debatten die de publieke omroep aan de vooravond van de verkiezingen bracht zo vervreemdend: de kijkers kregen een hanengevecht met een hoog welles-nietes-gehalte tussen landelijke politici te zien. Alsof in de gemeenteraden de beslissingen over de toekomst van het land gingen vallen.

Tot de kern teruggebracht ging ook deze verkiezingsstrijd tussen politici die de verdeeldheid zoeken en politici die deze willen overstijgen. Voor die eerste categorie, de pvv en Forum voor Democratie voorop, was opvallend veel media-aandacht, achteraf gezien buitensporig veel. Veel meer dan een deuk in een pakje boter hebben zij niet geslagen, hoewel het opgezwollen commentaar van lijsttrekker Annabel Nanninga over het stembusresultaat van Forum in Amsterdam anders deed vermoeden. Met drie zetels gaat haar groepering ‘een bres slaan in die verstikkende Amsterdamse politieke cultuur’, zei zij. Nanninga wist het zeker: ‘De Amsterdammers zijn het echt zat.’

De winnaars in Rotterdam en Den Haag, Leefbaar Rotterdam en de Groep de Mos, die zich tijdens de campagne niet onbetuigd lieten in de polarisatiestrijd, voelden beter aan dat er nu behoefte was aan een verzoenend gebaar: nog tijdens de verkiezingsnacht nodigden zij de politieke concurrenten uit tot samenwerking. Voor de SP kan de vraag hoe op uitnodigingen als deze te reageren een beproeving worden. Na de vorige verkiezingen verdriedubbelde het aantal SP-wethouders tot meer dan 45 en veroverde de partij bestuursmacht in steden als Amsterdam, Utrecht, Arnhem, Nijmegen en Leiden. Dat was naar de zin van toenmalig leider Emile Roemer, zelf eerder wethouder in Boxmeer. De vraag is of de plaatselijke SP’ers na het verlies bij de verkiezingen, ook in steden waar de partij wethouders leverde, nu van het leidersduo Lilian Marijnissen en Ron Meyer de marsorder krijgen om de oppositie weer op te zoeken.

Dat zelfs in de meest gepolariseerde stadsbesturen, zoals het Rotterdamse, de bereidheid bestaat partijgrenzen te slechten, relativeert de alarmistische commentaren over de ‘versnippering’ of ‘verkruimeling’ van de gemeentebesturen nu meer partijen dan ooit raadszetels hebben gehaald. Na de verkiezingen waren de waarschuwingen voor onbestuurbaarheid van de gemeenten niet van de lucht. Analyses in die sfeer gaan voorbij aan de creatieve oplossingen waarmee gemeenteraden zelf al de afgelopen vier tot acht jaar anticipeerden op de nieuwe omstandigheden, waarin de dominante positie die de volkspartijen cda, pvda en vvdvanouds in de gemeentebesturen innamen is doorbroken.

Een steeds vaker toegepaste methode om de gemeenten bestuurbaar te houden is het bestuursakkoord: ongeacht of ze wethouders leveren, worden alle partijen tijdens de collegevorming betrokken bij het maken van de beleidsafspraken voor de komende raadsperiode. Het college van burgemeester en wethouders wordt zo meer de uitvoerder van de gezamenlijke wil van de raad dan het middelpunt van politieke strijd tussen college- en oppositiepartijen. Ook het zogeheten ‘procesakkoord’ raakt in zwang: afspraken over de omgangsvormen in de raad. Leiden is een van de gemeenten die sinds 2010 voor deze grondslag voor het gemeentebestuur hebben gekozen. Behoorde de stad tot dan toe tot de bestuurlijke probleemgemeenten, met gespannen verhoudingen tussen oppositie en coalitie, hermetisch dichtgetimmerde collegeakkoorden en veel vallende wethouders, na 2010 is er geen wethouder meer afgetreden en roemt elke fractie de goede verhoudingen in de raad.

Met zijn vermogen zich te accommoderen aan gewijzigde omstandigheden lijkt de gemeenteraad dus een van de meest flexibele bestuursvormen in het ‘Huis van Thorbecke’. De rode draad in dat aanpassingsproces is dat politieke partijen voor het bestuur van de gemeenten allengs van minder belang worden en de persoonlijkheden van politici en hun mentale houding van meer gewicht. Op politieke wijze hebben de betrokken gemeenteraden de lokale democratie zo aan de ‘versnippering’ aangepast, niet zonder succes. Ook dát verbeeldden De Jonge en Vliegenthart op dat podium in Nieuwspoort.

Forum zal ‘een bres slaan in die verstikkende Amsterdamse politieke cultuur’

Daarbij komt: zo stabiel waren die stadbesturen in de tijd van de partijpolitieke overheersing nu ook weer niet. Neem de paniekerigheid en het wapengekletter waarmee het Amsterdamse college in de jaren zestig reageerde op Provo en andere woelingen in de stad, culminerend in het gedwongen aftreden van burgemeester Gijs van Hall, een sociaal-democraat uit een voorname Amsterdamse bankiersfamilie en een man met grote verdiensten, maar ook een bestuurder van de oude stempel die de tijd niet meer verstond. Ander voorbeeld: het Haagse stadsbestuur was eind jaren zeventig zo instabiel dat de gemeente op den duur meer uitgaf aan wachtgelden voor afgetreden wethouders dan aan wethouderssalarissen.

Misschien wel de belangrijkste oorzaak van de depolitisering van de gemeentebesturen is dat de grote strijd om de stad wel is gestreden. In de jaren zestig, zeventig was de vraag wat het wezen van een stad is de inzet van die strijd, waarbij de naoorlogse stadsbestuurders tegenover een nieuwe generatie wethouders kwamen te staan.

De wederopbouwgeneratie zette in op een nietsontziende aanpassing van de steden. Een hoofdrol in dat beleid van ‘cityvorming’ was weggelegd voor de auto. In Amsterdam zouden tien brede radiaalwegen nieuwe kantoren in het stadscentrum gaan verbinden met woningen buiten de stad. Toenmalig pvda-wethouder van publieke werken Joop den Uyl nam op de stad van de toekomst een voorschot met de aanleg van de Wibautstraat. Als het aan hem had gelegen zou de Jordaan inmiddels hebben plaatsgemaakt voor galerijflats van het type Bijlmer. In Den Haag domineerde het immense Prins Bernhardviaduct, een kolos met een vierbaansweg, op- en afritten, het oude Spuikwartier, als aanloop naar de toekomstige Dwarsweg, die een semi-snelweg dwars door de stad moest worden.

Op hun tekentafels in de stadhuizen schetsten de cityvormers de ideale wereld van een levendige stad met dynamisch ogende mensen, tegen de achtergrond van slanke torens en moderne verkeerswegen omzoomd met bomen. Zo zagen ook de tekeningen van Hoog Catharijne in Utrecht en de Wibautstraat in Amsterdam er zonder twijfel uit. Die tekentafelidylle verhulde de treurige werkelijkheid van doods beton, anonieme gebouwen, spiegelglas en een unheimische publieke ruimte. Het achterliggende idee over wat een stad is klopte niet, waardoor cityvorming geen revitalisering maar eerder het einde van de stad bleek in te houden.

Dat naoorlogse vernieuwingsproject raakte in de jaren zeventig dan ook omstreden. Een nieuwe generatie wethouders zette de politieke tegenstellingen met de vorige zwaar aan, door in de ideeënvorming over de stad een radicaal andere koers te volgen. Niet de stad moest zich aan de auto aanpassen, maar de auto aan de stad. Groningen installeerde in 1972 het eerste programcollege op basis van een smalle meerderheid van links, met de pvda’ers Jacques Wallage en Max van den Berg als boegbeelden. Leiden, Deventer, Rotterdam en later Amsterdam en Den Haag volgden.

pvda-wethouders waren leidend in het verzet tegen de cityvorming. Historisch gezien zetten zij de traditie van het ‘wethouderssocialisme’ voort: een activistische gemeentepolitiek waarin daadkrachtige wethouders een praktische uitwerking geven aan het sociaal-democratische ideaal. In Amsterdam legde Floor Wibaut vanaf 1914 de grondslag voor de volkswoningbouw, in Den Haag vervulde Willem Drees een pioniersrol met de introductie van nieuwe publieke voorzieningen, zoals bejaardenhuisvesting waarin man en vrouw niet langer van elkaar werden gescheiden.

Het wethouderssocialisme was daarmee tegelijkertijd een leerschool voor de praktische toepassing van de sociaal-democratie als een bron van vernieuwing. Dat gold ook voor het wethouderssocialisme dat in de jaren zeventig het alternatief voor de cityvorming bood, op grond van de nieuwe ideeënvorming over de stad. De betrokken wethouders bleken trendsetters. Uiteindelijk won hun visie het pleit en ontstond er gaandeweg een zekere consensus over ‘de idee stad’: een totale make-over van de gebouwde omgeving ten behoeve van de auto werd bij alle partijen taboe. Den Haag schrapte in de jaren tachtig de Dwarsweg, Amersfoort legde op voorspraak van pvda’er Fons Asselbergs vast dat in de binnenstad alleen mocht worden gebouwd langs de rooilijnen die de stad in 1815 had vastgelegd.

Met deze geleidelijke consensusvorming is de echte strijd over de stad wel gestreden. Er zijn op gemeentelijk niveau nog politieke geschilpunten, over asielzoekers, parkeren en zorg bijvoorbeeld, maar met een beetje redelijkheid hoeven dat geen halszaken te zijn. Ook dat gegeven relativeert de doemscenario’s die over de dreigende onbestuurbaarheid van gemeenten de ronde doen.

Met de ‘dualisering’ van het gemeentebestuur deed de wetgever in 2000 een geforceerde poging de gepolitiseerde sfeer uit de jaren zeventig in de raden tot nieuw leven te wekken. Bij die operatie werd het gemeentebestuur ingericht als een duaal bestel, met de raad in de rol van een soort stadsparlement dat controle uitoefent op het college. Volgens de staatsrechtgeleerden Joop van den Berg en Geerten Boogaard, coauteurs van het deze week verschenen boek De gemeenteraad, was de gedachte achter de dualisering dat de aandacht van de kiezers gepakt zou kunnen worden door de politieke verschillen duidelijker zichtbaar te maken.

Die verwachting is niet uitgekomen, juist bij gebrek aan fundamentele politieke verschillen, maar ook doordat de uitdrukking van de politieke wil van de kiezers nu is versnipperd over een reeks partijen. Met instemming citeren Van den Berg en Boogaard de conclusie van het Sociaal en Cultureel Planbureau dat deze tijd niet vraagt om meer politiek, maar om meer democratie. De creativiteit en flexibiliteit waarmee de gemeenteraden reageren op de doembeelden over de versnippering dragen de belofte van zo’n revitalisering van de lokale democratie in zich.