Crisis in de bouwfraude

Op zijn Hollands

Uit de krochten van de bouwfraude kwam het beeld van excessen en maffia-achtige geheimzinnigheid naar boven. Maar zo was het niet; de cultuur van vooroverleg in de bouw is zo oud als de weg naar Rome en kent tradities die in de gilden wortelen. Er leek geen ontsnappen uit mogelijk.

Het zegenrijke werk van de parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid kent één grote omissie: de vraag hoe het in vredesnaam mogelijk is geweest dat duizenden brave huisvaders massaal en structureel de wet overtraden. Het rapport De bouw uit de schaduw toont kleurrijke excessen van bordeel bezoek en corruptie maar concludeert «dat er geen aanwijzingen zijn dat bouwgerelateerde integriteitsschendingen door ambtenaren een structureel verschijnsel zijn».

Afspraken over marktverdeling en prijsstelling hebben echter wel degelijk systematisch plaatsgevonden. Iedereen heeft zich actief beziggehouden met vooroverleg en werkverdeling. In de vijftien jaar dat ik zelf in de bouw werk, heb ik niet anders meegemaakt. Met uitzondering van dat ene bedrijfje waarvan de eigenaar uit levensbeschouwelijke overwegingen nooit deelnam aan vooroverleg. Een zonderling om wie men kon lachen en die niet te veel in de wielen werd gereden.

Ook toen het vooroverleg na 1992 definitief onwettig was verklaard, ging de bouw door alsof er niets veranderd was. Hoewel de excessen maffia-achtige geheimzinnigheid suggereren, was dit absoluut niet het geval. Het vooroverleg was een normaal onderdeel van het werk. Binnen de bedrijven waren hiervan veel mensen, op diverse niveaus in de organisatie, op de hoogte. Tijdens drukke dagen met veel aanbestedingen kwam het voor dat er verschillende mensen uit een bedrijf op nagenoeg dezelfde tijd een vooroverleg bezochten.

Omdat vooroverleg een normaal onderdeel van de bedrijfsvoering uitmaakte, waren ook alle calculators hierbij min of meer actief betrokken. In de cao voor uitvoerend, technisch en administratief personeel stond onder functieladder 4 (calculatie): «Woont voorbesteding van kleine en middelgrote projecten bij.» Het ging hier dus niet om topfunctionarissen met dito salarissen, maar om modale werknemers met dito salaris. De cao werd in 2001, bijna tien jaar na het Europese verbod op vooroverleg, zelfs nog gewoon algemeen verbindend verklaard.

De enquêtecommissie verwonderde zich erover «dat het ondergrondse systeem, zeker gezien de omvang daarvan, jarenlang heeft gefunctioneerd. De bouwcultuur blijkt dermate gesloten, dat intern ‹iedereen› ervan weet, maar de buitenwereld er niet achter komt.» Natuurlijk, regelmatige deelnemers aan een vooroverleg waren in het algemeen niet trots. Vooroverleg was geen onderwerp van gesprek tijdens een verjaardag, maar wel tijdens het jaarlijkse functioneringsgesprek. Advocaten, accountants en zelfs het openbaar ministerie ondernamen immers niets.

Omdat zelfs het grootste wegenbouw bedrijf slechts een marktaandeel van circa zeven procent had, zou eenzijdig stoppen commerciële zelfmoord zijn. Pogingen van de grote bedrijven gezamenlijk om vooroverleg in te perken (let wel, niet: te stoppen) liepen stuk. Zoals een topmanager eind jaren negentig verzuchtte: «Het is als prostitutie: het hoort niet, niemand zegt er gebruik van te maken en toch blijkt het niet uit te bannen.»

Voor 1992 was overigens ook niet alles onbeperkt toegestaan. Het beginsel van marktordening, zoals het eufemistisch werd genoemd, was echter legaal. Deze cultuur van vooroverleg in de bouw is zo oud als de weg naar Rome en kent tradities die in de gilden wortelen. Zo had de bedrijfstak tot in de jaren negentig een «Erecode» voor ondernemers in het bouwbedrijf. Alle bedrijven hielden zich hier aan, op straffe van uitsluiting. Artikel 3 van deze code luidde: «Het is een lid bij zijn bedrijfsuitoefening verplicht niets te doen en alles na te laten waardoor hij in strijd zou komen met wat een behoorlijk lid jegens andere leden betaamt.»

De Erecode verplichtte bedrijven mee te doen aan het vooroverleg, maar verbood ook het ongeregeld wegkopen van elkaars personeel. Bedrijven die geïnteresseerd waren in deelname aan een aanbesteding meldden zich bij het bureau van hun prijsregelende organisatie en ontvingen een uitnodiging tot vooroverleg. De voorvergadering had tot doel een laagste inschrijver te bepalen.

Omdat vergissen menselijk is, bood het vooroverleg de mogelijkheid zich terug te trekken. Als een inschrijver tot het inzicht kwam dat hij een fout in zijn begroting had, hoefde hij het werk niet voor deze te lage prijs te maken. Ook kende de voorvergadering de «preferentievraag». Een inschrijver verzocht de vergadering om, ongeacht zijn cijfers, toch als laagste te mogen inschrijven. In die gevallen werden de fraaiste en vaak emotionele argumenten opgedist.

Met andere woorden, het hele systeem van vooroverleg in de bouw was op zijn Hollands geregeld: met verenigingen, stichtingen, overlegorganen, statuten, reglementen, fondsen, betaalde onafhankelijke voorzitters, geschillenregelingen en sancties. Allemaal legaal, goedgekeurd en transparant vastgelegd in stapels statuten en reglementen. In de economieles op de hts werd aan het onderwerp prijsvorming dan ook ruim aandacht geschonken. De bedrijven besteedden ook veel tijd aan dit vooroverleg. Er waren specialisten wier dagtaak uitsluitend bestond uit het bezoeken van aanbestedingen en vooroverleggen.

In 1992 was het voorbij. De Nederlandse marktordening in de bouw kon de toets der kritiek van de Europese regelgeving niet doorstaan. De officiële organisaties werden stuk voor stuk ontbonden. En de branche? De branche ging gewoon op de oude voet verder. Lastig was dat natuurlijk wel, zonder statuten, reglementen en organiserende bureaus. Maar er bleek een mouw aan te passen. Werkverdeling en prijsafspraken kwamen in een niet-officieel circuit terecht. Dit vereiste veel georganiseer en gedoe. Zeker de grote bedrijven moesten uitkijken niet door de concurrenten genept te worden. Uit de behoefte alles goed te registreren en vooral niet te kort te komen, ontstond het «pepernotencircuit» met onderlinge afspraken, zoals vastgelegd in de schaduwboekhouding van Koop Tjuchem.

Wat was de drijfveer om, ondanks het verbod, toch door te gaan met die praktijken? Hiervoor zijn twee verklaringen. Ten eerste het economische motief. Blijkbaar loonde het. Op korte termijn waren de voordelen groter dan de nadelen. Ten tweede het ethische motief. De nieuwe overheids normen werden niet gedragen door de gezamenlijke waarden van de bedrijven.

Om het economisch motief te begrijpen, is het verschijnsel aanbesteding van belang. Als je als privé-persoon van plan bent een fiets aan te schaffen, ga je een paar keer de stad in en laat je je door een aantal specialisten uit de rijwielbranche voorlichten. Op basis van argumenten maak je als consument je keuze. Omdat daarbij verschillende overwegingen zijn, bestaan er verschillende soorten fietsen en verkoopkanalen. De één wil een sportfiets, de ander een stadsfiets, de één goedkoop, de ander met degelijke garantie.

In de bouw staat de klant anders in de markt. De wensen van de opdrachtgever worden vertaald in een programma van eisen, dat op zijn beurt wordt vertaald in een uitgewerkt ontwerp en vervolgens in een bestek. In het algemeen neemt niet de aannemer de «klantwens» voor zijn rekening, maar een apart ingenieursbureau.

Los van de spanning die deze scheiding van ontwerp en uitvoering met zich mee kan brengen, komt het erop neer dat de klant de markt op gaat met een in detail uitgewerkt plan. De aanbesteding bestaat er vervolgens uit dat bedrijven op basis van bestek en voorwaarden een prijs indienen en dat de laagste bieder het werk «gegund» krijgt.

Tijdens de parlementaire enquête sloeg bij dit begrip regelmatig de verwarring toe. Een aanbesteding is namelijk niet hetzelfde als een offerte. Voor de fiets vraag je een offerte. Daarna kun je met de winkelier overleggen over levertijd, afbetaling of een gratis bel. Maar «een aannemingsovereenkomst», na een openbare aanbesteding van het bestek, is in veel gevallen een bijzondere overeenkomst die niet tot stand is gekomen in wederzijdse contractvrijheid, maar op grond van het feit dat één van beide partijen voor de keuze staat: integraal slikken of stikken.

Vorm en procedure van de aanbesteding is in een van de drie gangbare reglementen strikt geregeld. Een minieme afwijking kan leiden tot het ongeldig verklaren van de inschrijving. Inschrijven onder voorwaarden is niet toegestaan. Ook als er geen haast is, kan er niet met een extra korting worden ingeschreven op voorwaarde dat het werk pas over twee maanden begonnen wordt. Het komt er dus op neer dat de aanbesteding een eenmalig moment is waarbij er op een complexe vraag maar één antwoord mogelijk is: een bedrag.

De uitslag daarvan kan ook voor de opdrachtgever frustrerend zijn: jaren voorbereiding, een prachtig project en dan een aanbesteding waarbij de aannemer waarin je vertrouwen hebt met een miniem verschil nummer twee wordt. Want het gaat om het laagste bedrag, waarbij de kleinste rekeneenheid, de eurocent, maatgevend is. Bij aanbestedingen ontstaat zo soms de situatie dat de «meetonnauwkeurigheid», waarmee de kostprijs wordt vastgesteld, kleiner is dan het verschil in aanneemsom tussen de nummers één en twee. Toeval speelt dus een rol.

Maar juist aan toeval heeft de Nederlandse ondernemer een grote hekel. Er zijn bazen die in hun kantoor beschikken over een apparaat dat de kosten van projecten calculeert. Dit zijn de algemene kosten die elk bedrijf heeft en die losstaan van welk project er aangenomen wordt. Per project worden er ook specifieke kosten gemaakt. Gangbaar is de algemene kosten percentueel over de projecten te verdelen. Als een bedrijf in een jaar bijvoorbeeld 800.000 euro vaste kosten heeft en de directe kosten van projecten bedragen tien miljoen euro, dan kan dit bedrijf aan het eind van het jaar 10,8 miljoen euro omzet in de boeken noteren om quitte te draaien.

Maar nu komt het. Het bedrijf draait uitstekend en heeft zijn beraamde omzet al voor het einde van het jaar gehaald. De algemene kosten voor dat jaar zijn dus gedekt. Indien het nu een extra werk aanneemt, is elk percentage opslag op de kale kosten pure winst. Andersom gaat het ook op. Als het bedrijf te weinig werk heeft, kan het ervoor kiezen een project met minder dan de noodzakelijke opslag aan te nemen omdat een half ei beter is dan een lege dop. Zo blijft het verlies beperkt en het personeel aan de gang.

Deze marktsituatie met één vrager tegen over vele aanbieders wordt monopsonie genoemd. De enige ontsnapping voor bedrijven uit de greep van het monopsonie der aanbesteding bestond in de vlucht naar het kartelgedrag.

Is de overheid benadeeld door dit kartelachtige gedrag? Deze vraag is niet zonder meer te beantwoorden. Op microniveau misschien wel, op macroniveau absoluut niet. Omdat de situatie in Nederland sinds mensenheugenis zo is geweest, is er geen nulpunt om aan te refereren. Ook binnen het vooroverleg moet er een soort evenwicht hebben bestaan. Er zijn economen die menen dat kartels juist nieuwe toetreders prikkelen, zoals er ook economen zijn die beweren dat het verbod op vooroverleg het einde van de gemoedelijke Nederlandse verhoudingen zal zijn.

Resteert het ethisch motief. Waarom hebben zo veel mensen zo lang zo structureel de wet overtreden? Vele motieven zijn geopperd. Een ervan doet denken aan de geheime rede van Chroesjtsjov op het twintigste congres van de CPSU, waarin hij de verheer lijking van Stalin kritiseerde. Na afloop riep een stem: «Waar was jij toen, kameraad Nikita?» Chroesjtsjov werd razend en eiste dat de spreker zou opstaan. Niemand meldde zich. Na vijf minuten zei Chroesjtsjov: «Snappen jullie het nu?!»

Naar Nederlandse verhoudingen vertaald: net als taxichauffeurs, notarissen en andere specialisten kende de weg- en waterbouw een beroepstrots die het individuele bedrijf oversteeg. Naast de Chinese muur is tenslotte de Afsluitdijk het enige bouwwerk dat vanaf de maan is te zien. Die door Europa opgelegde regels waren dus niet nodig. Onze raad van arbitrage voor de bouw was een exponent van dit poldergedrag. Conflicten in de bouw werden relatief snel en (dat spreekt bijzonder aan) goedkoop opgelost.

Hamvraag is: hoe verder? Vooroverleg wordt niet meer gepleegd. In de directie kamers heerst angst en onzekerheid. De grootste fout ligt bij de bouwondernemers zelf. Hoe anders had de wereld eruitgezien als een aantal voorzitters van raden van bestuur open was geweest. Ja, we hebben massaal de wet overtreden. Nee, we zijn na 1992 niet gestopt maar we wisten niet hoe anders te handelen. Anders gezegd: we hebben gefaald, maar de moed ontbrak ons tijdig de bakens te verzetten.

Ing. Peter Staats is werkzaam in grond-, weg- en waterbouw

__________________________

Te biecht na de bouwfraude

Vorige week hebben drie ministers (Brinkhorst, Dekker en Peijs) met voorzitter Elco Brinkman van de bouwkoepel een «verzoeningsbijeenkomst» gehouden. Maar bij de aannemers zelf is het dezer weken angstwekkend rustig op de afdeling relatiegeschenken. Zelfs dozen wijn of kerstpakketten zijn niet meer gewenst. De opdrachtgevers hebben laten weten geen prijs te stellen op een attentie. Wat vroeger het bewijs was voor een prettige samenwerking, kan nu namelijk een bewijs voor de rechter zijn dat er niet integer wordt onderhandeld over prijs en kwaliteit.

Sinds de parlementaire enquête naar de bouwfraude is het hek in de sector in nagenoeg alle opzichten van de dam. Van enige strategie is geen sprake meer. Door de sanering met gedwongen ontslagen en de stagnatie in de woningbouw is de sfeer in de bouw zelfs grimmig geworden. Om het hoofd boven water te houden, schrijven aannemers met dumpprijzen op projecten in. Opdrachtgevers op hun beurt lopen, als ze het vermoeden hebben te zijn geflest, met gezwinde spoed naar de rechter. Een zestigtal overheden heeft gezamenlijk bij de Raad van Arbitrage voor de Bouw in één keer maar liefst 1100 zaken aanhangig gemaakt, net zoveel als de Raad normaal in een heel jaar moet beoordelen. Tegelijkertijd lopen ex-werknemers uit de bouw, als ze het lef hebben bij de overheid te solliciteren, het risico te worden afgewezen wegens mogelijke medeplichtigheid in de jaren negentig. Dit oordeel kan in principe iedere hogere bouwvakker treffen. Alle kader functionarissen in de bouw waren op een of andere manier betrokken, al was het maar omdat de cao, die door de overheid was erkend, dat voorschreef.

De strafrechtelijke afwikkeling van de bouwfraude laat echter op zich wachten. Het openbaar ministerie brengt de vier belangrijkste zaken pas volgend jaar voor de rechter, naar eigen zeggen wegens gebrek aan capaciteit. Of de 41 andere bedrijven, waar justitie in 2002 invallen heeft gedaan en arrestaties verricht, nog door de Nederlandse Mededingingsautoriteit worden aangepakt, is onhelder.

Volgens de overheid is er niettemin haast geboden bij het herstel van de verhoudingen. Vandaar die bijeenkomst van vorige week. Naar goed Nederlands gebruik moeten er één Aanbestedings reglement plus allerhande nieuwe instellingen komen: een Regieraad, een Gedragscode, een Kenniscentrum en uiteraard een Coördinator Integriteit.

Wanneer dat gebeurt, is duister. Een «transparante markt» is de bouw nog lang niet.