Veestal in Culemborg © Rias Immink / ANP

‘Da’s een heel ander gezicht hè?’ Rondom bergen met puin liggen roosters en machineonderdelen in allerlei soorten en maten: de laatste restanten van een voormalig varkensbedrijf. De vier mestkelders lijken nu enorme zwembaden in de achtertuin van Herman Krol, tot voor kort varkenshouder in het Noord-Brabantse Heeswijk-Dinther. Hij heeft 36 jaar lang ‘zijn boontjes gedopt’, maar zet nu een punt achter die carrière, waar hij ‘met gemengde gevoelens’ op terugkijkt. Nog steeds vindt hij varkens ‘hartstikke mooi’ en ook het ondernemerschap gaat hij zeker missen. ‘Maar de bureaucratie en constant veranderende regelgeving: daar wordt geen boer vrolijk van.’

In september vorig jaar stond varkensboer Krol al in De Groene Amsterdammer als deelnemer aan de ‘warme saneringsregeling’, een stikstofmaatregel waarmee het rijk hem betaalt om te stoppen, al snapt Krol niet wat het afbreken van zijn ‘hypermoderne stallen’ daaraan gaat bijdragen. Toen hij recentelijk wéér een half miljoen euro moest investeren om te voldoen aan nieuwe eisen vond hij het welletjes. Hij heeft geen opvolger en een poging tot verkoop kwam niet rond. ‘Op tijd stoppen is ook ondernemen.’

Die wijsheid is niet iedereen gegeven. Veel boeren zijn verongelijkt en boos: waarom moeten zij opdraaien voor nieuwe milieumaatregelen terwijl ze al zoveel hebben gedaan, met name op het gebied van stikstof? Wie de huidige uitstoot vergelijkt met die van dertig jaar geleden, ziet grote vooruitgang. De stikstofuitstoot van de Nederlandse landbouw is nu drie keer kleiner dan in 1990. Het is een argument dat ook de landbouworganisaties graag uitspelen: boeren doen al zoveel en hebben al miljoenen in het milieu geïnvesteerd. Waarom maakt de samenleving het hun nog steeds zo lastig?

Het antwoord staat in één verrassende zin op de website van de Wageningen Universiteit: ‘De ammoniakemissie uit de land- en tuinbouw is sinds 2010 vrijwel stabiel.’ De bijbehorende grafiek toont wat schommelingen van jaar tot jaar, maar inderdaad: vandaag de dag stoot de landbouw nauwelijks minder stikstof uit dan tien jaar geleden. De vooruitgang waar de sector het over heeft, is al een decennium geleden gestopt. Logisch is dat niet, integendeel. In dezelfde periode zijn door drie kabinetten-Rutte immers honderden miljoenen euro’s uitgegeven om milieuoplossingen te subsidiëren. Was het rendement van die investeringen dan nihil?

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico maakte, in samenwerking met EenVandaag en voor De Groene, de balans op. Hoe komt het dat de verduurzaming van de landbouw na twintig jaar stokte en met welke prijs? De afgelopen tien jaar, zo blijkt uit onze becijfering, heeft de overdracht van zeker 760 miljoen euro overheidsgeld naar de veehouderij niet geleid tot minder stikstof in de natuur. Nu staan we op hetzelfde punt als tien jaar geleden, met het verschil dat het geduld van veel boeren op is. Het is het gevolg van een te groot vertrouwen in techniek, maar vooral van bewuste politieke keuzes.

De Groninger Henk Bleker moet op 11 oktober 2010 nog een beetje wennen aan de naam van het net opgerichte ministerie waar hij staatssecretaris zal worden. Op weg naar formateur Mark Rutte antwoordt hij een journalist na enige twijfel: ‘Economische zaken, Landbouw en Innovatie.’ Het ontbrekende ‘natuur’ is door het eerste kabinet-Rutte gedemoveerd tot sub-post. Bleker verzilvert dat besluit met de grootste bezuiniging op natuurbescherming in de Nederlandse geschiedenis – meer dan de helft van het budget verdwijnt. De val van Rutte I voorkomt dat hij het plan kan afmaken.

In 2010 ligt de vergunningverlening rondom natuurgebieden stil, ook dan is er volgens Europese regels al te veel stikstof in de natuur. Dus kneedt Bleker de plannen voor een nieuw stikstofbeleid, het Programma Aanpak Stikstof (pas). Tweede-Kamerlid Esther Ouwehand van de Partij voor de Dieren waarschuwt nog voor de juridische risico’s, die de Raad van State later bevestigt in een advies aan het kabinet. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving en de Commissie voor de Milieueffectrapportage hebben sterke bedenkingen bij het programma. Maar door de vergunningencrisis is de politieke druk groot. De slechte staat van de natuur komt op een tweede plaats, zo blijkt uit een officiële beleidsevaluatie achteraf.

Dus wordt de rode loper uitgerold voor nieuwe activiteiten. In de aanloop naar het afschaffen van het melkquotum in 2015 exploderen de uitbreidingsplannen van melkveehouders. De dag van de wetswijziging staat in de sector ook wel bekend als ‘bevrijdingsdag’: tussen 2012 en 2016 groeit de melkproductie met twintig procent. Dat zien we terug in de stikstofgrafiek. Meer melk betekent automatisch meer mest en logischerwijs neemt de stikstofuitstoot in de jaren daarna toe, voor het eerst sinds 25 jaar.

In diezelfde periode doen veehouders grote investeringen in milieuvriendelijke stallen. Acht op de tien varkens, zo’n 4,3 miljoen stuks, staan tegenwoordig in zo’n moderne stal. Voor legkippen is dat zelfs 96 procent. Die omslag heeft veel geld gekost: volgens onze inventarisatie is ruim 760 miljoen euro aan overheidsgeld naar de sector overgemaakt om uitstoot terug te dringen. De totale kosten waren een veelvoud omdat de boeren zelf ook een deel betaalden, met behulp van bankleningen.

Het rijk stelde sinds 2009 580 miljoen euro beschikbaar voor de omslag. Daar moeten de subsidies van de provincies nog bij, want ook zij trekken hun portemonnee om stikstofuitstoot te verminderen. Tussen 2015 en 2020 gaat het om minstens 180 miljoen euro voor innovatie en transitie, blijkt uit onze inventarisatie bij vijf agrarische provincies. In werkelijkheid is dat bedrag nog hoger, want van de vijf provincies die we benaderen, krijgen we alleen antwoord van Noord-Brabant, Utrecht en Limburg. Gelderland en Overijssel kunnen na twee maanden nog geen bedrag noemen.

‘Nu blijkt dat die emissie­-arme stallen mogelijk niet werken’

In 2019 komt de strategie van Henk Bleker knarsend tot stilstand door een uitspraak van de Raad van State. Het pas wordt van tafel geveegd en in één klap komen duizenden vergunningen stil te liggen. Maar het geld is dan al geïnvesteerd en de veehouderij ziet er drastisch anders uit dan tien jaar geleden.

Eén op de vijf koeien staat tegenwoordig op een dure milieuvloer, met gleuven en plastic flappen die mest en urine gescheiden moeten houden. Robots rijden door de stal om de mest door de flappen in de mestkelder te duwen. In theorie ontsnapt er op die manier minder stikstof, blijft de lucht schoner en blijven omliggende natuurgebieden gezond, in de praktijk blijft de poep steken tussen de flappen. Dus krabben boeren met schoffels en sneeuwschuiven de gleuven schoon en duwen de mest de kelder in. De mestrobot, eigenlijk voor deze taak aangesteld, schuift de poep intussen voor zich uit en smeert zo een dunne laag ontlasting uit over de stal, waar koeien op uitglijden.

In 2019 bevestigde het Centraal Bureau voor de Statistiek wat veel boeren intuïtief al wisten: die vloeren doen niet wat ze beloven. De stikstof die in de mest had moeten blijven, was toch ontsnapt, bleek uit monsters die het instituut onderzocht. Vorig jaar kwamen toezichthouders van de Omgevingsdienst Twente na luchtmetingen tot vergelijkbare conclusies. Soms veroorzaakten de zogenaamd milieuvriendelijke stallen zelfs méér luchtvervuiling dan een gewone stal.

Varkensboer Herman Krol kent de onderzoeken. Zijn broer is melkveehouder en heeft zo’n vloer. ‘Maar hij twijfelt ook of die effectief is. Bijna alle boeren twijfelen daaraan.’ Zelf had Krol, zoals de meeste varkensboeren, een luchtwasser op zijn stal, een apparaat zo groot als een zeecontainer dat de stallucht zuivert. ‘Ik was niet blij met dat ding. Je moet hem voortdurend schoonmaken en dan sta je in die zure lucht. Maar als je door wil met je bedrijf, heb je geen keus.’

Elke luchtwasser is in feite een klein laboratorium waarin zuurtegraad en onderdruk precies moeten kloppen om de lucht te zuiveren van schadelijke stoffen. Dat vergt onderhoud en technische kennis die vaak ontbreekt. In 2009 rapporteerde de Omgevingsdienst Brabant Noord-Oost dat bij 85 procent van de luchtwassers de milieuvoorschriften niet werden nageleefd. Ook in 2019 bleek uit grootschalig onderzoek van de provincie Overijssel dat slechts tien procent van de wassers aan alle wettelijke eisen voldeed. De provincie noemde de uitkomst ‘niet acceptabel’ en kondigde maatregelen aan als de situatie bij een volgend onderzoek niet verbeterd was.

Die reactie, of eigenlijk het uitblijven daarvan, zorgt ervoor dat veel falende systemen op papier nog steeds werken. De Wageningen Universiteit toonde bijna drie jaar geleden aan dat een veelgebruikte luchtwasser de beloofde stikstofreductie bij lange na niet haalt. Toch kunnen boeren nog steeds vergunningen krijgen met daarop het gedroomde rendement van een kwart hoger.

Dat verschil tussen papier en werkelijkheid bestaat ook op landelijke schaal. Sinds 2005 zijn de officiële uitstootcijfers gedaald, terwijl metingen juist wijzen op méér stikstof in de lucht en in de natuur. In 2018 vraagt het ministerie van Landbouw aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (cdm) om uit te zoeken waar dat verschil vandaan komt. Teleurstellende milieutechnieken en gesjoemel met mest zouden een belangrijk deel van het verschil kunnen verklaren, blijkt uit hun analyse. Oftewel: de landbouw stoot meer stikstof uit dan we denken.

‘Dat is verontrustend’, erkent Oene Oenema, onderzoeker van Wageningen University & Research en voorzitter van de cdm. ‘Veel veehouders hebben forse investeringen gedaan in emissiearme stallen. Nu blijkt dat die mogelijk niet werken, dat baart me zorgen.’ Zijn commissie concludeerde in 2018 dat de officiële landbouwuitstoot mogelijk met twintig miljoen kilogram was onderschat. Dat is ongeveer evenveel als demissionair minister Carola Schouten de komende tien jaar met twee miljard euro probeert te besparen.

Sinds het cdm-advies is een aantal correcties toegepast op de berekening van de officiële cijfers. ‘Daardoor is de uitstoot uit stallen zes à zeven miljoen kilogram hoger geworden. Een forse verhoging’, zegt Margreet van Zanten, hoofd emissieregistratie van het rivm. Toch is het gat nog niet gedicht. De afgelopen jaren is het verschil tussen berekende uitstoot en luchtmetingen alleen nog maar groter geworden.

De komende jaren willen politieke partijen als de vvd en het cda opnieuw inzetten op technische innovaties om het stikstofprobleem op te lossen, waarvoor het vorige kabinet al tweehonderd miljoen euro reserveerde. Een veel groter bedrag, 1,8 miljard euro, zal echter gaan naar het uitkopen van boerenbedrijven. Dat geld is hard nodig, want alle innovaties van de afgelopen jaren hebben het uitkopen van boeren een stuk duurder gemaakt. Het afschrijven van moderne, milieuvriendelijke stallen is niet goedkoop, bleek eerder al bij de ‘warme sanering van de varkenshouderij’.

De afgelopen twintig jaar halveerde het aantal veeboeren en zij die overbleven moesten miljoenen investeren in soms twijfelachtige milieutechnieken. Alles was erop gericht om één ding te voorkomen: een krimp van de veestapel. Inmiddels blijkt die krimp toch onvermijdelijk, volgens een rapport van ‘topambtenaren’ dat vlak na de laatste Tweede-Kamerverkiezingen verscheen. Het rapport stelt vast dat de stikstofdoelen niet ambitieus genoeg zijn en er nog meer dieren moeten verdwijnen. Wie heeft de politieke moed om dat uit te leggen aan de sector zelf? Niet Henk Bleker – die verruilde zijn eigen cda de afgelopen verkiezingen voor stikstof-ontkennend Forum voor Democratie.